規(guī)劃性社會(huì)變遷的地方運(yùn)作策略與實(shí)踐困境
——基于“整村推進(jìn)”扶貧開發(fā)的案例分析

方 勁

一、作為規(guī)劃性社會(huì)變遷的扶貧開發(fā)

規(guī)劃是對(duì)未來的一種謀劃、安排、部署或展望[1]?！耙?guī)劃”這一概念在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)不僅適用于狹義上的設(shè)計(jì)和建造建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施等硬件層面,廣義上的規(guī)劃是制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、空間和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的常規(guī)手段,是推動(dòng)社會(huì)變遷的重要機(jī)制。規(guī)劃可以在政府部門、公司、非營利組織、社區(qū)等組織中運(yùn)用,持續(xù)性的發(fā)展進(jìn)程和社會(huì)變遷需要各種規(guī)劃,以適應(yīng)不斷變化的政治、環(huán)境和技術(shù)條件。很多時(shí)候,“規(guī)劃”手段和“政策”手段結(jié)合使用,在這種情況下,政策強(qiáng)調(diào)關(guān)于應(yīng)該做什么以及如何應(yīng)對(duì)可能意外的寬泛決策;而規(guī)劃則側(cè)重于設(shè)計(jì)、階段化、預(yù)算編制和實(shí)施的具體細(xì)節(jié)。雖然社會(huì)轉(zhuǎn)型的大多數(shù)烏托邦愿景都已逐漸淡出歷史舞臺(tái),但隨著新型信息通信技術(shù)改變?nèi)蝮w系,全球經(jīng)濟(jì)和技術(shù)變革的步伐不斷加快,新的社會(huì)規(guī)劃問題亦隨之出現(xiàn),社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境正義和可持續(xù)性等基本問題仍然與往常一樣,社會(huì)規(guī)劃比以往任何時(shí)候都更加重要,而且它越來越成為發(fā)展研究的中心議題[2]。只是有些時(shí)候,社會(huì)規(guī)劃并不是單獨(dú)使用,而是在社會(huì)政策、可持續(xù)發(fā)展或者國家建設(shè)等不同的名義下綜合進(jìn)行。

當(dāng)前,規(guī)劃已經(jīng)成為中國推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理社會(huì)問題的核心機(jī)制。中國發(fā)展規(guī)劃的基本特征是在相對(duì)松散化的制度環(huán)境下,靈活運(yùn)用各種彈性可塑的和不斷調(diào)整適應(yīng)的政策過程,形成的一種混合性的治理方式[3]。規(guī)劃不同于以往由政府直接決定資源配置的“指令性計(jì)劃”[4]109-126,而是將行政體制與市場體制有效結(jié)合起來推動(dòng)社會(huì)變遷。計(jì)劃是作為資源配置的一種機(jī)制,本質(zhì)上與市場體系不相容,規(guī)劃是旨在實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)作結(jié)果的一攬子協(xié)調(diào)政策,可以通過多種方式實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo),與市場經(jīng)濟(jì)完全兼容[5]。中國發(fā)展規(guī)劃是“一雙看得見的手”,是有利于市場、服務(wù)于市場的,規(guī)劃與市場已經(jīng)成為中國國家治理體系中相輔相成的核心政策工具[6]。作為一種有效的國家治理形式,規(guī)劃是一個(gè)可預(yù)見的政策過程,不僅關(guān)注靜態(tài)的政策文本,重視動(dòng)態(tài)的操作過程以及相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用[7],而且強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)變遷的整體性思考,通過規(guī)劃機(jī)制引導(dǎo)和干預(yù)社會(huì)主體的行動(dòng),塑造和規(guī)制相關(guān)領(lǐng)域的活動(dòng)。在規(guī)劃層級(jí)上,中國政府除了在國家層面持續(xù)推出“五年總體規(guī)劃”之外,國務(wù)院各部委和各級(jí)地方政府通常都會(huì)制定具體的實(shí)施子規(guī)劃,形成一整套彼此嵌套的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)[8];同時(shí),中國的發(fā)展規(guī)劃還在特定領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了專項(xiàng)領(lǐng)域應(yīng)用化,延伸出了各種專項(xiàng)規(guī)劃[9]。

在中國發(fā)展規(guī)劃的編制與實(shí)施過程中,扶貧開發(fā)一直是非常重要的實(shí)踐領(lǐng)域。扶貧開發(fā)作為國家公共產(chǎn)品供應(yīng)的政策領(lǐng)域,是在現(xiàn)代化戰(zhàn)略指引下由政府主導(dǎo)的,強(qiáng)調(diào)國家自上而下對(duì)減貧發(fā)展與社會(huì)變遷的影響,通過政府直接投資和行政監(jiān)督予以實(shí)施,以達(dá)到社會(huì)向現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變的發(fā)展干預(yù)過程。中國近40年的農(nóng)村扶貧開發(fā)歷程,就是一部生動(dòng)的貧困治理規(guī)劃編制史和實(shí)踐史。我國先后制定和實(shí)施了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》以及《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》,走出了一條中國特色的減貧道路。當(dāng)前,貧困問題依然是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最突出的“短板”,“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)位列“十三五”規(guī)劃的十大目標(biāo)任務(wù)之一,扶貧開發(fā)工作進(jìn)入全面攻堅(jiān)階段。為此,國務(wù)院依據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》,于2016年專門編制印發(fā)了《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》,規(guī)劃范圍包括14個(gè)集中連片特困地區(qū)的片區(qū)縣、片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,以及建檔立卡貧困村和建檔立卡貧困戶,成為指導(dǎo)各地脫貧攻堅(jiān)的行動(dòng)指南和重要依據(jù)。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)規(guī)劃過程的研究大多集中在起草階段,其他階段的討論還較少涉及[10]。發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施過程中,“作為理念的規(guī)劃”和“作為實(shí)踐的規(guī)劃”始終是一對(duì)無法分割卻又頗具張力的命題。“作為理念的規(guī)劃”是理性化和專業(yè)化的產(chǎn)物,是一種面向未來的設(shè)想與謀劃,希望在將來的某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)達(dá)到理想的目標(biāo),認(rèn)為通過對(duì)社會(huì)變遷的系統(tǒng)研究進(jìn)而掌握其發(fā)展規(guī)律,然后理性規(guī)劃并付諸實(shí)施,能夠有效推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步?！白鳛閷?shí)踐的規(guī)劃”雖然在規(guī)劃理念的指導(dǎo)下展開,但同時(shí)也受到執(zhí)行過程和行動(dòng)主體互構(gòu)的影響,是一種面向現(xiàn)實(shí)的工程,此時(shí)的規(guī)劃已經(jīng)不再是書面的政策文本,而是在發(fā)展場域中接受檢驗(yàn)和調(diào)整的操作實(shí)踐。在精準(zhǔn)扶貧的大背景下,我國扶貧規(guī)劃的制定與實(shí)施面臨更加艱巨的任務(wù),中央政府和地方政府的扶貧規(guī)劃文本密集出臺(tái),但規(guī)劃的原初理想多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn),關(guān)鍵還取決于規(guī)劃的地方實(shí)踐過程。本研究以中國西南某省K市B縣T村①本文涉及的地名、人名,均依據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范作了技術(shù)處理。T村位于中國西南某省K市B縣,B縣是國務(wù)院扶貧辦1986年首批認(rèn)定的國家級(jí)貧困縣,T村(自然村)所在的行政村共轄17個(gè)自然村,其中漢族自然村11個(gè),苗族自然村5個(gè),漢、回雜居自然村1個(gè),相對(duì)于漢族和回族,苗族是經(jīng)濟(jì)上較為貧困的民族,T村是5個(gè)苗族自然村之一。整村推進(jìn)扶貧開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)踐為案例,探討發(fā)展規(guī)劃的地方運(yùn)作邏輯及其可能蘊(yùn)含的實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn),從而延展出對(duì)進(jìn)一步完善規(guī)劃機(jī)制的討論。

