構建農(nóng)村供水合理水價機制初探

徐 佳，曲鈞浦，聞 童，張薇薇

（中國灌溉排水發(fā)展中心（水利部農(nóng)村飲水安全中心），100054，北京）

自2005年我國啟動大規(guī)模農(nóng)村飲水安全建設以來，集中供水工程數(shù)量已達77.52萬處，設計供水規(guī)模超過1億m3/d，供水人口約7.38億人，形成了龐大的售水收費系統(tǒng)。除分散式供水工程由用戶管理使用以外，農(nóng)村集中供水工程普遍需通過向用戶收取水費補償工程運行成本并獲得合理收益，這就要求農(nóng)村供水必須盡快建立能夠保障工程實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)運行的合理水價機制。

一、農(nóng)村供水水價機制建設進展

“十二五”以來，以“補償成本、公平負擔”為原則的農(nóng)村供水水價機制初步形成，充分考慮了農(nóng)村居民水費經(jīng)濟承受能力，一些地區(qū)還給予一定的財政補貼，保障了工程的穩(wěn)定運行。

1.農(nóng)村供水定價流程已初步形成

規(guī)模較大的農(nóng)村供水工程實行政府定價，由供水單位編制供水價格方案，報縣級價格主管部門會同水行政主管部門核準，或由價格主管部門召開聽證會，報政府批準；規(guī)模較小工程實行政府指導價，由供水用水雙方依據(jù)縣級價格主管部門制定的指導價或在指導價格浮動范圍內(nèi)協(xié)商確定；跨縣工程水價由地市級價格主管部門會同同級水行政主管部門定價。

2.現(xiàn)行水價基本保障了農(nóng)村居民喝得起水

當前，全國農(nóng)村供水執(zhí)行水價平均約為1.82元/t。按照2017年農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)11 969元，并考慮最不利情況測算，取《村鎮(zhèn)供水工程設計規(guī)范》（SL 687）中最高日居民生活用水定額 20～140 L/（人·d）范圍中的上限 140 L/（人·d）和日變化系數(shù)1.3～1.6范圍中的下限1.3測算，用戶年用水量約39 t，水費支出約71.5元，占年收入的0.6%，遠低于世界銀行等國際貸款機構認定的飲水安全合理水費上限為不超過用戶年收入的3%。

3.長期以來我國農(nóng)村供水水價整體偏低

當前，全國農(nóng)村供水平均執(zhí)行水價不僅低于全成本水價 （3.14元/t），甚至不及運行成本水價 （1.92元/t），分別僅為二者的58%和94.8%，30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設兵團農(nóng)村供水執(zhí)行水價均低于全成本。據(jù)2011—2017年對全國農(nóng)村供水水價監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)村供水水價呈緩慢上升趨勢，但全國平均水價低于工程運行成本水價和全成本水價（見圖1）。這就意味著農(nóng)村供水工程水費收益不僅無力計提折舊費用，甚至難以滿足工程基本運行開支。雖然不少地方對農(nóng)村供水單位運行不同程度地給予資金補貼，但由于經(jīng)費與需求之間仍存在一定差距，未能有效解決工程經(jīng)濟上長效運行的問題。

4.水價偏低和不健全的水價機制嚴重影響農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展活力

（1）不利于吸引社會資本參與

隨著我國大規(guī)模開展農(nóng)村飲水安全建設，尤其是“十三五”以來，各地積極鼓勵社會資本參與農(nóng)村供水工程的建設和運行，為農(nóng)村飲水安全鞏固提升注入了大量資金和活力。然而，在水價偏低甚至不及成本的情況下，不僅影響社會資本獲得合理收益，甚至難以償還金融信貸資金，使社會資本參與的積極性大打折扣。

（2）難以保證工程的正常運行

偏低的水價直接影響供水單位經(jīng)濟收入，導致供水單位壓減工程運行經(jīng)費開支，很可能減少或不投加凈水消毒藥劑，忽視水量計量、機電設施維護、凈水構筑物清洗、水質(zhì)安全檢測等方面工作。

