試論城市房屋拆遷中的檢察職能作用發(fā)揮

馬全才

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

近些年來(lái)，我國(guó)城市房屋拆遷中的問(wèn)題日漸突出，各地“血拆”、“強(qiáng)拆”事件愈演愈烈，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。為此，國(guó)務(wù)院于2011年1月19日通過(guò)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)城市房屋拆遷工作予以立法規(guī)范，收到了較好的社會(huì)效果。但是，城市房屋拆遷作為當(dāng)前主要由市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施的一項(xiàng)工作，在行政執(zhí)法過(guò)程中，如果沒(méi)有外部的監(jiān)督和制約，很難保證其執(zhí)法的公正性。針對(duì)城市房屋拆遷這一社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，在我國(guó)目前的憲政體制下，檢察機(jī)關(guān)又該如何定位并發(fā)揮自身的職能作用呢？對(duì)此，學(xué)界和檢察實(shí)務(wù)界很少有人進(jìn)行系統(tǒng)地論述，本文則試圖提出一些初步的意見或建議，以求拋磚引玉之功。

一、檢察機(jī)關(guān)介入城市房屋拆遷的法理依據(jù)

（一）城市房屋拆遷的性質(zhì)

城市房屋拆遷，是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上，因城市建設(shè)需要拆除房屋及其附屬物，并由拆遷人對(duì)原房屋及其附屬物的所有人或使用人進(jìn)行補(bǔ)償和安置的行為。[1]根據(jù)拆遷的原因或目的不同，城市房屋拆遷可分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第6條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”，故城市房屋公益拆遷實(shí)際上等同于國(guó)有土地上房屋征收。而商業(yè)拆遷是指為了商業(yè)開發(fā)而在國(guó)有土地上進(jìn)行的房屋拆遷和補(bǔ)償活動(dòng)。兩者的主要區(qū)別在于：一是公益拆遷的一方當(dāng)事人是國(guó)家或政府，另一方是被拆遷人，雙方的法律地位不對(duì)等，而商業(yè)拆遷的雙方當(dāng)事人是平等的民事主體；二是公益拆遷具有強(qiáng)制性，不以被拆遷人的意志為轉(zhuǎn)移，而商業(yè)拆遷具有任意性，尊重當(dāng)事人的意思自治。對(duì)于商業(yè)拆遷來(lái)講，因?yàn)槠浔举|(zhì)上是一種民事法律行為，檢察機(jī)關(guān)實(shí)無(wú)干涉或介入的必要和理由。故本文在這里探討的主要是城市房屋公益拆遷中的檢察職能作用發(fā)揮，如無(wú)特別說(shuō)明，本文也僅在“公益拆遷”或者“國(guó)有土地上房屋征收”的意義上使用“城市房屋拆遷”這一概念。

而城市房屋公益拆遷的性質(zhì)又是如何呢？根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第4條的規(guī)定，“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作”，城市房屋公益拆遷具有很強(qiáng)的行政管理屬性。但是，城市房屋公益拆遷法律關(guān)系并不同于一般的行政法律關(guān)系，而是一種復(fù)合法律關(guān)系。其具體構(gòu)成既包括拆遷（征收）決定法律關(guān)系，還包括補(bǔ)償協(xié)議法律關(guān)系、補(bǔ)償決定法律關(guān)系和拆遷（征收）委托實(shí)施法律關(guān)系。其中，拆遷（征收）決定和補(bǔ)償決定由市、縣級(jí)人民政府作出，屬于典型的行政行為；補(bǔ)償協(xié)議和拆遷（征收）委托協(xié)議的一方當(dāng)事人是房屋征收部門，另一方是被拆遷人（被征收人）或者是房屋拆遷（征收）實(shí)施單位，符合行政合同的基本特征。盡管理論界關(guān)于行政合同在行政法中的地位還有爭(zhēng)議，但行政合同的存在無(wú)疑是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。所以，城市房屋公益拆遷本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種行政法律行為。

（二）檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約——城市房屋拆遷中檢察機(jī)關(guān)的介入