二、扶貧規(guī)劃的地方實(shí)踐過程：基于“整村推進(jìn)工程”的案例分析

作為地方政府的重點(diǎn)扶持對(duì)象,T村經(jīng)歷了近40年的政府扶貧之路。政府的干預(yù)理念從最初的救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的開發(fā)式扶貧,從強(qiáng)調(diào)資金的單一輸入模式轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)資金、技術(shù)、培訓(xùn)等相結(jié)合的綜合輸入模式。政府在T村開展的扶貧項(xiàng)目包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)科技推廣、電網(wǎng)改造、飲水工程、茅草房改造、“村村通”工程、新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)村項(xiàng)目以及在精準(zhǔn)扶貧助推下的整村推進(jìn)工程和易地搬遷扶貧示范項(xiàng)目等。不管扶貧形式和扶貧項(xiàng)目發(fā)生怎樣的變化,自上而下的發(fā)展干預(yù)策略始終未發(fā)生改變,而規(guī)劃是其中的核心邏輯。下面以地方政府在T村開展的以“整村推進(jìn)工程”為基本方式的扶貧行動(dòng)為討論重點(diǎn),首先對(duì)規(guī)劃性社會(huì)變遷的地方實(shí)踐進(jìn)行過程分析。

(一)層級(jí)性規(guī)劃與指標(biāo)的約束性分配

農(nóng)村扶貧開發(fā)是由一整套規(guī)劃過程構(gòu)成的層層疊疊、彼此聯(lián)系的政策網(wǎng)絡(luò),體現(xiàn)出“縱向?qū)蛹?jí)間的互倚格局”[11]。上級(jí)政府和部門制定宏觀規(guī)劃之后,下級(jí)政府和部門會(huì)相應(yīng)出臺(tái)具體實(shí)施的子規(guī)劃,通過制定子規(guī)劃,扶貧開發(fā)工程被一步步細(xì)化。作為當(dāng)前扶貧開發(fā)的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃文件,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》明確提出結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)制定和實(shí)施整村推進(jìn)規(guī)劃。此后,國務(wù)院多部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于共同做好整村推進(jìn)扶貧開發(fā)構(gòu)建和諧文明新村工作的意見》,將整村推進(jìn)工程專項(xiàng)化,T村所在的省級(jí)政府扶貧部門根據(jù)國家規(guī)劃制定了《省扶貧開發(fā)整村推進(jìn)項(xiàng)目管理暫行辦法》。K市則具體制定了《K市扶貧開發(fā)整村推進(jìn)項(xiàng)目管理辦法》,把整村推進(jìn)作為新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的重中之重,原初目標(biāo)是把扶貧開發(fā)工作的政策措施落實(shí)到貧困村和貧困戶。在5年時(shí)間內(nèi),實(shí)施以自然村為單位的整村推進(jìn)1 815個(gè),其中省級(jí)整村推進(jìn)637個(gè),市級(jí)整村推進(jìn)1 178個(gè)。B縣作為國家級(jí)貧困縣,每年整村推進(jìn)的村莊數(shù)都位于K市前列(詳見表1),而這些都是必須要完成的約束性指標(biāo)。市級(jí)對(duì)整村推進(jìn)的規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo),在縣級(jí)評(píng)審的基礎(chǔ)上,由市扶貧辦和市財(cái)政局牽頭,邀請(qǐng)市發(fā)改委、市農(nóng)業(yè)局、市水利局等有關(guān)單位,對(duì)照規(guī)劃文本,進(jìn)行抽查評(píng)審,對(duì)文本的規(guī)范性進(jìn)行統(tǒng)一要求。為了進(jìn)一步落實(shí)整村推進(jìn)規(guī)劃,K市印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村定點(diǎn)掛鉤幫帶扶貧工作的方案》,“部門掛村”也作為扶貧的重要機(jī)制發(fā)揮作用。

表1 K市扶貧辦2015年度扶貧開發(fā)工作指標(biāo)分解表

為了加強(qiáng)規(guī)范化管理,K市專門建立了整村推進(jìn)工程的操作化程序,注重對(duì)實(shí)施過程的控制,強(qiáng)調(diào)程序合理性[12]。具體程序包括確定重點(diǎn)貧困村、召開村民代表大會(huì)(民主推薦貧困戶、開發(fā)項(xiàng)目、推選項(xiàng)目實(shí)施村民代表)、項(xiàng)目論證、制定規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審批備案、項(xiàng)目實(shí)施準(zhǔn)備、啟動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施、進(jìn)行過程管理、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等流程。同時(shí),K市還制定了整村推進(jìn)“六有、三建、兩通、一輸出、一達(dá)標(biāo)”的“63211”總體目標(biāo)。“六有”指全村人人有飯吃,有水喝,有衣穿,有房住,有學(xué)上,有病能就醫(yī);“三建”指人均建成1畝穩(wěn)產(chǎn)的基本農(nóng)田,戶均建成1項(xiàng)穩(wěn)定可靠的產(chǎn)業(yè)增收項(xiàng)目,戶均建設(shè)1口沼氣池或節(jié)能灶;“兩通”指村村通電,村村通簡易公路或村間道路基本硬化;“一輸出”指符合條件的戶均向外輸出1名勞動(dòng)力;“一達(dá)標(biāo)”指全村農(nóng)民年人均純收入達(dá)到解決溫飽的標(biāo)準(zhǔn),年人均占有糧食達(dá)到400千克以上。以上目標(biāo)也成為整村推進(jìn)工程項(xiàng)目申報(bào)和最終驗(yàn)收的約束性指標(biāo)?？梢钥闯?規(guī)劃制定過程基本未到達(dá)村組一級(jí)。T村整村推進(jìn)項(xiàng)目的規(guī)劃工作主要由唐鎮(zhèn)政府一級(jí)完成并直接上報(bào)B縣扶貧辦,再由縣扶貧辦依據(jù)省市規(guī)劃進(jìn)行審批。規(guī)劃制定過程中,T村所在村委會(huì)起協(xié)助作用,主要提供村莊相關(guān)原始數(shù)據(jù),而作為扶貧對(duì)象的村民則完全失語。調(diào)查中,幾乎沒有村民說得清楚施工隊(duì)在村里施工的原因,只是大概知道是政府的又一個(gè)扶貧項(xiàng)目。這與K市規(guī)定的項(xiàng)目程序化操作的具體步驟中必須“召開村民代表大會(huì)”等條款有較大出入。

