跨域環(huán)境治理視野下的“河長制”：制度邏輯與現(xiàn)實(shí)困境

嚴(yán)曉映

【摘 要】 跨域水環(huán)境治理一直是我國跨域環(huán)境治理的難題，“河長制”作為一項(xiàng)自下而上的制度創(chuàng)新，創(chuàng)造性地設(shè)立各級黨政主要負(fù)責(zé)人分級擔(dān)任各自轄區(qū)肉河流的河長，在跨域水環(huán)境治理上取得了良好的效果。然而，作為一項(xiàng)未經(jīng)嚴(yán)密論證的新生制度，河長制在推廣實(shí)踐中也暴露出了固有的內(nèi)生弊端和現(xiàn)實(shí)困境，需要從完善環(huán)保法律體系、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)責(zé)任的法治化與內(nèi)在化、多元主體參與協(xié)同治理等層面不斷完善，推進(jìn)“河長制”走向制度化、常態(tài)化。

【關(guān)鍵詞】 河長制 跨域治理 制度邏輯

一、“河長制”的產(chǎn)生背景與文獻(xiàn)回顧

長期以來，跨流域水環(huán)境治理一直是我國環(huán)境治理的難題?！昂娱L制”起源于江蘇省無錫市治理太湖藍(lán)藻危機(jī)時首創(chuàng)的河流治理方法，是一項(xiàng)流域治理的新生制度，由各級黨政主要負(fù)責(zé)人分級擔(dān)任各自轄區(qū)肉河流的河長，在水污染防治規(guī)劃引導(dǎo)下通過目標(biāo)細(xì)化、逐級傳遞進(jìn)行水環(huán)境治理，并采取嚴(yán)格的評價考核機(jī)制予獎懲。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于跨域環(huán)境治理的研究圍繞著中國跨域環(huán)境治理模式選擇展開，范永茂、殷玉敏（2016）認(rèn)為，總體上可以分為政府主導(dǎo)型治理和合作型治理兩大類。政府主導(dǎo)型治理吸收傳統(tǒng)區(qū)域主義的觀點(diǎn)[1]。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，學(xué)術(shù)界對“河長制”基本上持“一分為二”的態(tài)度，在看到“河長制”的優(yōu)點(diǎn)的同時開始反思其缺陷。任敏（2015）認(rèn)為“河長制”生成的是一種新型的混合型權(quán)威依托的等級制協(xié)同模式，短期提高了協(xié)同效率，但面臨著“能力困境”、“組織邏輯困境”、“責(zé)任困境”的挑戰(zhàn)[2]。周建國、熊燁（2017）認(rèn)為可以發(fā)現(xiàn)“河長制”改革通過職能的垂直整合、政府注意力的轉(zhuǎn)換、問責(zé)“倒逼”協(xié)作實(shí)現(xiàn)了河湖治理績效的提升，但卻需要彌合危機(jī)制度設(shè)計(jì)與常規(guī)河湖治理的裂痕[3]。

整體而言，我國的“河長制”理論研究目前尚處于初期階段，成果較少且多集中于法學(xué)領(lǐng)域，實(shí)證研究十分匱乏?！昂娱L制”的績效邏輯和制度困境等方面還有待深入探索。

二、“河長制”的制度邏輯和運(yùn)行機(jī)制

在“河長制”目前的制度設(shè)計(jì)中，普遍把河長的政績考核水平和所負(fù)責(zé)河流的治污績效相掛鉤，在職務(wù)晉升、評優(yōu)創(chuàng)先等方面實(shí)行“一票否決制”。同時還是對我國環(huán)保問責(zé)制度的進(jìn)一步深化。“河長”對于河道的污染治理和水質(zhì)保護(hù)要承擔(dān)責(zé)任，在規(guī)定期限內(nèi)的檢測考核結(jié)果作為年度綜合考核的重要依據(jù)，一旦“河長”考核不達(dá)標(biāo)將啟動問責(zé)的規(guī)定，這是環(huán)保問責(zé)制在水資源保護(hù)領(lǐng)域的細(xì)化規(guī)定。由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”，作為河道水質(zhì)管理的第一責(zé)任人，這一設(shè)計(jì)解決了傳統(tǒng)環(huán)保分散管理格局中行政管理成本高、技術(shù)難度大、執(zhí)行力度弱等難題。