近些年來(lái)，關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界眾說(shuō)紛紜，如“行政權(quán)說(shuō)”、[2]“司法權(quán)說(shuō)”[3]、“雙重屬性說(shuō)”[4]以及“法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)”[5]等等。上述觀點(diǎn)各有一定的道理，特別是“法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)”似乎獲得了多數(shù)學(xué)者的支持，但遠(yuǎn)未達(dá)成一致。在此，筆者無(wú)意介入其中的爭(zhēng)論，以免陷入“本質(zhì)主義”的思維陷阱。正如蘇力所言：“法學(xué)是一種非常講究功利的學(xué)問(wèn)，它是一種社會(huì)化的實(shí)踐，一種職業(yè)性的知識(shí)……它有時(shí)甚至不要求理論，而只要求人們懂得如何做”。[6]而美國(guó)法學(xué)家霍姆斯也曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)”。所以，本文筆者立論的依據(jù)在于我國(guó)的制度現(xiàn)實(shí)和法律實(shí)踐，更多采取的是一種“建構(gòu)性的思維”而非“批判性的思維”。而對(duì)憲法文本規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)地位的理解，“建構(gòu)性的思維”比“批判性的思維”更有利于推動(dòng)檢察制度的發(fā)展。[7]

那么，我國(guó)《憲法》對(duì)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及公權(quán)力的配置又是怎樣的呢？根據(jù)《憲法》第三章的規(guī)定，我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在人民代表大會(huì)之下，設(shè)立行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，分別行使行政權(quán)、軍事權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。所以，在我國(guó)的公權(quán)力結(jié)構(gòu)中，檢察權(quán)是與行政權(quán)、審判權(quán)、軍事權(quán)平行存在的一項(xiàng)權(quán)力，并共同受制于一個(gè)上位權(quán)力——即人民代表大會(huì)的權(quán)力。同時(shí)，《憲法》第129條、第131條進(jìn)一步規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依照法律獨(dú)立行使檢察權(quán)。拋開檢察權(quán)的性質(zhì)這一問(wèn)題不談，我國(guó)憲政體制下設(shè)置檢察權(quán)的目的和意義無(wú)非是通過(guò)法律手段控制和約束同位階的其他國(guó)家公權(quán)力的行使，保障公民合法權(quán)益，維護(hù)憲法和法律的統(tǒng)一，這一點(diǎn)應(yīng)該殊無(wú)異議。而對(duì)于憲法和法律最大的威脅或者最嚴(yán)重的破壞往往來(lái)源于公權(quán)力，特別是行政權(quán)。因?yàn)閺臄?shù)量上看，占總數(shù)80%以上的法律法規(guī)是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)貫徹執(zhí)行的，[8]隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)還有逐漸擴(kuò)張的趨勢(shì)。所以，檢察權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能就是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約。

而城市房屋拆遷本質(zhì)上是一種行政法律行為——確切地說(shuō)，是市、縣級(jí)人民政府和相關(guān)行政部門執(zhí)行房地產(chǎn)法律法規(guī)的行為——帶有強(qiáng)制性，如果不加以監(jiān)督和制約，對(duì)行政相對(duì)人也即被拆遷人很容易構(gòu)成損害?！肮苤平?jīng)濟(jì)學(xué)”之父——美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·J·斯蒂格勒曾明確指出，立法者和管制機(jī)構(gòu)也追求自身利益的最大化,我國(guó)地方政府廣泛存在的“土地財(cái)政”現(xiàn)象似乎也證明了這一點(diǎn)。在盲目追求所謂的“政績(jī)”思想主導(dǎo)下，違法拆遷，大搞城市建設(shè)實(shí)際上是一種行政違法行為。為了避免或者制止此類現(xiàn)象的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)介入城市房屋拆遷領(lǐng)域，履行自己的檢察職能，實(shí)際上是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)予以監(jiān)督和制衡的一種體現(xiàn)，是我國(guó)憲政制度設(shè)計(jì)的一種體現(xiàn)。

二、對(duì)城市房屋拆遷中行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督現(xiàn)狀及原因分析