(二)項(xiàng)目化申報(bào)與指標(biāo)的地方性再造

20世紀(jì)90年代中期以來,項(xiàng)目制隨著分稅制向上聚集財(cái)政資源的趨勢逐漸成為自上而下資源配置的一個(gè)重要渠道和機(jī)制,正在重新塑造中央和地方的關(guān)系[13]。當(dāng)前,項(xiàng)目制早已溢出財(cái)政領(lǐng)域,成為其他許多領(lǐng)域中自上而下推動(dòng)任務(wù)部署的重要形式。項(xiàng)目制是一種“分級(jí)治理”的組織形式,形成“發(fā)包”、“打包”和“抓包”三種機(jī)制,分別對(duì)應(yīng)于國家部門、地方政府以及村莊或企業(yè)的項(xiàng)目行為[14],即項(xiàng)目需要經(jīng)過自上而下的招標(biāo)和自下而上的競爭才能獲得。整村推進(jìn)工程的最終落實(shí)也是以項(xiàng)目制為載體展開的。就頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃理念而言,整村推進(jìn)以改善貧困村基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件、增加群眾收入、基本消除貧困為目標(biāo),重點(diǎn)實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、能力提升、社會(huì)事業(yè)和村莊環(huán)境整治等項(xiàng)目。

表2 K市2015年度第一批市級(jí)整村推進(jìn)重點(diǎn)村立項(xiàng)情況統(tǒng)計(jì)

在K市下發(fā)整村推進(jìn)工程規(guī)劃和項(xiàng)目申報(bào)工作后,唐鎮(zhèn)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將T村作為申報(bào)對(duì)象上報(bào)。結(jié)合K市整村推進(jìn)的約束性指標(biāo),唐鎮(zhèn)提出了實(shí)施T村整村推進(jìn)的具體目標(biāo)：第一,實(shí)現(xiàn)全村人人有飯吃、有衣穿、有水喝、有房住、適齡兒童能上學(xué)、有病能就醫(yī);第二,增強(qiáng)村民的自我發(fā)展能力,基本解決貧困戶的溫飽問題,加強(qiáng)和推進(jìn)全民科普知識(shí)培訓(xùn),特別是種養(yǎng)殖業(yè)培訓(xùn),提高種養(yǎng)殖業(yè)科技含量,為群眾增收致富打下基礎(chǔ);第三,加強(qiáng)科學(xué)、文化知識(shí)教育,倡導(dǎo)青年人走出去,闖市場,學(xué)一技之長,做致富能人;第四,做到戶均一座豬圈建設(shè),戶均1畝烤煙種植,實(shí)現(xiàn)節(jié)能和保護(hù)生態(tài)雙豐收,推進(jìn)農(nóng)村文明程度,為農(nóng)民增收尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。以上目標(biāo)既有K市“63211”目標(biāo)的統(tǒng)一規(guī)定,也呈現(xiàn)出唐鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方性特點(diǎn),這種變化,實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)出“決策一致性”與“需求在地性”之間存在張力[15]。T村作為市級(jí)重點(diǎn)扶持的自然村整村推進(jìn)項(xiàng)目立項(xiàng)后,獲批資金20萬元。B縣扶貧辦將T村整村推進(jìn)工程進(jìn)一步指標(biāo)化,具體包括：建設(shè)村間道路硬化2 732.5 m2;豬圈建設(shè)20個(gè);農(nóng)戶住房粉刷1 922.4m2;科技培訓(xùn)4期400人/次。值得注意的是,T村整村推進(jìn)項(xiàng)目的申報(bào)過程其實(shí)并沒有嚴(yán)格依照K市制定的操作化程序(如召開村民代表大會(huì)、民主推薦貧困戶、開發(fā)項(xiàng)目、推選項(xiàng)目實(shí)施村民代表),許多村民直到項(xiàng)目進(jìn)村后才意識(shí)到“政府又要在村里搞建設(shè)了”。

(三)集中化實(shí)施與指標(biāo)的選擇性執(zhí)行

整村推進(jìn)項(xiàng)目都有明確的執(zhí)行周期和驗(yàn)收規(guī)定,這促使基層實(shí)施主體必須確保在項(xiàng)目周期內(nèi)完成項(xiàng)目規(guī)定指標(biāo),于是,基層政府通常會(huì)遵從事本主義邏輯,以盡量減少成本投入的方式,完成項(xiàng)目工程建設(shè)等系列工作[16]。唐鎮(zhèn)政府對(duì)T村整村推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)和集中實(shí)施,確定H建設(shè)公司中標(biāo)T村建設(shè)項(xiàng)目,合同規(guī)定建設(shè)周期3個(gè)月。在唐鎮(zhèn)政府向B縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提交的《T村整村推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)竣工報(bào)告》中,關(guān)于工作完成量是這樣表述的：共完成建設(shè)村間道路硬化1 842m2,豬圈建設(shè)15戶;村容村貌整治外墻粉刷2 573.35m2;科技培訓(xùn)4期400人/次?？梢园l(fā)現(xiàn),整村推進(jìn)目標(biāo)從中央到地方發(fā)生了某種程度的“轉(zhuǎn)譯”,中央和省市一級(jí)的目標(biāo)比較宏觀,不過仍然基本體現(xiàn)了“軟硬兼顧”的綜合性支持邏輯,希望通過整村推進(jìn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的全面發(fā)展,建立貧困村可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制,并增強(qiáng)貧困村自我發(fā)展的能力;但到了縣、鎮(zhèn)、村一級(jí),原先的“軟硬兼顧”變成了單一的“硬件建設(shè)”,扶貧過程趨向于數(shù)字化[17],很難看到作為扶貧對(duì)象的村民的主體性和參與性。

