適度普惠型兒童福利制度建設(shè)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策（２）

靳曄

【摘要】我國(guó)兒童福利體系由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”發(fā)展，最終目標(biāo)是建立“普惠型”兒童福利政策。政策覆蓋面逐漸擴(kuò)大，政策實(shí)施過程越來越完善。但也存在著立法不完善、職能權(quán)責(zé)不清晰以及缺乏專業(yè)人才等問題。需要司法機(jī)關(guān)完善法律法規(guī)、政府部門明確職責(zé)權(quán)限以及培養(yǎng)兒童福利相關(guān)人才等措施。來保障我國(guó)兒童福利事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)兒童茁壯成長(zhǎng)。

【關(guān)鍵詞】?jī)和＠?適度普惠型;保障

一、引言

兒童是祖國(guó)的花朵，是國(guó)家和民族未來的希望。呵護(hù)兒童成長(zhǎng)，建立完善的兒童福利體系意義重大。廣義的兒童福利包含滿足全體兒童及家庭的普遍需要所提供的各種制度、措施和服務(wù)，以促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展與正常生活為目的。狹義的兒童福利為面向特定兒童和家庭的服務(wù)，重點(diǎn)是對(duì)弱勢(shì)兒童的幫扶和照顧，一般包括現(xiàn)金津貼和實(shí)物給付的方式。

目前，我國(guó)有關(guān)兒童福利的政策，開始由“補(bǔ)缺型”或者“殘補(bǔ)型”轉(zhuǎn)向“適度普惠型”，政策的服務(wù)對(duì)象開始由困境兒童和孤殘兒童轉(zhuǎn)向?yàn)槿鐣?huì)需要幫助的兒童，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)范圍也逐漸擴(kuò)大。最終目標(biāo)是建立“以兒童為中心、以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托”的普惠型兒童福利政策，將所有兒童的福利需求全部考慮在政策范圍內(nèi)，做到政策的公平性。

二、適度普惠型兒童福利政策發(fā)展現(xiàn)狀

“適度普惠型” 兒童福利政策是我國(guó)兒童福利政策發(fā)展轉(zhuǎn)型期的政策名稱，處在由“補(bǔ)缺型”轉(zhuǎn)向?yàn)椤捌栈菪汀钡倪^程中。適度普惠型兒童福利政策的覆蓋范圍雖然是覆蓋每一個(gè)兒童，但由于各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)發(fā)展水平的不同，也會(huì)存在福利水平高低的差異。此外，也只能是基本生活的主要方面，如現(xiàn)金給付和實(shí)物給付主要放在生活、教育、醫(yī)療和殘障等主要方面。滿足兒童需求方面也只能滿足他們的基本需求，不能夠滿足所有的需求。

民政部設(shè)立了兒童福利司，并于2013年頒布《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作》的通知，在廣東深圳、浙江海寧、江蘇昆山和河南洛寧開展試點(diǎn)工作，探索適度普惠型兒童福利政策的開展。2014印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，進(jìn)一步發(fā)展適度普惠型兒童福利政策。

三、適度普惠型兒童福利政策存在的問題

（一）相關(guān)兒童福利法律法規(guī)滯后

我國(guó)遵循試點(diǎn)先行的政策，因此在政策實(shí)行過程中缺少及時(shí)的立法保障。隨著《未成年人保護(hù)法》、《收養(yǎng)法》、《義務(wù)教育法》的出臺(tái)，我國(guó)兒童在生存和發(fā)展方面的基本權(quán)利得到了保障。但是對(duì)于弱勢(shì)兒童和困境兒童，他們的權(quán)益保障缺乏相應(yīng)的法律條款。在兒童福利方面的法律還存在空白，這不利于政府部門工作的開展和困境兒童權(quán)益的保護(hù)?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》明確提出要維護(hù)兒童生存、健康、發(fā)展等權(quán)益，缺乏相關(guān)法律的支持，沒有辦法有法可依有法必依，是兒童福利政策發(fā)展的一大障礙。

（二）主管兒童福利部門的權(quán)責(zé)不清晰

部門之間的協(xié)作機(jī)制不明確，權(quán)責(zé)不清晰。對(duì)于留守兒童、孤棄兒童以及困境兒童的救助工作缺乏統(tǒng)籌安排。2018年，民政部成立兒童福利司，主要職責(zé)是確定兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護(hù)政策和標(biāo)準(zhǔn)。覆蓋范圍主要是困境兒童和孤殘兒童。還需要對(duì)全國(guó)兒童建立基本保障機(jī)制。需要財(cái)政部門、教育部門以及其他相關(guān)部門合力支持。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制還存在一定的空白，無法及時(shí)高效的完成兒童福利的工作。

（三）實(shí)施具體福利措施的人員質(zhì)量良莠不齊

兒童福利工作人員數(shù)量不足、門檻低。一方面是因?yàn)榻?jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的人員數(shù)量有限，兒童福利由于工作內(nèi)容的特殊性，需要專門的人才來勝任，考慮到我國(guó)的專業(yè)人才需求量大的情況，并且由于兒童福利工作本身薪資低、工作繁瑣等情況，很難留住人才。另外一方面，出于預(yù)算以及成本的考慮，兒童福利機(jī)構(gòu)也不會(huì)招聘高薪的專業(yè)人員。也會(huì)導(dǎo)致兒童福利機(jī)構(gòu)服務(wù)水平低，服務(wù)質(zhì)量很難上升的情況。

四、完善適度普惠型兒童福利政策對(duì)策

首先，積極開展立法工作，兒童福利政策有法可依。在適度普惠型兒童福利政策開展試點(diǎn)的同時(shí)，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善兒童福利立法。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)的實(shí)際情況，為留守兒童、孤殘兒童和困境兒童的相關(guān)權(quán)利提供立法保障，出臺(tái)兒童福利相關(guān)法律，對(duì)于違法行為追究法律責(zé)任，從立法層面上展開對(duì)兒童權(quán)利的保護(hù)。

第二，明確兒童福利體系的基本框架，確定政府部門的職責(zé)。在兒童福利司的牽頭統(tǒng)領(lǐng)和兜底下，建立兒童福利事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。確保財(cái)政部門的經(jīng)費(fèi)保障以及教育部門的教育支持，還有其他部門合力支持。在普惠型福利和特惠型福利相結(jié)合的情況下，既滿足大多數(shù)兒童的普遍性需求，也滿足少數(shù)兒童的特殊福利性需求。構(gòu)建多層次的職責(zé)體系，明確界限不同部門的具體工作內(nèi)容，有利于兒童福利事業(yè)高效率的推進(jìn)，并且能檢驗(yàn)工作進(jìn)度并及時(shí)追責(zé)，有利于提高工作效率。

第三，培養(yǎng)專業(yè)人才，提高待遇水平。一方面，要在源頭上培養(yǎng)兒童福利的專業(yè)人才，從福利政策的設(shè)計(jì)、政策的落實(shí)以及監(jiān)督、政策評(píng)估，還有具體到實(shí)地的兒童福利機(jī)構(gòu)管理者、工作人員，都需要接受專業(yè)的培訓(xùn)。達(dá)到很好的人崗匹配的要求，來落實(shí)兒童福利政策開展。另外一方面，加大財(cái)政部門的撥款。提升薪資待遇水平，留住專業(yè)人才。只有人才落實(shí)到位，提高工作效率，才能很好的推進(jìn)兒童福利政策從“適度普惠型”發(fā)展到“普惠型”。

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