2011年1月21日，國(guó)務(wù)院向社會(huì)公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，并于公布之日起施行。該條例對(duì)以往城市房屋拆遷過(guò)程中存在的政府角色錯(cuò)位、被拆遷人權(quán)益保障的制度性缺失等問(wèn)題進(jìn)行了糾正，并完善了相關(guān)制度設(shè)計(jì)，如對(duì)于“公共利益”的界定、對(duì)被拆遷人救濟(jì)權(quán)利的明確等等。但有法可依并不等于有法必依——據(jù)中廣網(wǎng)報(bào)道，監(jiān)察部等四部門查處的2011年強(qiáng)制拆遷致人傷亡案件就達(dá)11起之多，57人因此受到黨紀(jì)政紀(jì)處分和問(wèn)責(zé)處理，31人涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)。[9]由此可見，我國(guó)在城市房屋拆遷領(lǐng)域的行政執(zhí)法狀況依然不容樂(lè)觀。概括來(lái)講，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是政府征收決定、補(bǔ)償決定違法或者城市規(guī)劃違法；二是城市房屋拆遷過(guò)程中行政尋租現(xiàn)象普遍存在；三是行政機(jī)關(guān)工作人員的法律意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法的隨意性較大。

而對(duì)于上述問(wèn)題，人民檢察院作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也未發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督和制約職能。如在各類違法強(qiáng)拆案件當(dāng)中，除了對(duì)涉嫌犯罪的人員行使偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)，履行打擊犯罪的檢察職能之外，檢察機(jī)關(guān)仿佛從人們的視野中消失了。而法律監(jiān)督的重點(diǎn)在于對(duì)違法行為的事前預(yù)防和事中糾正，而不是對(duì)犯罪行為的事后追究。在城市房屋拆遷執(zhí)法過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的集體缺位往往意味著行政權(quán)力的肆無(wú)忌憚，其原因是多方面的。

首先，立法的缺失限制了檢察職能的發(fā)揮。關(guān)于檢察權(quán)的配置，我國(guó)憲法和相關(guān)法律規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)和原則，與人民檢察院的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位并不相稱。如根據(jù)《人民檢察院組織法》第5條的規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)享有的檢察權(quán)力主要包括刑事公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、批捕權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)和勞動(dòng)教養(yǎng)監(jiān)督權(quán)，對(duì)于行政權(quán)的控制和約束只局限于警察權(quán)力的范疇。而現(xiàn)代國(guó)家行政權(quán)力已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的各個(gè)角落，在城市房屋拆遷領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為突出，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的檢察權(quán)予以監(jiān)督和制約，必然導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。所以，檢察權(quán)必須隨之予以擴(kuò)張，并通過(guò)立法不斷完善檢察法律制度。

其次，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不強(qiáng)。根據(jù)《憲法》第131條的規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。但在實(shí)踐過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的人權(quán)、財(cái)權(quán)往往并不獨(dú)立，直接限制了其檢察職能作用的發(fā)揮。如我國(guó)目前初任檢察官的選撥實(shí)行“一職雙考”模式，相關(guān)人員不僅要通過(guò)國(guó)家司法考試，而且要通過(guò)公務(wù)員考試，而在公務(wù)員考試過(guò)程中，政府人力資源部門往往發(fā)揮了主導(dǎo)作用。另外，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的配備、人員調(diào)動(dòng)、職級(jí)晉升等也一直由地方黨委組織人事部門決定。這種“媳婦和婆婆”的關(guān)系實(shí)在令人尷尬。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)的財(cái)政體制安排，檢察機(jī)關(guān)的所有經(jīng)費(fèi)由政府統(tǒng)一撥付?！俺匀思业淖於?，拿人家的手短”，也同樣導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政執(zhí)法過(guò)程中小心翼翼、顧慮重重。這種檢察權(quán)受制于行政權(quán)的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重違背了設(shè)置檢察權(quán)以制衡公權(quán)力的政治法律需要，必須在制度上作出改變。

再次，檢察機(jī)關(guān)自身的制度建設(shè)不夠健全。一是拆遷執(zhí)法的信息渠道不暢，很難做到同步監(jiān)督；二是大多數(shù)檢察院沒(méi)有建立拆遷案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，對(duì)涉及眾多被拆遷人切身利益、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較大的案件沒(méi)有制定相應(yīng)的預(yù)案，容易導(dǎo)致群體性事件；三是檢務(wù)督察工作機(jī)制、檢察業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制、內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制仍不夠完善，很難保證拆遷案件的辦案質(zhì)量；四是檢察調(diào)處沒(méi)有形成一套行之有效的制度，不能及時(shí)化解一些淺層次的矛盾；五是法制宣傳教育不到位，檢務(wù)公開不夠透明，容易引起人民群眾的誤解，影響檢察工作的公信力。