T村整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施過程具有以下特點(diǎn)。第一,項(xiàng)目的集中化實(shí)施。實(shí)施周期總計(jì)為三個(gè)月,項(xiàng)目以工程招標(biāo)的形式“打包”給了H建設(shè)公司。自H建設(shè)公司在村里完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程之后,唐鎮(zhèn)政府很快便向縣扶貧辦提交了項(xiàng)目建設(shè)的竣工報(bào)告,宣告T村整村推進(jìn)項(xiàng)目結(jié)束。第二,指標(biāo)的選擇性完成。規(guī)劃實(shí)施中比較側(cè)重村間道路、墻面粉刷、牲口圈建設(shè)等“一眼就能看得見”的基礎(chǔ)設(shè)施工程。唐鎮(zhèn)在申報(bào)時(shí)擬定的T村整村推進(jìn)目標(biāo)中,除了基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)目標(biāo)之外,也強(qiáng)調(diào)“軟件”的提升,比如增強(qiáng)村民自我發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)節(jié)能與保護(hù)生態(tài)雙豐收等,但在實(shí)際操作中,這些目標(biāo)被簡化為舉辦幾期農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)和為村里提供一頭種豬。大部分村民只是在培訓(xùn)表格上簽了名字、蓋了私章,村民能力提升目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。這與王思斌的觀察是一致的,現(xiàn)在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)基本上以有形的特別是道路、房屋等設(shè)施類建設(shè)為主,是政府發(fā)動(dòng)甚至是強(qiáng)力推動(dòng)的[18],下級(jí)政府并不總是切實(shí)執(zhí)行上級(jí)政策,而是在利益權(quán)衡中有選擇地執(zhí)行[19]。第三,項(xiàng)目未獲得村民的主動(dòng)性回應(yīng)。在調(diào)查中,許多村民認(rèn)為,扶貧項(xiàng)目是政府的工程,跟他們的關(guān)系不大,因?yàn)橹邦愃频墓こ桃灿性S多,都是政府全權(quán)負(fù)責(zé)的。這反映出當(dāng)前一些扶貧規(guī)劃效益低的主要原因在于政策將重點(diǎn)聚焦于物質(zhì)層面和外在的自然因素,不重視長期效果[20]。

表3 T村整村推進(jìn)項(xiàng)目完成量與投資額

三、扶貧開發(fā)規(guī)劃的地方運(yùn)作策略

西南T村的扶貧實(shí)踐過程反映出規(guī)劃性扶貧的一些運(yùn)作策略,這些策略的運(yùn)用,一方面保證扶貧規(guī)劃得以順利實(shí)施,另一方面也使規(guī)劃目標(biāo)能夠部分實(shí)現(xiàn)。具體而言,主要包括以下幾種策略。

(一)條線化控制策略

發(fā)展規(guī)劃的核心在于,既要保證中央的集權(quán),以便在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和收入再分配領(lǐng)域提高中央政府的宏觀調(diào)控能力,同時(shí)又要允許一定限度的地方分權(quán),以激發(fā)地方政府的活力[21]。扶貧規(guī)劃嫁接于既有的官僚科層體制,但遵循一種更加權(quán)責(zé)清晰化的科層治理邏輯?？茖又浦卫聿呗栽噲D通過使用代理人控制的約束力帶來目標(biāo)的變遷[22]。在政府的規(guī)劃性扶貧過程中,自上而下的條線控制權(quán)明顯強(qiáng)化,權(quán)責(zé)更加明晰化,各方的互動(dòng)以規(guī)劃制定和規(guī)劃落實(shí)為中心展開。規(guī)劃制定層面,當(dāng)上級(jí)政府制定了一項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃時(shí),會(huì)要求下級(jí)政府執(zhí)行規(guī)劃,各級(jí)政府都會(huì)在上一級(jí)政府規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定更加細(xì)化的規(guī)劃子方案,直到進(jìn)入基層政府的實(shí)施層級(jí)為止。在扶貧開發(fā)的整村推進(jìn)規(guī)劃中,從中央以下基本都建立了相應(yīng)的具體規(guī)劃,國家多部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于共同做好整村推進(jìn)扶貧開發(fā)構(gòu)建和諧文明新村工作的意見》,省扶貧辦結(jié)合《意見》和省情實(shí)際,提出了具體要求;K市則在《K市農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中對(duì)整村推進(jìn)工程實(shí)施進(jìn)行了操作性細(xì)化。

規(guī)劃落實(shí)層面,采用任務(wù)分解機(jī)制和責(zé)任分解機(jī)制對(duì)規(guī)劃任務(wù)和責(zé)任進(jìn)行分解,從而保證政府內(nèi)部層級(jí)間的相互配合。省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與各縣簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書,明確具體的年度建設(shè)任務(wù)和年度工作目標(biāo);K市政府與8個(gè)有扶貧任務(wù)的縣區(qū)分別簽訂了《扶貧開發(fā)目標(biāo)管理責(zé)任狀》,各縣區(qū)又分別與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂扶貧開發(fā)目標(biāo)管理責(zé)任狀,縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與縣直各掛鉤單位簽訂扶貧掛鉤目標(biāo)管理責(zé)任書。在T村的整村推進(jìn)項(xiàng)目中,唐鎮(zhèn)政府作為最末一級(jí)政府負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施過程,T村所在村委會(huì)只發(fā)揮協(xié)助作用,項(xiàng)目完成后唐鎮(zhèn)政府向縣扶貧辦提交竣工報(bào)告作為扶貧工作考核的主要依據(jù)。T村的整村推進(jìn)實(shí)踐一定程度上化約為地方政府一項(xiàng)自上而下的行政任務(wù),是扶貧開發(fā)背景下地方政府必須完成的中心工作。隨著財(cái)政資源逐漸向上級(jí)政府集中,基層政府的運(yùn)作資金越來越依賴于上級(jí)政府,很多時(shí)候只能承擔(dān)“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[23]的角色,規(guī)劃性扶貧所帶來的資源配置無疑是此種關(guān)系的生動(dòng)體現(xiàn)?？傮w而言,規(guī)劃的落實(shí)過程實(shí)際上增強(qiáng)了上級(jí)政府和條線部門對(duì)于下級(jí)政府和條線部門的控制力,盡管下級(jí)政府可以設(shè)法進(jìn)行“反控制”[14]。