（3）人才流失，限制發(fā)展

受水價偏低影響，供水單位經(jīng)濟收入受限，無法保障凈水工、水質(zhì)化驗員、電工等專業(yè)技術人員的薪資待遇，留不住人才，不利于工程運行管理水平的提升。

二、農(nóng)村供水水價機制存在的主要問題

1.水價測算頂層設計不夠健全

長期以來，雖然國家多次在相關文件中對農(nóng)村供水水價提出明確要求，但始終未出臺專項文件指導水價管理工作。全國也僅有安徽、湖南等少數(shù)省（自治區(qū)）出臺了省級農(nóng)村供水價格管理辦法。頂層設計缺失帶來了如下問題。

（1）水價組成不明確

①成本內(nèi)容不明確。水價核定過程中，日常維修養(yǎng)護、大修理、固定資產(chǎn)折舊、水質(zhì)檢測、稅金等成本經(jīng)常被不同程度地忽視，一些地區(qū)僅考慮電費和人工成本核定水價。

②對“合理盈利”的要求不明確。各地長期對農(nóng)村供水水價實行“補償成本、公平負擔”的定價原則，推行“保本微利”的水價政策。在執(zhí)行過程中，水價進一步被大打折扣，甚至不及運行成本，多數(shù)農(nóng)村供水工程運營基本沒有利潤可言。

③水資源費征收不明確。目前水資源管理的國家頂層制度設計中，尚未對農(nóng)村供水工程免繳水資源費（稅）做出明確規(guī)定，一些地方考慮農(nóng)村供水的公益屬性，暫未對其收繳水資源費（稅），但并不具備法理依據(jù)。隨著水資源費改稅工作的持續(xù)推進，農(nóng)村供水工程水資源費（稅）政策亟待明確。

（2）定價標準不明確

①缺乏 “水價用水戶承受能力”的評定標準?！掇r(nóng)村飲水安全工程建設管理辦法》等文件多次強調(diào)“水價要充分考慮用水戶承受能力”，然而如何評估用水戶承受能力無標準可依。

②缺乏“合理盈利”的測算標準。雖然《國務院辦公廳關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，首次將農(nóng)村供水水價制定原則從原先的“補償成本、公平負擔”，改為“補償成本、合理盈利”，但是在國家層面仍然缺少農(nóng)村供水 “合理盈利”的標準。安徽、湖南等個別省份的農(nóng)村供水水價辦法雖對此有所規(guī)定，但標準不一，分別按照凈資產(chǎn)利潤率6%~10%和3%~6%核定盈利標準。

③缺乏兩部制水價定價標準?！盎舅畠r+計量水價”是為應對農(nóng)村居民用水量偏低造成運營虧損而制定的措施，相關文件多次強調(diào)推行兩部制水價。然而，在缺乏農(nóng)村供水基本水價定價標準的情況下，不少地區(qū)的基本水價是估算的，一些地區(qū)從水量的角度制定基本水價，導致基本水價與運行成本脫鉤，偏離了制定兩部制水價的初衷。

（3）分類定價要求不夠明確

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，一些農(nóng)村供水工程還為第二、三產(chǎn)業(yè)供水，其中部分用戶用水量大，可創(chuàng)造的水費收益十分可觀。然而國家尚未明確農(nóng)村供水實行分類定價政策，統(tǒng)一執(zhí)行居民生活水價的單一價格現(xiàn)象較為普遍，未針對非生活用水和特種用水制定與之相匹配的更高價格，不利于水資源節(jié)約保護和高效利用，也不利于供水單位補償成本、實現(xiàn)盈利。