最后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身的定位及執(zhí)法觀念均存在誤區(qū)。如在社會(huì)治安綜合治理工作中，檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)的成員單位，既要配合政府做好法制宣傳教育、糾紛調(diào)處等工作，也要認(rèn)真履行對(duì)政府行政執(zhí)法的法律監(jiān)督職能，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益和法律的統(tǒng)一。但是人民檢察院往往滿足于自己的“配角”地位，過(guò)于重視配合而忽視了監(jiān)督，體現(xiàn)在城市房屋拆遷工作中，就是沒(méi)有監(jiān)督或極少監(jiān)督。而在執(zhí)法觀念上，則普遍存在著“重打擊、輕防范”的思想。除了對(duì)一批社會(huì)影響極為惡劣的強(qiáng)拆違法犯罪案件依法進(jìn)行打擊追訴外，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，提前預(yù)防的工作思路也沒(méi)有真正落實(shí)。

三、城市房屋拆遷中充分發(fā)揮檢察職能作用的幾點(diǎn)建議

如前所述，我國(guó)憲政體制下設(shè)置檢察權(quán)的目的在于制衡其他公權(quán)力，保障公民合法權(quán)益，維護(hù)憲法和法律的統(tǒng)一。具體到城市房屋拆遷領(lǐng)域，就是要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督職能，保證城市房屋拆遷在合法的前提下順利進(jìn)行，以促進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。那么，在城市房屋拆遷過(guò)程中，應(yīng)該如何加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督、充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能作用呢？筆者認(rèn)為需從以下幾個(gè)方面著手。

（一）進(jìn)一步完善立法，擴(kuò)張檢察權(quán)的權(quán)能

從理論上講，人民檢察院作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在不違背現(xiàn)行法律規(guī)定的前提下，有權(quán)通過(guò)任何手段、任何方式實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的目的。在城市房屋拆遷中，要真正做到對(duì)行政執(zhí)法的有效監(jiān)督，將檢察權(quán)僅僅局限于監(jiān)督和制約警察權(quán)力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須重新進(jìn)行合理的配置。

筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要修訂《人民檢察院組織法》和《行政訴訟法》，盡快明確檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟權(quán)。所謂行政公益訴訟權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重侵害公共利益的違法行政行為提請(qǐng)司法審查的權(quán)力。如對(duì)于政府違法制定城市規(guī)劃，將千年古鎮(zhèn)列入拆遷范圍，破壞歷史文化遺產(chǎn)的行為，除了被拆遷人可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益外，檢察機(jī)關(guān)還可以提起行政公益訴訟，以有效地維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。其中，被拆遷人針對(duì)的是征收決定和補(bǔ)償決定等具體行政行為，而行政公益訴訟的對(duì)象既可以是具體行政行為，也可以是城市規(guī)劃等一般行政行為。在此，檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟權(quán)和私人的訴權(quán)實(shí)現(xiàn)了一種分工合作且互為補(bǔ)充，對(duì)行政權(quán)力的濫用形成了有力的制約。

其次，應(yīng)通過(guò)立法明確檢察建議的法律效力。檢察建議權(quán)是檢察權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能，同時(shí)檢察建議也是法律監(jiān)督的一種常用手段。目前，我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定檢察建議的法律效力，其直接后果就是檢察建議的強(qiáng)制性不足，約束力不夠，沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的預(yù)防違法和制止違法的作用，并由此導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督軟弱無(wú)力。所以，要改變這一現(xiàn)狀，必須賦予檢察建議一定的法律強(qiáng)制力。如對(duì)于城市房屋拆遷當(dāng)中的程序違法和實(shí)體違法問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)均可以提出檢察建議，而相關(guān)行政部門對(duì)檢察建議所涉及的問(wèn)題必須進(jìn)行調(diào)查或整改，并將調(diào)查或整改結(jié)果通知人民檢察院。具體可通過(guò)修訂《人民檢察院組織法》或制定專門的《法律監(jiān)督法》來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

（二）理順檢察機(jī)關(guān)和政府之間的關(guān)系，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

一是在組織機(jī)構(gòu)方面，將檢察機(jī)關(guān)黨組升格為黨委，檢察機(jī)關(guān)黨委與地方黨委脫離隸屬關(guān)系，實(shí)行下級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨委服從上級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨委服從最高人民檢察院黨委的領(lǐng)導(dǎo)，從黨的組織形式上提升檢察院的威信，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位。[10]