(二)組織化動(dòng)員策略

盡管條線化控制策略一定程度上保證了規(guī)劃被各級(jí)政府快速落實(shí),但依然離不開組織動(dòng)員過程。我國政府的官僚體系既不是那種絕對(duì)傳統(tǒng)意義層面的科層體制,那意味著下級(jí)政府一定是機(jī)械式的執(zhí)行上級(jí)政府的決策命令;同時(shí),更不是那種中央與地方相分立的二元體制,科層體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是需要推動(dòng)力的。中國的官僚體制是自上而下的動(dòng)員式體制,上級(jí)政府或官員一般會(huì)提出相對(duì)籠統(tǒng)的大政方針,下級(jí)政府和官員一定要予以配合,同時(shí)還要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)上級(jí)的精神和指示,并做出積極的行動(dòng)響應(yīng)[24]。如今,發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)是中央政府明確的任務(wù),不僅是經(jīng)濟(jì)任務(wù),更是一種政治任務(wù),以此作為各級(jí)政府官員獎(jiǎng)懲考核的重要指標(biāo)。地方政府官員為了能夠建立令上級(jí)滿意的政績表現(xiàn),就必須向上級(jí)政府表現(xiàn)出非生搬硬套的、靈活積極的行動(dòng)方式,這種行動(dòng)方式在實(shí)際工作中往往能夠?qū)⒐倭朋w系的整體利益同各級(jí)官員的個(gè)體利益有機(jī)結(jié)合。

目前普遍實(shí)行的“干部責(zé)任制”既體現(xiàn)了國家在某個(gè)層次上從干部管理中撤出,同時(shí)又體現(xiàn)了國家在另一層次上控制的加強(qiáng),而夾雜著干部責(zé)任制的組織化動(dòng)員方式顯然在實(shí)踐中還非常奏效。在扶貧開發(fā)等國家工程中,幾乎毫無例外上級(jí)政府會(huì)對(duì)下級(jí)政府實(shí)行干部責(zé)任制的動(dòng)員策略。干部責(zé)任制實(shí)質(zhì)上是科層制權(quán)力的體現(xiàn),上級(jí)政府往往將科層制權(quán)力策略和組織化動(dòng)員策略結(jié)合運(yùn)用,從而產(chǎn)生較大的“合力效應(yīng)”。作為基層政府中廣泛運(yùn)用的“目標(biāo)管理責(zé)任制”,通過將上級(jí)黨政組織確立的總目標(biāo)逐次分解與細(xì)化,形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系,再按照指標(biāo)體系對(duì)下級(jí)政府的執(zhí)行效果予以考核獎(jiǎng)懲,以此調(diào)動(dòng)基層政府官員的工作積極性[25]。T村的扶貧案例中,唐鎮(zhèn)政府將整村推進(jìn)工程納入“村兩委”人員的目標(biāo)考核責(zé)任中。唐鎮(zhèn)政府對(duì)基層干部的考核除了計(jì)劃生育、林業(yè)、衛(wèi)生、社會(huì)治安、土地建房等日常性的工作之外,“中心工作”比如扶貧開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等也是“村兩委”成員必須完成的工作量。這樣一來,村委干部就必須采取措施動(dòng)員村民參與各種項(xiàng)目。村委干部通常會(huì)采取的方式是先對(duì)自然村村長進(jìn)行動(dòng)員,再由自然村村長動(dòng)員村民。實(shí)際上,村委會(huì)動(dòng)員自然村村長是較為容易的,因?yàn)?自然村村長早已被村委會(huì)納入到村組干部目標(biāo)責(zé)任考核之中。

(三)簡單化操作策略

斯科特認(rèn)為,20世紀(jì)的國家具有不同于以往的各種能力,其中之一是國家能夠通過運(yùn)作龐大的項(xiàng)目對(duì)社會(huì)進(jìn)行改造和重塑,試圖改善人們“不良”的日常生活狀況,但國家在改造中往往忽略了社會(huì)的多樣性特征,為了某個(gè)改造的單一性目標(biāo),通常會(huì)將充滿復(fù)雜性的社會(huì)簡單化[26]。狹窄的管道式視野的最大好處就是可以在復(fù)雜和難于處理的事實(shí)面前只集中關(guān)注有限的特征,這種過分簡單化又會(huì)反過來使處于視野中心位置的現(xiàn)象更清晰,更容易被度量和計(jì)算,簡單化加上重復(fù)的觀察可以對(duì)一些被選定的事實(shí)得出總體和概括的結(jié)論,從而形成高度簡化的知識(shí),并使操縱和控制這些事實(shí)成為可能?，F(xiàn)代國家在城市規(guī)劃、農(nóng)村定居、土地管理和農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面均使用了相似的簡單化和清晰化操控策略。在這些過程中,政府官員往往將極其復(fù)雜的、不清晰的和地方性的社會(huì)實(shí)踐進(jìn)行處理,然后運(yùn)用他們制定出的標(biāo)準(zhǔn)模式進(jìn)行集中式的自上而下的管理和操控。國家的簡單化就好比一張簡略的地圖,這張地圖雖然并未真實(shí)的描述社會(huì)生活,但卻表達(dá)了政府觀察員所感興趣的片斷,當(dāng)這張地圖與國家權(quán)力相結(jié)合時(shí),就可以重新塑造他們所描述的社會(huì)事實(shí),社會(huì)和環(huán)境正逐漸被國家清晰化的地圖所形塑和改變[27]。

整村推進(jìn)工程中,簡單化操作策略體現(xiàn)得十分顯著。第一,標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃目標(biāo)和官員考核指標(biāo)。為了規(guī)劃的順利推行,上級(jí)政府會(huì)制定一整套標(biāo)準(zhǔn)化的約束性指標(biāo),下級(jí)政府依照指標(biāo)完成具體操作工作,官員的考核獎(jiǎng)懲與規(guī)劃指標(biāo)的完成程度掛鉤。比如K市整村推進(jìn)工程制定了“63211”總體目標(biāo),各種目標(biāo)都進(jìn)行了指標(biāo)量化處理。第二,基層政府偏好易于操作且效果明顯的“硬件”項(xiàng)目。規(guī)劃制定時(shí),上級(jí)政府部門一般也會(huì)強(qiáng)調(diào)“硬件”項(xiàng)目(如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))與“軟件”項(xiàng)目(如人力資源建設(shè))兼?zhèn)?但在基層政府部門的實(shí)施過程中往往異化為操作更為方便的純“硬件”項(xiàng)目。T村的整村推進(jìn)項(xiàng)目從招標(biāo)到完成的實(shí)施周期僅為3個(gè)月,絕大部分資金都投入在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面。一方面在短時(shí)間內(nèi)起到了“短平快”的效果,能在上級(jí)部門規(guī)定的時(shí)間期限內(nèi)完成任務(wù),另一方面在應(yīng)對(duì)上級(jí)部門指標(biāo)化考核時(shí)有足夠的量化依據(jù),降低考核風(fēng)險(xiǎn)。第三,避免復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)實(shí)的“項(xiàng)目扎堆”現(xiàn)象。在選擇項(xiàng)目投放點(diǎn)上,基層操作部門也有自身的運(yùn)作邏輯。T村所在行政村的5個(gè)苗族自然村都比較貧困,但并不是每個(gè)村寨都能得到政府部門均等的扶貧機(jī)會(huì),為了順利推進(jìn)項(xiàng)目,基層政府往往傾向于選擇更為“聽話”的村莊?！奥犜挕薄袄蠈?shí)”意味著項(xiàng)目操作時(shí)簡單方便,免去了可能存在的諸多“麻煩”?！绊?xiàng)目扎堆”也利于基層政府集中資源打造亮點(diǎn),從而快速創(chuàng)造政績,起到良好的宣傳效果[28]。正如富勒(Fowler)所言,“政府官員通常將發(fā)展置于次要的地位,使其從屬于更為迫切的職權(quán)與控制的需要”[29]。