“河長制”的核心是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)明確、協(xié)同作戰(zhàn)，有效克服了環(huán)保部門、國土資源部門、水行政主管部門等“多龍治水”的低效率問題，有利于形成高效率、大力度的治水局面。主要有三種運(yùn)行機(jī)制，首先，部門協(xié)同機(jī)制明確了職責(zé)分工和嚴(yán)格的責(zé)任追究，保障了治水的權(quán)威性;其次，責(zé)任追究機(jī)制利用合理的資源配置和積極的協(xié)同作戰(zhàn)保障了治水的效率;第三，嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)制運(yùn)用科學(xué)的目標(biāo)設(shè)計(jì)和有力的執(zhí)行措施保障了治水的有效。

三、跨域環(huán)境治理視野下“河長制”的現(xiàn)實(shí)困境

得益于明確的責(zé)任追究機(jī)制，良好的治污效果，“河長制”從誕生之日起就顯示出對于跨域水環(huán)境治理問題強(qiáng)大的解決能力。然而，在其實(shí)際運(yùn)行推廣的過程中，這項(xiàng)新生制度還是暴露出其固有的內(nèi)生弊端和現(xiàn)實(shí)困境。其中爭論最多的就是以下兩對矛盾：“人治”與“法治”;“臨時”與“長治”。

一方面，“河長制”出生到推廣到實(shí)施都深刻地打上了“人治”的烙印?！昂娱L制”的產(chǎn)生并沒有嚴(yán)格遵守法定程序，更多地是無錫市委市政府在危機(jī)下被動制定出的應(yīng)急方案。由于缺少嚴(yán)格的法律規(guī)定，“河長制”幾乎是一個跳脫于法律體系之外的存在，在運(yùn)行過程中往往是河長一人掌握最高權(quán)力，很難避免濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的現(xiàn)象。河長還屬于典型的“因事設(shè)崗”，給原有的行政機(jī)構(gòu)的職能體系造成了沖擊。由于上述原因，“河長制”自誕生之日起就受到諸多批評，有學(xué)者認(rèn)為河長制根本不是法治，在本質(zhì)上它屬于人治[4]。

另一方面，河長辦公室和我國許多因?yàn)橹卮蠊こ獭⒅卮箜?xiàng)目而臨時成立的臨時機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)類似，這類臨時機(jī)構(gòu)具有節(jié)省行政成本、靈活高效的優(yōu)勢，但是，如果缺乏長效運(yùn)行的機(jī)制，“運(yùn)動式治理”的風(fēng)氣一過，難保各部門不松懈，減少對環(huán)境治理的重視，重回舊途。

四、改革與創(chuàng)新趨向

首先，改革與創(chuàng)新的根本保障是完善法律體系和嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。要明確環(huán)境問責(zé)的主體、對象、內(nèi)容、程序、方式、結(jié)果運(yùn)用等一系列制度，在立法層面上把區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量問責(zé)的規(guī)定進(jìn)行完善。在執(zhí)法方式上，可以在現(xiàn)有執(zhí)法基礎(chǔ)上逐步探索多個部門聯(lián)合執(zhí)法，設(shè)立綜合執(zhí)法局，增加執(zhí)法的威懾力。在執(zhí)行方式上，要將定期檢查、突擊巡查和群眾舉報(bào)等多種方式相結(jié)合。

其次，改革與創(chuàng)新的關(guān)鍵措施是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)責(zé)任的法治化和內(nèi)在化。要使組織機(jī)構(gòu)制度化，制定河長辦公室等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，明確其機(jī)構(gòu)定位和性質(zhì);同時要要強(qiáng)化對該類機(jī)構(gòu)及人員的監(jiān)督，引入和強(qiáng)化公眾和社會監(jiān)督，應(yīng)以績效評估為基本手段，促進(jìn)目標(biāo)責(zé)任制的內(nèi)在化。

最后，河長制未來的創(chuàng)新趨勢是鼓勵多元主體參與并形成網(wǎng)絡(luò)治理。除了政府監(jiān)管部門，水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)還應(yīng)該包括污染者、受害者、社會輿論監(jiān)督者以及其他民間組織。同時要綜合運(yùn)用多種手段提升治理效率，在適當(dāng)?shù)沫h(huán)節(jié)和領(lǐng)域逐步引入市場機(jī)制，同時加強(qiáng)水文化宣傳和教育，形成法律、行政、市場、文化多管齊下的局面。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 范永茂，殷玉敏. 跨界環(huán)境問題的合作治理模式選擇——理論討論和三個案例[J]. 公共管理學(xué)報(bào)， 2016（2）.

[2] 任敏.“河長制”：一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 2015（3）.

[3] 周建國，熊燁.“河長制”：持續(xù)創(chuàng)新何以可能——基于政策文本和改革實(shí)踐的雙維度分析 [J]. 江西社會科學(xué)，2017（4）.

[4] 張成福，李昊城，邊曉慧. 跨域治理：模式、機(jī)制與困境[J].中國行政管理，2012（3）.