（4）水價適時調(diào)整機制尚未建立

在不少地區(qū)，即便農(nóng)村供水水價低于運行成本，合理調(diào)價的訴求也較難得到積極回應。有的地方表示，水價一經(jīng)批復再很難調(diào)整，一些工程近十年甚至十多年未曾調(diào)整水價。這其中既有工程產(chǎn)權和管護主體責任機制不健全的因素，也有認識不足、重視不夠的原因，但最為主要的是缺乏價格適時調(diào)整機制。

圖1 全國農(nóng)村集中供水工程平均水價監(jiān)測

2.水價補貼與執(zhí)行水價不閉合

（1）缺乏精準核算

不少地方未對區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村供水工程水費收入、運行成本進行統(tǒng)計，未對確保工程良性運行的補貼經(jīng)費需求進行系統(tǒng)測算，補貼金額僅憑估算確定。

（2）補貼金額不足

不少地區(qū)表示，因財政困難無力承擔補貼費用。即便一些水價偏低的地方財政落實了水價補貼，但各地普遍反映補貼經(jīng)費不足，僅能保障基本運行，難以滿足工程長效運行。

（3）補貼來源不穩(wěn)定

各地涉及水價補貼的相關制度普遍未明確金額，補貼經(jīng)費受地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平、黨政主要領導重視程度、年度財政資金安排、水利部門地位及影響力等因素影響，并不是所有地區(qū)都能如愿獲得補貼。獲得補貼地區(qū)每年的補貼額度也有較大差異。補貼金額高的縣每年能拿出100萬元，低的僅有10萬元，甚至沒有補貼。

3.部分地方按成本定價的意愿不強

長期以來，一些地方和部門普遍將少數(shù)群眾的“祖輩吃水不交錢”“吃水應由政府解決”等不正確的用水觀念尊為“民意”，不少地方更傾向于采取從低定價的方式，回避農(nóng)村供水收費帶來的政府與用水戶間的矛盾，以犧牲農(nóng)村供水工程良性運行和使用壽命為代價，換取一時的“群眾能支付得起”的飲水安全。與一些地方和部門所持觀點不同的是，通過用水戶走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)群眾對提高水價保障工程長效運行持理解態(tài)度并表示可以接受。由此可見，一些地方和部門對農(nóng)村供水水價用戶承受能力的把握不夠科學，一味壓低農(nóng)村供水水價的做法有待商榷。

三、建立健全農(nóng)村供水合理水價機制的對策措施

1.強化合理水價機制建設的責任體系

（1）明確地方政府主體責任

農(nóng)村飲水安全保障實行地方行政首長負責制，地方政府是農(nóng)村飲水安全保障的責任主體，因此地方政府在保障農(nóng)村供水工程經(jīng)濟良性運行中同樣擔負主體責任。地方政府水價批復與補貼同權同責，即地方政府既有批復水價的權利，又肩負足額安排財政補貼農(nóng)村供水單位運營的責任，要求“批復水價”與“財政補貼”二者在經(jīng)費額度上相互閉合。原則上，農(nóng)村供水水價應盡可能貼近全成本，并不得低于工程運行成本。有條件的地方和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可提供經(jīng)濟補貼，沖減水價定價成本。

（2）明確相關部門責任

在農(nóng)村供水水價的測算、申報、流程中，水行政主管部門負責指導農(nóng)村供水單位開展水價測算，并適時申報價格調(diào)整申請；對農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃、實施方案、初步設計等前期工作嚴格把關；對水價測算不規(guī)范的前期工作深度不夠不予審批。價格主管部門在價格調(diào)查、成本監(jiān)審、聽取社會意見、合法性審查、集體審議、做出定價決定的流程中，負責確保水價處于能夠保障農(nóng)村供水工程經(jīng)濟可持續(xù)運行的合理區(qū)間。水利、價格主管部門要加大關于飲水安全、水價成本內(nèi)容、使用者付費等方面的宣傳，確保用水戶在充分明了水價成本的基礎上，組織進行水價聽證。

