三權(quán)分置背景下成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策

周潔　邵雅容　楊春

推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源變資產(chǎn)，不僅關(guān)乎廣大農(nóng)民的收入，更是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手。本文深入分析成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀，針對(duì)相關(guān)的問題，提出應(yīng)對(duì)的措施，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易的建設(shè)和優(yōu)化發(fā)展提供參考。

一、三權(quán)分置下產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的必要性

改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市居民收入隨之增加。然而在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任帶來的福利慢慢消失，農(nóng)村居民較城市居民收入低，增速慢，城鄉(xiāng)收入差距明顯過大，由此產(chǎn)生了一系列問題。如何推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，一直是近年來黨和政府改革工作的重點(diǎn)，是奪取鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

2013年，中央工作會(huì)議中第一次提到了“三權(quán)分置”概念，中央頒布各項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的文件，鼓勵(lì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入市交易，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村閑置資源的合理流動(dòng)和轉(zhuǎn)化。2014年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》中明確指出：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)。但長(zhǎng)期的政策特點(diǎn)導(dǎo)致我國(guó)缺乏土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，三權(quán)分置條件下，為了將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源健康穩(wěn)定的推向市場(chǎng)，必須建立完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，才能使產(chǎn)權(quán)資源在市場(chǎng)的手的調(diào)節(jié)下發(fā)揮最大的效用。

二、成都產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易情況

國(guó)內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)正處于起步階段，許多市場(chǎng)交易和規(guī)則尚不完善，全國(guó)各地政府和民間都在探索最適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)權(quán)交易形式。在長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐中，國(guó)內(nèi)大致形成了適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)的湄潭模式，適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的嘉興模式和南海模式，國(guó)家政策主導(dǎo)下的成都、重慶模式等多種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)模式。

成都在2007年6月被國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)確認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，成都委市政府隨后提出了“全域成都”理念，全面實(shí)施以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。并于次年1月出臺(tái)了市委“一號(hào)文件”，明確提出了建立歸屬清晰，權(quán)責(zé)明確，保護(hù)嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。為了流轉(zhuǎn)出產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，成都市先后進(jìn)行了確權(quán)頒證，在2011年年末，完成了全市212余萬農(nóng)戶的確權(quán)頒證工作，夯實(shí)了流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。設(shè)立耕地基金剝離土地保護(hù)功能。成立成都產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司規(guī)避流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。成立成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，搭建產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)。

通過政府推動(dòng)和民間的自發(fā)行為，成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)日益成長(zhǎng)。成都范圍內(nèi)目前大致形成了四種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的形式。由村民集體組織，以村集體的村民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行入股分紅，用于發(fā)展本村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，或者統(tǒng)一向外進(jìn)行土地出租的;以溫江永寧鎮(zhèn)為例的成立的土地股份合作社，對(duì)土地進(jìn)行集中整理、規(guī)劃和投資;政府主導(dǎo)建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所;市場(chǎng)化運(yùn)作的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。

2008年10月13日成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在全國(guó)率先掛牌成立，是國(guó)務(wù)院六部委備案和四川省人民政府批準(zhǔn)保留的全省唯一農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。成都農(nóng)交所探索設(shè)立分（子）公司的市場(chǎng)化的形式，在全市17個(gè)區(qū)（市）縣設(shè)立農(nóng)交所分（子）公司，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易綜合服務(wù)站，創(chuàng)新構(gòu)建了全市“一個(gè)交易平臺(tái)，四級(jí)服務(wù)體系”。目前，成都農(nóng)交所已經(jīng)與省內(nèi)10個(gè)市（州）、99個(gè)縣（市、區(qū)）聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，交易品種包括資源類、資產(chǎn)處置類、知識(shí)產(chǎn)權(quán)類、投融子服務(wù)類4大類21鄉(xiāng)。截至目前，實(shí)現(xiàn)各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)月15375總、164萬余畝，累計(jì)交易額大776億元，交易規(guī)模位居全國(guó)同類交易所首位。

三、成都產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)存在的問題

首先，個(gè)人私下流轉(zhuǎn)活躍，存有隱患。在成都市政府的積極推動(dòng)和宣傳下，通過成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所交易和政府產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)進(jìn)行交易的行為逐年增多。但是由于農(nóng)民固有的思想和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沒有正確的認(rèn)識(shí)等原因，通過農(nóng)民私人對(duì)企業(yè)，或私人對(duì)私人的流轉(zhuǎn)方式仍然占目前流轉(zhuǎn)的很大比例。這樣的流轉(zhuǎn)沒有進(jìn)行相關(guān)的備案，簽訂的合同也無法產(chǎn)生有效的法律效應(yīng)，在出現(xiàn)流轉(zhuǎn)方面的糾紛和矛盾時(shí)，無法保證流轉(zhuǎn)雙方的利益。

其次，市場(chǎng)不完善，缺少嚴(yán)格監(jiān)管模式。目前的所有的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)只負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)階段，對(duì)于后續(xù)的開發(fā)和利用規(guī)范缺少有效的監(jiān)管手段和缺乏監(jiān)管機(jī)制。很多承包人缺乏法律認(rèn)識(shí)，甚至專門鉆法律的“空子”，在承包之后將耕地等進(jìn)行非農(nóng)用地的開發(fā)，損壞耕地性質(zhì)，從中獲取非法利益。

最后，農(nóng)民利益被侵占，“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象頻發(fā)。雖然土地確權(quán)頒證工作已經(jīng)完結(jié)，農(nóng)民的土地承包權(quán)益應(yīng)該得到法律的保護(hù)。但是由于某些地方干部對(duì)于中央政策的錯(cuò)位領(lǐng)會(huì)，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是政治任務(wù)，是績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)越多越好。于是進(jìn)行鼓動(dòng)甚至強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重破壞農(nóng)民利益。

四、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的策略

國(guó)家應(yīng)該加大產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)和政策措施的宣傳力度，讓廣大農(nóng)民群眾更加了解產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策措施。引導(dǎo)農(nóng)民在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中遵守相關(guān)法律法規(guī)，熟知自己的權(quán)利與義務(wù)。正確引導(dǎo)農(nóng)民通過成都產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行流轉(zhuǎn)而不是私下流轉(zhuǎn)，同時(shí)規(guī)范自己的流轉(zhuǎn)行為。在發(fā)生產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的矛盾和糾紛時(shí)，能有效保護(hù)自己的利益。

規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程，健全風(fēng)險(xiǎn)措施。成都市產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展時(shí)間短、速度快，不可避免的會(huì)出現(xiàn)一定風(fēng)險(xiǎn)行為，因此，必須要構(gòu)建相應(yīng)的一系列保障措施來應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。嚴(yán)格記錄土地流轉(zhuǎn)情況，健全金融抵押、審核、流轉(zhuǎn)性質(zhì)等流程規(guī)范，完善與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的市場(chǎng)保障和服務(wù)體系。

總之，成都作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，政府做了許多積極的措施和努力，在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)上取得了許多的成效，為全國(guó)矚目，但同時(shí)由于時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)少，也存在重多的問題。面對(duì)全國(guó)不同的情況，應(yīng)該結(jié)合各地農(nóng)村的實(shí)際情況，分析存在的問題，加大產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳力度，規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的操作程序，嚴(yán)守耕地紅線不動(dòng)搖，靈活運(yùn)用政府的手和市場(chǎng)的手雙管齊下，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)資源的合理配置，推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的不斷發(fā)展。

（作者單位：625014四川農(nóng)業(yè)大學(xué)）