激勵悖論視角下河長制湖長制的河湖治理邏輯

田貴良，顧少衛(wèi)

（河海大學(xué)商學(xué)院，211100，南京）

近年，由于氣候變化、人口增長與經(jīng)濟社會高速發(fā)展，中國正面臨水環(huán)境、水資源、水生態(tài)和水災(zāi)害等四類最為緊迫的新老水問題。其中，水質(zhì)惡化主要是人類大范圍的排污行為所致。要解決這一問題，不僅要本地區(qū)治污，更要統(tǒng)籌河流上下游的水質(zhì)治理；不僅要靠地方政府各部門切實履行職能，更要黨政主導(dǎo)、全民參與。河長制湖長制新型治理模式應(yīng)運而生，由當(dāng)?shù)馗骷夵h政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河湖的河長湖長，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河湖的管理和保護工作。目前，河長制湖長制已全面建立，對于水污染治理有很大的推動作用。

從經(jīng)濟學(xué)上分析，河長制湖長制存在人為的“合謀”以及委托—代理問題。眾多學(xué)者從這一視角分析了河長制湖長制的優(yōu)缺點及其實施后的利弊問題。賈紹鳳強調(diào)河長制湖長制要以首長制為精髓，徐錦萍指出公眾參與環(huán)境治理的有效性。多位學(xué)者提出借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)河長制湖長制的數(shù)字化管理。此外，莊超、劉強、王書明、蔡萌萌、朱玫、姜斌也都論證了河長制湖長制的發(fā)展與成效。但關(guān)于河長制湖長制如何發(fā)揮作用，如何通過與排污企業(yè)的博弈來改善甚至解決河湖污染問題，并未在上述研究中有所體現(xiàn)。本文通過建立河長湖長與排污企業(yè)的雙方博弈模型來分析其作用機理，描述河長制湖長制下河長湖長的存在對排污企業(yè)的影響，以及政府部門的措施對排污過程中存在問題的解決效果，從而為政府部門優(yōu)化河長制湖長制以及解決河湖污染問題提供理論參考。

一、河長制湖長制的運行機制

河長制湖長制的有效運行，離不開河長湖長、企業(yè)及公眾三方的共同努力。河長制湖長制又稱“首長負(fù)責(zé)制”，河長湖長能夠打破各部門各自為政的局面，對水污染治理中相關(guān)職能部門的資源進行有效整合，實現(xiàn)資源最優(yōu)化利用。落實河長制湖長制工作，需要做到以下幾點：完善工作機制，針對河長湖長工作內(nèi)容進行規(guī)定；明確工作人員，責(zé)任到個人；強化監(jiān)督檢查，結(jié)合政府監(jiān)管與公眾監(jiān)督；嚴(yán)格考核問責(zé)，嚴(yán)厲打擊失職河長湖長；加強經(jīng)驗總結(jié)推廣，補充河長湖長治理河湖經(jīng)驗知識；加強信息公開和信息報送，建立信息共享制度。在此基礎(chǔ)上，遵循屬地負(fù)責(zé)、分類施治、統(tǒng)籌考核、務(wù)實工作的要求，實現(xiàn)河湖有效治理。

二、基于激勵悖論的河長制湖長制模型研究

1.博弈模型框架解釋

河長制湖長制的參與方除了河長湖長本人外，還有水利、國土、環(huán)保等各行政部門以及排污企業(yè)，在實施河長制湖長制與否、行政部門盡職與否以及企業(yè)排污與否的決策選擇過程中，三方都有各自的策略集和策略選擇，具體如圖1所示。

本文在討論各參與方博弈時不需要考慮三方動態(tài)博弈，而是分為圖1中的兩個部分，第一部分是地方行政長官與行政部門之間的博弈，第二部分是在河長制湖長制實施前提下，行政部門與企業(yè)之間的博弈。本文重點分析基于激勵悖論制度下第二部分的雙方博弈。