四、理想與現(xiàn)實(shí)的張力：扶貧開發(fā)規(guī)劃的實(shí)踐困境

規(guī)劃話語實(shí)踐中作為“政策理想”的規(guī)劃和規(guī)劃落實(shí)過程中作為“操作行動(dòng)”的規(guī)劃二者很難完全匹配,并由此帶來扶貧實(shí)踐中相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)難題。

(一)規(guī)劃制定的理想化陷阱

現(xiàn)代社會(huì)規(guī)劃理論發(fā)展中,存在理想主義和理性主義兩種基本理念。前者是規(guī)劃者對(duì)規(guī)劃的價(jià)值定位,即回答“應(yīng)該是什么”;后者是對(duì)規(guī)劃的行動(dòng)定位,即解決“實(shí)然是什么”[30],二者具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。作為一種社會(huì)關(guān)懷,規(guī)劃在行動(dòng)上表現(xiàn)為對(duì)理想社會(huì)狀態(tài)或藍(lán)圖的追求,不過,在實(shí)現(xiàn)方式上,則離不開人類理性的有效發(fā)揮。社會(huì)規(guī)劃本質(zhì)上以人的理性為基本前提,相信通過專家的知識(shí)和技術(shù),能夠認(rèn)識(shí)和把握事物表象背后的普遍規(guī)律、秩序、法則,憑借這種理性可設(shè)計(jì)和創(chuàng)造一個(gè)理想的世界,進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)變遷。這種前提預(yù)設(shè)帶有強(qiáng)烈的理性化色彩,又是一種對(duì)社會(huì)變遷的理想化追求。通常情況下,只有當(dāng)理想主義和理性主義二者緊密結(jié)合,才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)規(guī)劃的原初目標(biāo)。然而,發(fā)展規(guī)劃的對(duì)象是具有鮮明的不確定性特征的社會(huì)系統(tǒng),而不是穩(wěn)定不變的自然系統(tǒng),這樣一來,當(dāng)運(yùn)用一套穩(wěn)定的邏輯去回應(yīng)可能隨時(shí)變化的社會(huì)議題時(shí),規(guī)劃通常就會(huì)顯得力不從心。于是,規(guī)劃的理想與現(xiàn)實(shí)之間又構(gòu)成了一對(duì)矛盾,規(guī)劃的實(shí)踐過程就是在不斷協(xié)調(diào)理想與實(shí)踐的平衡。

扶貧開發(fā)首先表現(xiàn)為一種規(guī)劃者理想,是國家對(duì)于貧困地區(qū)和貧困人口擺脫困境的理想化追求。例如,整村推進(jìn)的目標(biāo)被表述為：“以貧困行政村、貧困自然村為單元,以貧困戶為首扶對(duì)象,以完善公共基礎(chǔ)設(shè)施、改善群眾生產(chǎn)生活條件、增加貧困群眾收入、提高自我發(fā)展能力、發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)為主要內(nèi)容,整村實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧目標(biāo)”。這樣的規(guī)劃理想要順利實(shí)現(xiàn),取決于多方面的條件和機(jī)制。其中很重要的一點(diǎn),離不開地方民眾的積極參與,這在規(guī)劃文本中也得到了體現(xiàn),即要“堅(jiān)持參與式扶貧的方針,項(xiàng)目的選擇、規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督、驗(yàn)收、建后管理等全過程均要群眾和村民理事會(huì)全程參與,充分調(diào)動(dòng)群眾的主動(dòng)性和能動(dòng)性,提高整村推進(jìn)扶貧開發(fā)的實(shí)效性”。然而,整村推進(jìn)工程在地方實(shí)踐中通常被簡化為基層政府的項(xiàng)目招投標(biāo)和項(xiàng)目驗(yàn)收技術(shù),“多快好省”地完成項(xiàng)目的直接任務(wù),最終表現(xiàn)為項(xiàng)目竣工報(bào)告上的“建筑面積”和“培訓(xùn)人次”,至于村民是否因此增收、村莊的自我發(fā)展能力是否增強(qiáng)等難以短期內(nèi)量化的指標(biāo),就基本上被遮蔽了。很多時(shí)候,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)竣工,即項(xiàng)目正式結(jié)束,此時(shí),原初的規(guī)劃理想究竟還有多遠(yuǎn),則不是基層實(shí)施者關(guān)心的議題。地方政府想方設(shè)法提高自己政績的做法,難免跟政策初衷相背離[31]。當(dāng)規(guī)劃目標(biāo)與市場力量、科層體系、地方社會(huì)、外部環(huán)境等因素產(chǎn)生互動(dòng)后,自上而下的政策代理系統(tǒng)可能面臨嚴(yán)峻考驗(yàn),從而影響規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)規(guī)劃實(shí)施的形式化風(fēng)險(xiǎn)