二是在人員編制和人員招錄方面，應(yīng)明確由上級(jí)人民檢察院確定下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的政法專項(xiàng)編制，并借鑒法治成熟國(guó)家的做法，對(duì)初任檢察官實(shí)行單獨(dú)錄用制度。目前，我國(guó)地方檢察機(jī)關(guān)的政法專項(xiàng)編制主要由上級(jí)人民檢察院會(huì)同政府編制辦核定，編制下達(dá)數(shù)往往不能滿足基層檢察工作的需要。即使缺編，受地方黨委組織人事部門的掣肘，也很難招錄到相應(yīng)的人員。而上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際工作狀況和編制使用情況一般比較了解，從法律上明確其對(duì)于下級(jí)檢察機(jī)關(guān)人員編制的核準(zhǔn)權(quán)、管理權(quán)，更有利于解決基層檢察院長(zhǎng)期存在的檢力不足問(wèn)題。另外，對(duì)初任檢察官的選撥應(yīng)實(shí)行“一職單考”模式，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第四十五條第三款明確規(guī)定：“確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會(huì)，從通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試取得資格的人員中公開選拔”，并沒(méi)有要求初任檢察官必須通過(guò)公務(wù)員考試。筆者認(rèn)為，可以由省級(jí)人民檢察院具體負(fù)責(zé)初任檢察官的培訓(xùn)選撥工作，與公務(wù)員考試脫鉤。這樣既突出了對(duì)初任檢察官法律素養(yǎng)的考核，也增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)“人事權(quán)”的獨(dú)立性。

三是在經(jīng)費(fèi)保障方面，可建立“垂直領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算單列、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、逐級(jí)撥放”的財(cái)政體制。即按照“一府兩院”的國(guó)家組織機(jī)構(gòu)體制單獨(dú)設(shè)立檢察經(jīng)費(fèi)，每年由最高人民檢察院根據(jù)全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際需要制作財(cái)政預(yù)算，并在工作報(bào)告中報(bào)全國(guó)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后的經(jīng)費(fèi)由最高人民檢察院統(tǒng)一管理，分級(jí)撥放。特殊情況下的經(jīng)費(fèi)開支，可專項(xiàng)報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。[11]

（三）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身的制度建設(shè)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的法律監(jiān)督職能

從理論上講，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督（如果還存在一種事后監(jiān)督的話）。在城市房屋拆遷中，人民檢察院行使法定的偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等等——履行打擊犯罪的職能，都屬于“事后監(jiān)督”的方式。但這不是本文討論的范疇，在筆者看來(lái)，法律監(jiān)督的本質(zhì)是對(duì)違法行為的糾正和預(yù)防，而不是對(duì)犯罪行為的事后追究。在城市房屋拆遷中，要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有的法律監(jiān)督職能，預(yù)防并及時(shí)制止各種行政違法行為，必須從加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身的制度建設(shè)入手。

1.建立健全拆遷執(zhí)法的日常監(jiān)督機(jī)制。首先，在組織和人員保障方面，可考慮在政府下屬的房屋征收部門設(shè)立派出檢察室，成員2至3人，專門負(fù)責(zé)城市房屋拆遷中的法律監(jiān)督事宜；其次，在信息暢通方面，可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)建立與政府之間的信息共享平臺(tái)，并通過(guò)走訪、調(diào)查等多種渠道及時(shí)了解城市房屋拆遷工作的進(jìn)展情況，力爭(zhēng)做到檢察監(jiān)督的同步性；再次，在工作重心方面，實(shí)行重大拆遷案件重點(diǎn)審查制度，對(duì)影響大、范圍廣、被拆遷人眾多的城市房屋拆遷行為，通過(guò)集體研究、專人負(fù)責(zé)、全程跟蹤等方式進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督；最后，還需建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，對(duì)人民群眾意見比較集中、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較大的拆遷案件制定相應(yīng)的危機(jī)處置方案，以確保政治安定和社會(huì)和諧的局面。