圖1 河長制湖長制博弈模型框架

2.河長制湖長制下行政部門與企業(yè)的博弈分析

行政部門的策略包括 “失職”和“履職”兩種，企業(yè)的策略包括“排污”和“不排污”兩種。設(shè)定各博弈方得益如下：若行政部門履職，企業(yè)排污，則排污企業(yè)會受罰，獲得負(fù)效用-P，行政部門無得無失，收益為0；若行政部門失職，企業(yè)排污，則行政部門受到上級處罰，產(chǎn)生負(fù)效用-D，企業(yè)生產(chǎn)獲得收益V；若行政部門履職，企業(yè)不排污，二者皆無得無失，收益為0；若行政部門失職，企業(yè)不排污，行政部門會有S的正效用產(chǎn)生，即失職節(jié)省的時間精力用在其他事情上帶來的收益，而企業(yè)收益為0。博弈雙方按照自由意志來選擇使自己利益最大化的策略。此外，以上得益變量所代表的效用均為正值。由此形成的雙方博弈的收益矩陣如下：

（1）模型的求解

上述博弈模型屬于混合策略博弈。此時求解混合策略的納什均衡。

①企業(yè)的混合策略

設(shè)企 業(yè) 排污概 率 為pt，pt∈[0,1] ，不排污概率為1-pt。通過圖2可以清晰地看出企業(yè)排污的最優(yōu)概率為

②行政部門的混合策略

設(shè)行政部門選擇“失職”的概率為pg，pg∈[0,1] ，“履職” 概率為 1-pg。通過圖3可以清晰地看出行政部門失職的最優(yōu)概率為

③混合策略納什均衡的數(shù)學(xué)求解

企業(yè)的混合策略為：

行政部門的混合策略為：

圖2 企業(yè)的混合策略

根據(jù)上式求解可得：

（2）基于激勵悖論的模型分析

激勵悖論主要描述那些看似有效合理，實質(zhì)上卻不合理、不能達到預(yù)期效果的措施選擇。如河長制湖長制下的問責(zé)機制：當(dāng)行政部門失職時，通過對行政部門問責(zé)，加大處罰力度，看似可以迫使行政部門履職，保證自身收益最大化，但從長期來看，這并不能對行政部門履職起到作用，卻會降低企業(yè)排污概率，最終導(dǎo)致行政部門失職的概率增大。同樣，對排污企業(yè)加大懲處力度也會存在激勵悖論：加大處罰企業(yè)排污力度，長期來看不但不會抑制企業(yè)排污概率，反而會使行政部門更多地失職。具體闡述如下：

①對行政部門問責(zé)的“激勵悖論”

圖3行政部門的混合策略

從圖4中可以看出，對行政部門的問責(zé)存在激勵悖論。當(dāng)?shù)胤秸又貙π姓块T的懲罰-D時，-D變?yōu)?D’，則新的均衡點由pt*變?yōu)閜t*’，此時，如果企業(yè)排污的概率pt*保持不變，那么行政部門失職的收益就不再是0，而是變?yōu)樨?fù)值，因此行政部門出于自身利益考慮會選擇對排污企業(yè)進行查處管理，這時企業(yè)會選擇減少排污概率，直到pt*降到pt*’為止。在這個概率下，行政部門的收益又恢復(fù)原樣，達到新的混合策略均衡，行政部門失職的概率增大。長期來看，河長湖長的勤勉程度不是由懲處力度D決定的，加重問責(zé)并不能使河長湖長真正盡職，而會使企業(yè)排污概率下降，與預(yù)期降低行政部門失職概率的效果存在悖論。

②對企業(yè)懲處的“激勵悖論”

圖4企業(yè)新的混合策略

從圖5可以看出，對企業(yè)的懲處機制存在激勵悖論。當(dāng)對企業(yè)懲罰加重時，會使圖中的-P降為-P’，如果行政部門混合策略中的概率分布不變，此時企業(yè)排污的期望收益為負(fù)值，因此，企業(yè)會減少排污概率。但長期來看，企業(yè)減少排污會使行政部門更多地選擇“失職”策略，最終行政部門失職概率提升到此時企業(yè)排污收益恢復(fù)到0，企業(yè)會重新選擇混合策略，達到新的混合策略均衡，即企業(yè)排污概率仍為行政部門失職概率變?yōu)橛蓤D2可知，企業(yè)的混合策略概率分布是由S與D決定的，不受P值的影響，故地方政府加重對企業(yè)排污的懲罰在短期內(nèi)可以促使企業(yè)減少排污概率，長期來看卻是無效的，反而會提高行政部門失職的概率，與預(yù)期降低企業(yè)排污概率的效果存在悖論。