在中國的壓力型體制下,各級(jí)政府的目標(biāo)往往層層加碼,導(dǎo)致層級(jí)越低的政府所承擔(dān)的任務(wù)就越重,但又缺乏相應(yīng)的資源完成目標(biāo),容易造成各種治理危機(jī)[32]。社會(huì)規(guī)劃的長遠(yuǎn)性特性決定了規(guī)劃文本先于規(guī)劃實(shí)踐,在科層制結(jié)構(gòu)中,上級(jí)政府制定規(guī)劃后,自身并不負(fù)責(zé)具體實(shí)施,而是“發(fā)包”給下級(jí)政府,最終由基層政府負(fù)責(zé)實(shí)施。扶貧開發(fā)是典型的“復(fù)雜政策”領(lǐng)域,基層政府在行政實(shí)踐中可能會(huì)充分利用信息優(yōu)勢和自由裁量空間,從而增加了發(fā)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”的可能[15],其中一個(gè)顯著的后果是扶貧開發(fā)過程容易流于“精致的形式化”①劉少杰.切實(shí)有效開展精準(zhǔn)扶貧.中國社會(huì)科學(xué)報(bào),2017-07-12。,影響實(shí)質(zhì)內(nèi)容的完成。從理論上講,一個(gè)好的規(guī)劃應(yīng)該能夠?yàn)榉鲐氶_發(fā)提供可選擇的或可變通的程序規(guī)定與實(shí)踐方向,也能應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的政府行為;規(guī)劃應(yīng)該能為各級(jí)政府和各種社會(huì)主體提供更良好的協(xié)商與互動(dòng)空間,從而使這些主體的行為始終在規(guī)劃的框架與范圍內(nèi)展開,唯有如此,扶貧規(guī)劃才能真正落地生根,而不是僅僅停留于文本和數(shù)據(jù)層面。

應(yīng)當(dāng)說,為了規(guī)避基層政府的各種“變通”“共謀”行為,促進(jìn)“地方主動(dòng)性”能夠在頂層設(shè)計(jì)的框架下更好發(fā)揮效用,規(guī)劃部門通常會(huì)制定相應(yīng)的監(jiān)督與考核機(jī)制。在整村推進(jìn)工程中,上級(jí)政府的制度約束機(jī)制從文本上來看應(yīng)該還是很嚴(yán)格的。K市整村推進(jìn)對(duì)于監(jiān)督檢查的規(guī)定是,“市級(jí)實(shí)行實(shí)地抽查,每年度市級(jí)實(shí)地抽查率要達(dá)到項(xiàng)目村總數(shù)的30%以上;縣(區(qū))要開展經(jīng)常性的督促檢查,將整村推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)情況納入當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)督查事項(xiàng),縣級(jí)實(shí)地檢查率要達(dá)到100%。進(jìn)度檢測工作實(shí)行月報(bào)制,縣(區(qū))要在每月20日前,按時(shí)審核上報(bào)進(jìn)度檢測報(bào)表;每個(gè)季度末上報(bào)一次項(xiàng)目進(jìn)展分析材料”。但是實(shí)踐表明,這些監(jiān)督與考核機(jī)制在具體的運(yùn)作過程中本身也可能淪為某種形式化工具,從而失去了原本的實(shí)際效應(yīng)。T村的整村推進(jìn)項(xiàng)目總共實(shí)施周期僅為三個(gè)月,為了達(dá)到申報(bào)書中的指標(biāo),唐鎮(zhèn)首先選擇了在當(dāng)?shù)夭⒉皇亲钬毨У腡村,因?yàn)門村已經(jīng)具備了長期的扶貧基礎(chǔ),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)比較完善,這樣就容易達(dá)到規(guī)劃里的“硬件”目標(biāo),至于“軟件”建設(shè),則因難以衡量,在驗(yàn)收檢查過程中也不會(huì)成為核心指標(biāo)。于是,整村推進(jìn)的原初目標(biāo)雖然未被完全“轉(zhuǎn)譯”,但實(shí)際上已經(jīng)被形式化的指標(biāo)所替代。

(三)規(guī)劃落地的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)

發(fā)展規(guī)劃往往伴隨著高強(qiáng)度的政府動(dòng)員才能實(shí)現(xiàn),對(duì)動(dòng)員對(duì)象而言則是一種由國家主導(dǎo)的逆轉(zhuǎn)性外部推動(dòng)的社會(huì)變遷過程[33]。在規(guī)劃落實(shí)過程中,“政府不跟我們商量,我們也不過問”成為政府和村民關(guān)系的生動(dòng)寫照,這反映出鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐過程中國家“分離”于社會(huì)的關(guān)系形態(tài)。正如加德納和劉易斯所指出的,“事實(shí)上,官僚式的規(guī)劃與管理在本質(zhì)上是反參與式的,因?yàn)樗緹o法容忍用不同于自己的方式理解與安排活動(dòng)、時(shí)間及信息。因此,盡管在表面上政策以參與式為目標(biāo)和方法,但制度化的程序已經(jīng)將預(yù)期受益人排除在了項(xiàng)目之外”[34]。政府主導(dǎo)的規(guī)劃性發(fā)展強(qiáng)調(diào)自上而下對(duì)社會(huì)變遷和發(fā)展的影響,是一種政府統(tǒng)籌規(guī)劃和主動(dòng)實(shí)施的實(shí)踐過程,遵循著現(xiàn)代化和簡單化的邏輯,也體現(xiàn)了政府作為規(guī)劃者的理想。這種理想本身并不必然造成發(fā)展干預(yù)中的“久扶不脫貧”的后果。不過,在實(shí)踐過程中基層政府的運(yùn)作策略與具體的發(fā)展場域相結(jié)合之后,確實(shí)在一定程度上生產(chǎn)了干預(yù)對(duì)象的“依賴策略”。依賴策略使干預(yù)對(duì)象具有較強(qiáng)的依靠政府扶助的思想意識(shí),自我積累和自我發(fā)展能力的培育因此受到一定程度的阻礙,從而也成為“久扶不脫貧”現(xiàn)象的因素之一。

在整村推進(jìn)工程的規(guī)劃實(shí)踐中,政府秉持條線化控制、組織化動(dòng)員和簡單化操作等運(yùn)作策略,干預(yù)活動(dòng)具有嚴(yán)格的自上而下特征,地方民眾僅僅作為發(fā)展干預(yù)的客體和對(duì)象,難以在發(fā)展實(shí)踐中充分展現(xiàn)其作為行動(dòng)者本應(yīng)具有的主體性和主動(dòng)性。條線化策略主要是規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施過程中不同層級(jí)政府之間的運(yùn)作方式,這種策略實(shí)際上并未對(duì)地方民眾發(fā)揮具體的制約作用;組織化動(dòng)員策略除了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的動(dòng)員,還強(qiáng)調(diào)下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的回應(yīng)行動(dòng),形式上也需要?jiǎng)訂T村民“積極配合”工作,村民所要做的主要是根據(jù)政府事先擬定的規(guī)劃“配合行事”,不需要提出自己的設(shè)想;簡單化操作策略不僅體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)劃的制定過程中,也深刻體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施過程中,其目的在于使復(fù)雜的扶貧干預(yù)行動(dòng)清晰化和簡潔化,以便政府更好地操控發(fā)展干預(yù)過程,這種策略容易忽略發(fā)展場域的復(fù)雜特性和干預(yù)對(duì)象的多元特點(diǎn)。因此,對(duì)于村民而言,整村推進(jìn)工程可能“只是政府的又一個(gè)扶貧項(xiàng)目”,村民對(duì)于項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施過程并未真正參與。久而久之,村民也就習(xí)慣了此種扶貧方式,并形成了依賴心理,扶貧開發(fā)所倡導(dǎo)的自主發(fā)展能力難以培育,扶貧工程演變?yōu)橐粋€(gè)無法突破的“死循環(huán)”,難以實(shí)現(xiàn)從“救濟(jì)式”向“開發(fā)式”轉(zhuǎn)變進(jìn)而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的減貧目標(biāo),反而陷入到難有實(shí)質(zhì)性發(fā)展的“內(nèi)卷化”剛性結(jié)構(gòu)的總體性困局之中[35]。

