淺談中醫(yī)診所備案管理之監(jiān)管挑戰(zhàn)

付琦　方一旭

【摘要】分析中醫(yī)診所備案制的實(shí)施現(xiàn)狀，探討其帶來(lái)的監(jiān)管挑戰(zhàn)。在文獻(xiàn)調(diào)研、會(huì)議總結(jié)以及中醫(yī)藥主管部門(mén)監(jiān)管人員訪(fǎng)談的基礎(chǔ)上，著眼于監(jiān)管方面呈現(xiàn)的監(jiān)管力量、能力、監(jiān)管方式以及監(jiān)管依據(jù)問(wèn)題，創(chuàng)新性提出部門(mén)建設(shè)、制度完善兩大方面的系統(tǒng)性建議。

【關(guān)鍵詞】中醫(yī)診所 備案制 監(jiān)管挑戰(zhàn) 對(duì)策

《中醫(yī)藥法》臺(tái)是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要補(bǔ)充，符合中醫(yī)藥發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律的法律體系由此得以構(gòu)建。中醫(yī)診所備案制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)備案制）一方面著眼于扶持，在中醫(yī)藥發(fā)展方面展現(xiàn)出強(qiáng)勁支撐力;另一方面也注重監(jiān)管，尤其是在診所備案后，對(duì)診所運(yùn)營(yíng)過(guò)程中違法之責(zé)任加以明確。扶持與規(guī)制并重在這其中一個(gè)小小備案制上完美體現(xiàn)，我們可以明顯體會(huì)到旨《中醫(yī)藥法》立法宗旨。

一、面臨監(jiān)管挑戰(zhàn)之探究

新時(shí)代，創(chuàng)新性法律、政策的實(shí)施，也會(huì)帶來(lái)在以往不曾出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，備案制也是如此。2018年8月13日、14日山東省中醫(yī)藥管理局在濟(jì)南舉辦了全省中醫(yī)藥法專(zhuān)題培訓(xùn)會(huì)議，筆者為會(huì)議志愿者在會(huì)場(chǎng)內(nèi)旁聽(tīng)。在大會(huì)交流階段，參與會(huì)議的200多位各市、縣中醫(yī)藥管理部門(mén)及省屬中醫(yī)藥單位法制工作負(fù)責(zé)人提出了工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。在老師的介紹下筆者于會(huì)后對(duì)部分參會(huì)人員進(jìn)行了單獨(dú)訪(fǎng)談，又結(jié)合其他專(zhuān)家學(xué)者的研究，竊以為在備案制的實(shí)施在監(jiān)管方面主要存在以下挑戰(zhàn)。

（一）監(jiān)管對(duì)象數(shù)量增加，質(zhì)量有所下降。

中醫(yī)診所舉辦的苛刻限制放寬，中醫(yī)執(zhí)業(yè)醫(yī)師水平不一，極易出現(xiàn)“金玉其外，敗絮其內(nèi)”的問(wèn)題，中醫(yī)診所整體呈現(xiàn)良莠不齊的狀態(tài)。這種狀態(tài)的存在就增加了監(jiān)管內(nèi)容、壓力。在監(jiān)管方面就出現(xiàn)許多“力不從心”監(jiān)管現(xiàn)象，如中醫(yī)診所這一監(jiān)管對(duì)象數(shù)量的急劇增加，監(jiān)管很難全面、持續(xù)覆蓋，相關(guān)從業(yè)者在僥幸心理下違法違規(guī)可能性上升，這樣監(jiān)管方面就出現(xiàn)不小的挑戰(zhàn)。

（二）中醫(yī)藥主管部門(mén)監(jiān)管略顯乏力。

在筆者訪(fǎng)談中，地方中醫(yī)藥主管部門(mén)，多依存于衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管工作。監(jiān)管隊(duì)伍人數(shù)較少，監(jiān)管執(zhí)法能力、效率很難提升等，問(wèn)題顯著。中醫(yī)診所的爆發(fā)性增長(zhǎng)使得監(jiān)管任務(wù)繁多，而我國(guó)中醫(yī)藥監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管人員整體呈現(xiàn)缺乏現(xiàn)象，中醫(yī)診所的監(jiān)管專(zhuān)業(yè)人員更是缺乏;中醫(yī)診所監(jiān)管執(zhí)法能力不足，監(jiān)管人員在中醫(yī)藥管理方面專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，中醫(yī)診所監(jiān)管人員一般需要掌握一定的管理學(xué)、中醫(yī)學(xué)以及法學(xué)知識(shí)，這類(lèi)管理型人才在部門(mén)只占少數(shù)，執(zhí)法能力問(wèn)題需要得到重視。

（三）監(jiān)管方式不完善。

《暫行辦法》規(guī)定的監(jiān)管的主要方式是藥品監(jiān)督管理部門(mén)的行政監(jiān)管，忽視了行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督以及人民群眾等其他主體的監(jiān)督，這些監(jiān)督主體更具能動(dòng)性、靈活性，但其監(jiān)督價(jià)值并沒(méi)有展現(xiàn)。中醫(yī)藥管理部門(mén)的定期不定期監(jiān)管要產(chǎn)生持續(xù)效應(yīng)須要其他群體的輔助，無(wú)法對(duì)存在問(wèn)題的中醫(yī)診所形成高壓態(tài)勢(shì)。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不健全。