2.以制度為抓手，確保拆遷案件的辦案質(zhì)量。一是建立檢務(wù)督察工作機(jī)制，由檢務(wù)督查專員對(duì)拆遷案件的法律監(jiān)督工作進(jìn)行經(jīng)常性的檢查督導(dǎo)，保證檢察工作的及時(shí)跟進(jìn)；二是建立健全拆遷案件的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，通過(guò)自查自糾、專項(xiàng)排查、下達(dá)整改通知書等方式對(duì)違法監(jiān)督案件依法進(jìn)行處理；三是進(jìn)一步完善檢察業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制，對(duì)拆遷檢察業(yè)務(wù)設(shè)置科學(xué)的考核指標(biāo)體系，嚴(yán)格考核，并將考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲晉升的依據(jù)；四是實(shí)行主辦檢察官問(wèn)責(zé)制，對(duì)在拆遷案件中玩忽職守、違法監(jiān)督的檢察人員依法追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.重視檢察調(diào)處工作，完善多元化糾紛解決機(jī)制。城市房屋拆遷涉及廣大人民群眾的切身利益，歷來(lái)是社會(huì)矛盾的頻發(fā)區(qū)域，也是造成社會(huì)不安定的重要因素之一。而通過(guò)多種方式，推進(jìn)社會(huì)矛盾的化解是檢察工作的一項(xiàng)基本要求。近年來(lái)，我國(guó)各相關(guān)部門都在積極建立和完善多元化糾紛解決機(jī)制，如最高人民法院于2009年7月24日出臺(tái)了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，在實(shí)踐中收到了較好的效果。作為檢察機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為應(yīng)該將檢察調(diào)處工作作為突破口，努力探索適合自身職能特點(diǎn)的非訴訟糾紛解決機(jī)制，為構(gòu)建和諧社會(huì)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。因?yàn)槎嘣募m紛解決機(jī)制不僅能夠調(diào)解糾紛，還能夠預(yù)防糾紛，把糾紛化解在萌芽狀態(tài)，防止矛盾的激化。[12]所以，對(duì)爭(zhēng)議不大的城市房屋拆遷糾紛，人民檢察院應(yīng)建立并落實(shí)“檢調(diào)對(duì)接”機(jī)制和矛盾糾紛排查化解工作機(jī)制，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、社區(qū)和街道，廣泛聽取群眾訴求，并通過(guò)以案釋法、提供處理建議等方式大力開展調(diào)解工作，化解社會(huì)矛盾，真正做到案結(jié)事了，息訴罷訪。

4.加強(qiáng)法制宣傳教育和檢務(wù)公開工作，促進(jìn)工作機(jī)制的創(chuàng)新。在城市房屋拆遷中，檢察監(jiān)督的重點(diǎn)在于預(yù)防違法行為和糾紛的發(fā)生。這涉及到兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是政府相關(guān)部門能否依法拆遷，二是被拆遷人能否正確行使自己的權(quán)利。而這都與人們的守法意識(shí)有關(guān)。隨著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，我國(guó)城市房屋拆遷法律制度已經(jīng)較為完善，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮自己的法律優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)法制宣傳教育工作。一方面，可深入到被拆遷社區(qū)、街道、企業(yè)，對(duì)群眾進(jìn)行普法教育，讓被拆遷人了解《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的主要內(nèi)容，明晰自己的權(quán)利和義務(wù)；另一方面，對(duì)政府相關(guān)部門及其工作人員，可通過(guò)典型案例進(jìn)行經(jīng)常性的警示教育，促使其樹立廉潔守法的意識(shí)，依法行政。另外，為了提高檢察工作的透明度和公信力，讓群眾更清楚地了解檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)該積極推行檢務(wù)公開制度，拓寬檢務(wù)公開方式，及時(shí)滿足人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如對(duì)于重大拆遷案件，可通過(guò)召開新聞發(fā)布會(huì)的方式向社會(huì)公布案情，一般拆遷案件則可以在檢察院的專門網(wǎng)站上進(jìn)行公開。有了民眾的廣泛參與，必將有力地推動(dòng)檢察院的各項(xiàng)工作。

綜上所述，在城市房屋拆遷中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大有可為。與此緊密相關(guān)的是，我國(guó)目前正在加快修訂《土地管理法》的步伐，新的集體土地征收法律制度即將出籠。而集體土地征收和城市房屋拆遷具有很多共性，如都是為了公共利益的需要實(shí)施的行政法律行為，都涉及到眾多被征收人的切身利益，都是為了推動(dòng)我國(guó)的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程等等。所以，在集體土地征收過(guò)程中，如何發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能作用，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，也是我們不容回避的一個(gè)課題。筆者認(rèn)為，本文關(guān)于城市房屋拆遷中檢察職能發(fā)揮的一些意見和建議，或許也同樣適用于集體土地的征收。

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