（3）進一步強化考核問責

按照目的導向的原則，以“飲水安全得到切實保障并具有較強的可持續(xù)性”為最終目標，進一步健全全國農(nóng)村飲水安全工作考核指標體系。應將水價機制健全狀況作為飲水安全保障可持續(xù)性的關鍵指標，設定與之重要性相匹配的賦分權重，要求各地參照制定考核實施細則，將考核結(jié)果作為農(nóng)村飲水安全建設資金獎懲分配的重要依據(jù)。

2.建立健全農(nóng)村供水水價測算標準體系

（1）明確水價成本組成和核定標準

農(nóng)村供水水價成本應包括水資源費（稅）、原水費、電費、藥劑費、工資福利費、日常檢修維護費、大修理費、折舊費、管理費、利息支出、合理水損成本等內(nèi)容，以及相關技術標準的水廠自用水量和管網(wǎng)漏損水量成本費用。其中，日常檢修維護費=固定資產(chǎn)原值×檢修維護費率 （0.5%）；大修理費=固定資產(chǎn)原值×大修理費率（1.5%～2%）；折舊費=固定資產(chǎn)原值×大修理費率（4%～5%）；管理費包括供水單位的辦公費、水廠水質(zhì)檢測費、試驗費、差旅費、交通費、水費征收勞務費、取暖費、保險費以及其他支出，可做分項統(tǒng)計，也可按不含利息支出和合理水損成本的上述成本費用之和的5%～15%進行估算。

合理水損成本是指技術標準允許的在水廠制水和輸配水過程中損失水量的成本費用。其中，水廠自用水量是指常規(guī)凈化工藝水廠的自用水量，是水廠生產(chǎn)所需的必要損耗；管網(wǎng)漏損水量是指農(nóng)村供水工程輸配水過程中因管網(wǎng)破損而流失的水量。按照《村鎮(zhèn)供水工程運行管理規(guī)程》（SL 689—2013）， 水廠自用水量的合理損耗率小于實際供水量的10%；Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ型工程管網(wǎng)漏損水量的合理損耗率分別小于實際供水量的12%、13%、14%和15%。

（2）科學考量用戶水費承受能力

農(nóng)村供水水價應充分考慮用水戶經(jīng)濟承受能力，要將用水戶對水價的經(jīng)濟承受能力和心理承受能力區(qū)分開來，原則上按照前者情況測算和核定水價，即農(nóng)村居民人均可支配收入衡量水價的高低，不應隨意降低定價標準，并對貧困和特殊困難群眾給予精準補貼。同時，應通過加強宣傳，加大水費使用管理公開力度，充分用好村規(guī)民約，發(fā)動基層黨員干部率先垂范，執(zhí)行欠費停水和滯納金制度，促建依規(guī)繳費的良好氛圍，扭轉(zhuǎn)用水戶對水價的心理承受能力，增強對水價水費的理解，提升繳費自覺性。

3.建立適宜的農(nóng)村供水定價與適時調(diào)整的水價機制

（1）實行農(nóng)村供水分類定價機制

要進一步推進農(nóng)村供水按照居民生活、非生活和特種用水實施分類定價，進一步拉大非生活用水與生活用水之間的價差，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，充分發(fā)揮市場在水資源高效配置中的決定性作用，提高水資源利用效率，促進節(jié)約用水和供水單位運營收益。

（2）規(guī)范實行兩部制水價和階梯水價

在農(nóng)村供水實施分類定價的基礎上，進一步推行兩部制水價和階梯水價。當前和今后一個階段，“基本水價”和“計量水價”的兩部制水價，仍是解決農(nóng)村居民用水量不高、工程水費收益低從而影響長效運行的有效方式，關鍵是要突出基本水價對補償成本、保障合理盈利的作用，可按照補償工資福利費、管理費、50%大修理費、50%折舊費的原則核定。按照“同網(wǎng)同價”的原則，對城市周邊已納入城鎮(zhèn)自來水供應范圍的農(nóng)戶，實行統(tǒng)一的居民階梯水價政策。