五、結(jié)論與討論

發(fā)展規(guī)劃地方實(shí)踐過程中的條線化控制、組織化動(dòng)員以及簡單化操作等策略,雖然一定程度上推動(dòng)了規(guī)劃的快速落實(shí),但隨之產(chǎn)生的規(guī)劃制定的理想化陷阱、規(guī)劃實(shí)施的形式化風(fēng)險(xiǎn)以及規(guī)劃落地的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)則會(huì)使規(guī)劃執(zhí)行效果大打折扣。為了從根本上破解這一實(shí)踐難題,只有重新回到規(guī)劃作為一種社會(huì)變遷機(jī)制的本質(zhì)屬性層面思考問題,“要還規(guī)劃的本來面貌”[1]。當(dāng)規(guī)劃不僅限于狹義的建筑物等物質(zhì)層面時(shí),便早已烙上了深刻的社會(huì)屬性,所有現(xiàn)代規(guī)劃都在競爭性、依賴性和持續(xù)變遷的世界體系中發(fā)生。于是,當(dāng)利用規(guī)劃機(jī)制推動(dòng)社會(huì)發(fā)展時(shí),就要視其為社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物,并遵循社會(huì)規(guī)律而不是自然屬性進(jìn)行實(shí)施與運(yùn)作。

首先,規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的社會(huì)工程。雖然規(guī)劃是政府主導(dǎo)的發(fā)展模式,其操作過程涉及到政府內(nèi)部的上下級(jí)權(quán)力關(guān)系及其相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)與動(dòng)員激勵(lì)體系,但僅僅處理政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題仍然不能完全解決規(guī)劃性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)難題。從規(guī)劃理念的構(gòu)想到規(guī)劃文本的出臺(tái)再到規(guī)劃實(shí)踐的運(yùn)作,不僅涉及從中央到地方各級(jí)政府部門及其代理人的“縱向控制”與“橫向競爭”的交錯(cuò)關(guān)系,還不能忽略市場和社會(huì)兩大因素的影響,因此還要正確處理“政府—市場—社會(huì)”的三方互動(dòng)關(guān)系,而這也是規(guī)劃區(qū)別于“計(jì)劃”的關(guān)鍵所在,畢竟規(guī)劃不同于以往由政府直接決定資源配置的“指令性計(jì)劃”,而是將行政體制與市場體制有效結(jié)合起來的“混合性治理模式”。

其次,規(guī)劃是一項(xiàng)長遠(yuǎn)漸進(jìn)性的社會(huì)工程。規(guī)劃所要達(dá)至的社會(huì)變遷一般都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大議題,這些議題往往都經(jīng)歷了長時(shí)期的演變發(fā)展進(jìn)而形成了相當(dāng)穩(wěn)固的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征。規(guī)劃作為一種外部干預(yù)機(jī)制,要想取得預(yù)期干預(yù)目標(biāo),必須要與內(nèi)部因素形成良好互動(dòng)才能有所突破。不過,由于規(guī)劃往往與體制內(nèi)資源分配和績效考核相掛鉤,因此規(guī)劃都會(huì)設(shè)定較短的任務(wù)完成周期并配以相應(yīng)的指標(biāo)考核制度,在這種壓力型體制和事本主義邏輯下,規(guī)劃執(zhí)行過程顯然很難同時(shí)兼顧指標(biāo)考核和長遠(yuǎn)效果,而長遠(yuǎn)效果才是最終推動(dòng)社會(huì)變遷的可持續(xù)性保障。因此,規(guī)劃的制定與實(shí)施過程應(yīng)統(tǒng)籌考慮事本策略與長遠(yuǎn)目標(biāo),采取更為穩(wěn)妥漸進(jìn)的實(shí)施策略,以免欲速不達(dá)。

最后,規(guī)劃是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)調(diào)整性的社會(huì)工程。規(guī)劃遵循理性化和專業(yè)化原則,通常采取自上而下的運(yùn)作邏輯,這容易使人相信發(fā)展規(guī)劃是由政策制定者和規(guī)劃者事先設(shè)計(jì)和決定的,其過程表現(xiàn)為“規(guī)劃制定—實(shí)施步驟—干預(yù)結(jié)果”這樣的線性過程。其實(shí),規(guī)劃不等同于簡單地“指標(biāo)分配”過程,雖然強(qiáng)調(diào)國家的規(guī)劃作用和干預(yù)力量,但應(yīng)該更加注重社會(huì)的需求和地方民眾的主動(dòng)性,為市場主體和社會(huì)主體留下創(chuàng)造空間。規(guī)劃性發(fā)展是一個(gè)不斷調(diào)整介入策略的“非線性”的動(dòng)態(tài)干預(yù)過程,除了受到社會(huì)、政治和文化等綜合因素的廣泛影響外,還受到規(guī)劃實(shí)施過程中不同利益相關(guān)群體就干預(yù)目標(biāo)和手段進(jìn)行談判的動(dòng)態(tài)博弈過程的深刻影響,尤其不能忽視干預(yù)對(duì)象的自主應(yīng)對(duì)策略對(duì)外部干預(yù)的反向作用。

發(fā)展干預(yù)的“規(guī)劃”視角為討論中國扶貧開發(fā)工程提供了一個(gè)相對(duì)整體性的解釋框架,有助于進(jìn)一步開闊理解中國扶貧開發(fā)運(yùn)作邏輯的學(xué)術(shù)視野,從而為當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的政策制定和實(shí)施提供新的理論參考。必須承認(rèn),由于案例研究固有的局限性,本研究難以承載起全景式呈現(xiàn)扶貧開發(fā)規(guī)劃實(shí)施的運(yùn)行過程、邏輯策略和現(xiàn)實(shí)困境的使命,但管窺一斑,對(duì)于當(dāng)前中國普遍存在的社會(huì)規(guī)劃機(jī)制及其相應(yīng)的實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)的討論,亟待相關(guān)研究予以進(jìn)一步推動(dòng)。