③激勵悖論的數(shù)學(xué)分析

通過數(shù)學(xué)公式的分析，可以更加明了地看出存在激勵悖論問題。在行政部門與排污企業(yè)的博弈模型中，最終混合策略納什均衡解是當(dāng)?shù)胤秸哟髮π姓块T的處罰時，D變大，此時新的混合策略納什均衡解只會變化企業(yè)排污的概率，D變大，則變小，即企業(yè)排污概率會下降；當(dāng)?shù)胤秸哟髮ζ髽I(yè)排污被查處后的懲罰時，P變大，則變大，此時新的混合策略納什均衡解只會使行政部門失職的概率變大。地方政府措施的預(yù)期效果與實際效果并不相同，反而對博弈另一方產(chǎn)生了一定的影響，這充分印證了這一模型存在激勵悖論。

3.地方行政長官與行政部門博弈分析

圖5 行政部門新的混合策略

由于地方行政長官與各行政部門之間的博弈模型分析與行政部門和企業(yè)間的博弈模型相似，在此不再贅述。得出結(jié)論如下：在該模型中也存在激勵悖論，即當(dāng)加重對河長湖長的失職問責(zé)時，長期來看，不能有效使河長湖長積極實施河長制湖長制，但會使其管轄下的行政部門履職概率提升；當(dāng)加重對行政部門失職的問責(zé)時，長期來看，不能降低行政部門失職概率，反而促使河長制湖長制實施的概率下降，恢復(fù)到之前的治理河湖的邏輯中。

4.雙重問責(zé)下的河長制湖長制的激勵傳導(dǎo)

河長制湖長制的有效運行需要明確各部門職責(zé)，嚴(yán)格考核問責(zé)?；谏鲜鰞蓚€模型的分析發(fā)現(xiàn)，河長制湖長制的實施存在激勵悖論，所以實施問責(zé)機制時需要考慮激勵悖論帶來的影響。通過加強對河長湖長和行政部門的問責(zé)及懲罰，長期來看，能夠提升行政部門履職概率，降低和企業(yè)排污概率。這種雙重問責(zé)的機制，解決了河長制湖長制實施過程中個人怠慢以及行政機構(gòu)懈怠的問題，而且也降低了企業(yè)排污的可能性。

三、河長制湖長制有效實施的政策建議

1.嚴(yán)格篩選河長湖長，加強監(jiān)管問責(zé)

河長制湖長制本質(zhì)上是責(zé)任到人，由任命的河長湖長負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河湖的治理。這對于被任命為河長湖長的人選有很高的要求：首先，河長湖長要有過硬的專業(yè)知識，對河湖治理工作有一定的經(jīng)驗，能夠有效管理河湖；其次，河長湖長要能夠起到領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅要引導(dǎo)各部門互相溝通協(xié)作，整合治水資源，而且還需要一定的個人威信力，能夠掌控一定的行政資源，能夠使下級政府部門、排污企業(yè)及民眾信服；最后，河長湖長的人選必須盡心盡職，能夠督促行政部門查處排污企業(yè)。對此，一方面，在篩選河長湖長時要清晰判斷，選擇能夠滿足上述三個條件的人選；另一方面，河長湖長在任期間，制定一系列的問責(zé)監(jiān)督機制對河長湖長進行管理，如通過一個評分標(biāo)準(zhǔn)考核河長湖長在任期間河湖的污染情況、河長湖長盡職程度、工作績效等，明確河長湖長具體治水責(zé)任。當(dāng)河長湖長不能盡忠職守、有所作為時，可以通過一定的激勵機制督促河長湖長履職。