（3）構建水價依成本適時調(diào)整機制

水價依成本適時調(diào)整的關鍵在于把握好成本與價格之間的關系。原則上執(zhí)行水價調(diào)整宜不低于成本，并保障經(jīng)營者合理盈利。對于水價低于成本、經(jīng)供水單位申報但未獲調(diào)整并造成供水單位政策性虧損的，由政府給予財政補貼。明確要實行農(nóng)村供水水價適時調(diào)整的，賦予農(nóng)村供水單位依據(jù)運行成本變動適時提出調(diào)整水價申請的權利。水利和價格主管部門應給予必要的指導和幫扶。

（4）探索聯(lián)系供水服務并掛鉤獎懲的農(nóng)村供水水價機制

加強農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管，探索構建水價補貼的激勵分配機制，兼顧公平和效率，將水質(zhì)達標率、管網(wǎng)漏損率、水廠自用水率、設備完好率、搶修及時率、水量計量設施配裝率、水費回收率、用戶滿意率等指標，作為對農(nóng)村供水單位實行績效考核的內(nèi)容，以及調(diào)整水價、發(fā)放補貼的重要依據(jù)；對不能提供達標供水服務的供水單位，給予相應的行政和經(jīng)濟處罰。通過獎懲機制促進供水單位強化成本控制，提高運行管理水平，為用水戶提供保證率更高的供水服務。

四、幾點建議

1.抓緊出臺指導農(nóng)村供水合理水價機制建設的頂層設計文件

建議國家有關部門應盡快出臺農(nóng)村供水水價形成機制的指導意見，督促各地及相關部門進一步提高認識，統(tǒng)一思想，增強責任感和主動性，明確農(nóng)村供水合理水價形成機制的基本原則和主要目標，對價格形成有關工作提出明確要求。

2.制定農(nóng)村供水水價核算技術指南

應將農(nóng)村供水水價測算流程，以及分類定價要求、水價組成、相關定額標準和水價補貼測算方法等內(nèi)容予以明確。同時，在《村鎮(zhèn)供水工程技術規(guī)范》等技術標準的修編中，應對水價規(guī)范制定提出相應要求。此外，水利和價格主管部門應組織對用戶水費承受能力開展調(diào)查研究，動員科研機構、高等院校、社會組織廣泛參與，從第三方的視角進行評估，提出準確的定價限額標準和貧困群眾水價補助標準。

3.全面排查，分批推進農(nóng)村供水工程水價調(diào)整

建議各地將農(nóng)村供水合理水價機制建設與工程水價合理上調(diào)工作納入議事日程，明確目標任務和時間節(jié)點，開展運行成本、水價執(zhí)行、供水服務、用戶接受程度等情況的調(diào)查評估，對具備水價調(diào)整條件的工程，成熟一批實施一批，并限期整改到位。對價格難以一步到位的工程，要提出分步到位的方案并嚴格落實。對尚不具備價格調(diào)整條件的工程，加快開展成本核算，配之以相應的宣傳動員，促使水價盡快調(diào)整到位。同時，要進一步督促并指導幫扶農(nóng)村供水單位做好工程運行安全保障，不斷提高供水服務質(zhì)量。

4.加大宣傳力度，做好用水戶組織動員

要進一步加大宣傳力度，深化“水資源屬國有”“使用者應付費”的意識，提高全社會對農(nóng)村供水合理水價機制的認識，廣泛凝聚共識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織應加大群眾組織動員力度，基層黨員干部要以身作則，帶頭垂范，主動繳納水費，維護農(nóng)村供水使用者付費的和諧氛圍。同時，要及時回應社會關切，為開展工作營造良好輿論環(huán)境。

5.強化對農(nóng)村供水合理水價機制建設的督查考核

將農(nóng)村供水合理水價形成機制建設進展，作為“十三五”各年度開展農(nóng)村飲水安全鞏固提升工作考核和督導檢查的重要內(nèi)容，亦可適時開展農(nóng)村供水合理水價機制建設的專項檢查。