我國(guó)備案制現(xiàn)有法律法規(guī)尚不健全，在監(jiān)管領(lǐng)域缺少更為細(xì)致的規(guī)范，很難使監(jiān)管工作的進(jìn)行有效率、有依據(jù)。在《中醫(yī)藥法》之下，主要依靠《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》進(jìn)行監(jiān)管，法律法規(guī)對(duì)于中醫(yī)診所的執(zhí)業(yè)監(jiān)管并不全面。中醫(yī)診所的監(jiān)管行為在前“踽踽獨(dú)行”，而相關(guān)法律法規(guī)跟不上節(jié)奏，存在監(jiān)管空白地段，讓監(jiān)管陷入較為尷尬的局面。

二、解決對(duì)策之討論

《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》作為輔助性規(guī)范豐富了備案制的內(nèi)容，為備案制的實(shí)施、監(jiān)管撐起一片天地。筆者認(rèn)為，要在新制度實(shí)施帶來(lái)的問(wèn)題面前臨危不亂，這就需要監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)完善、相關(guān)制度規(guī)范的補(bǔ)足兩方面做出努力。

（一）監(jiān)管部門(mén)的完善

備案制的實(shí)施監(jiān)督是中醫(yī)藥監(jiān)管體系中的重要內(nèi)容，各級(jí)地方衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)建立獨(dú)立的中醫(yī)藥監(jiān)管體系，這就提出了對(duì)主管部門(mén)的要求，要獨(dú)立有效開(kāi)展中醫(yī)診所的監(jiān)督管理工作，監(jiān)管人員達(dá)標(biāo)且足額，適應(yīng)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求。

在選拔以及后續(xù)培養(yǎng)考核中，注重監(jiān)管人員素質(zhì)。一方面要提高門(mén)檻，擇優(yōu)錄取具有法學(xué)、管理學(xué)等知識(shí)背景的優(yōu)秀人才;還要落實(shí)“能者上，庸者下”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)尸位素餐的監(jiān)管人員進(jìn)行淘汰清除，保證崗位之上為業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的監(jiān)管人員。調(diào)查了解監(jiān)管人員的專(zhuān)業(yè)背景、管理能力，根據(jù)其自身情況 “因材施教”，根據(jù)具體情況考核或進(jìn)行崗位調(diào)整。另外，還要注重行業(yè)監(jiān)管，將其納入監(jiān)管體系。大力提倡群眾監(jiān)督，關(guān)注群眾對(duì)中醫(yī)診所的體驗(yàn)，群策群力、凝心聚力來(lái)共同監(jiān)督。

（二）相關(guān)制度規(guī)范的補(bǔ)充、銜接

有關(guān)部門(mén)要著眼于監(jiān)管法律規(guī)范的空白地段，致力于彌補(bǔ)其空白。關(guān)注制度起草質(zhì)量，確保配套制度的銜接性、實(shí)效性和實(shí)施便利性;注重溝通協(xié)調(diào)，在配套制度重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問(wèn)題兩方面上，相關(guān)部門(mén)之間形成最大共識(shí)。

如“中醫(yī)藥監(jiān)督管理工作規(guī)范”，進(jìn)一步明確中醫(yī)診療行為和中醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍，細(xì)化備案后中醫(yī)診所執(zhí)業(yè)范圍。

做好與備案制相關(guān)的法律規(guī)范的銜接工作。以中醫(yī)藥法第14條以及其內(nèi)在精神為基礎(chǔ)，覆蓋性整理研究與備案制有關(guān)的法律、法規(guī)等，逐條分析，對(duì)不合理、不清晰之處進(jìn)行有目的地廢除、修改或解釋。如筆者在研究相關(guān)法規(guī)制度后，認(rèn)為應(yīng)在《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》修訂時(shí)，可以對(duì)中醫(yī)診所提供服務(wù)的范圍進(jìn)一步限定。

推動(dòng)各地地方性法規(guī)的新增和修訂。要加強(qiáng)指導(dǎo)，積極推動(dòng)其制定和完善，建立起與備案制配套的地方細(xì)化的法律法規(guī)小體系。如地方衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)中醫(yī)診所的監(jiān)管， 就可以施行負(fù)面清單制，明確嚴(yán)格禁止或限制哪些行為。

三、結(jié)語(yǔ)

中醫(yī)診所備案制的實(shí)施所展現(xiàn)的正是扶持與規(guī)范的平衡點(diǎn)，是保障中醫(yī)藥事業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展的一項(xiàng)重要制度，規(guī)范并不是束縛中醫(yī)診所發(fā)展的枷鎖，而是一種引領(lǐng)發(fā)展的必要規(guī)制，相關(guān)部門(mén)要擔(dān)起責(zé)任，強(qiáng)化必要監(jiān)管。希望中醫(yī)藥事業(yè)自由發(fā)展，服務(wù)水平更上一層樓，持續(xù)保持良好態(tài)勢(shì)。

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作者簡(jiǎn)介：付琦（出生年 1997--至今），性別男，民族漢族，職稱(chēng)學(xué)生，籍貫：山東省臨沂市，本科學(xué)歷，法學(xué)專(zhuān)業(yè)。