2.宣傳環(huán)保觀念，督促企業(yè)轉(zhuǎn)型

河湖污染的主體是工業(yè)排污企業(yè)，要想從根源上解決河湖污染問題，對排污企業(yè)的治理是繞不過的障礙。對于企業(yè)排污這一沉疴痼疾，政府部門除了不斷宣傳環(huán)保思想外，還需要采取更多實際行動。由于企業(yè)最終的目標(biāo)是賺取利潤，因此，地方政府可以選擇兩種途徑：一是繼續(xù)保持企業(yè)盈利，但使其改變生產(chǎn)方式，減少排污；二是通過懲罰降低企業(yè)的利潤，短期內(nèi)可以使企業(yè)由于規(guī)避懲處而減少排污，但根據(jù) “激勵悖論”可知，加大對企業(yè)的懲罰最終沒有作用。一方面，根本上來看，政府應(yīng)宣傳清潔生產(chǎn)理念，從思想上轉(zhuǎn)變企業(yè)人員的生產(chǎn)理念，從行動上幫助企業(yè)走上轉(zhuǎn)型之路。地方政府必須采取強硬的行政手段督促企業(yè)改變傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，尋求新型清潔生產(chǎn)方式，可以適當(dāng)撥款幫助企業(yè)走出轉(zhuǎn)型陣痛期，給予企業(yè)轉(zhuǎn)型動力。另一方面，地方政府可以加重對行政部門的問責(zé)懲處，長期來看可以降低企業(yè)排污概率。

3.發(fā)動社會力量，鼓勵群眾參與

河長制湖長制的實施除了動員政府行政力量，社會力量也應(yīng)被帶動起來。河湖污染治理問題的參與者除了政府部門與排污企業(yè)之外，還存在一個第三方，即群眾。群眾參與能夠彌補政府不能涉獵的范圍，既能監(jiān)督河長工作，又能監(jiān)督企業(yè)排污，成為監(jiān)督河道治理的第三只眼，是社會共治的重要力量。而且，民間的環(huán)保協(xié)會組織、環(huán)保個人和民間河長能夠有效聯(lián)系政府和群眾，不僅能以身作則抵制河湖污染，而且起到良好的監(jiān)督作用。

4.引入程序法治，補充人治缺陷

河長制湖長制的 “責(zé)任到個人”是典型的人治，必然存在主觀能動性，如決策不慎重、查處不嚴(yán)格等。河長湖長在治理河湖污染的過程中可能只考慮當(dāng)前利益，忽視長遠利益，從而決策失誤，這些都是人治不能管理的領(lǐng)域。制定相關(guān)法律法規(guī)比地方政府加重懲處力度更加有效直接。引入法治，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮人治的優(yōu)勢，二者結(jié)合治理，法治彌補人治的武斷獨行，人治彌補法治的呆板僵化，從而保證治水績效的平衡和治水力度的穩(wěn)定。

四、結(jié) 語

河長制湖長制下，地方政府要明確對河長湖長的問責(zé)機制、河長湖長對下級政府部門的問責(zé)機制以及對排污企業(yè)的懲處機制。在此基礎(chǔ)上，分析了河長制湖長制的實施對河湖排污治理的影響，得出以下結(jié)論：

①河長制湖長制是一種有效的河湖治理模式，能夠極大地促進河湖保護工作的進行，也能夠整合行政資源、社會力量，最大限度發(fā)揮各種資源的價值。這是一個正確的治理河湖污染的方向，只要在此基礎(chǔ)上進行適當(dāng)改進，再配套相應(yīng)的懲罰措施、法律制度，就能夠極大程度地改善河湖污染問題。

②在不考慮“串謀”共處的情況下，通過博弈分析了河長任命情況與行政部門失職情況的概率，以及行政部門失職情況與企業(yè)排污情況的概率，博弈雙方都存在混合策略最優(yōu)決策，即唯一的混合策略納什均衡，保證了一定的企業(yè)排污概率，將企業(yè)排污量控制在合理范圍，對于河湖污染治理有一定的意義。

③基于“激勵悖論”的分析，認(rèn)為基于雙重問責(zé)機制，可以實現(xiàn)行政部門積極履職和企業(yè)減少排污的目標(biāo)。