東至縣土地流轉(zhuǎn)實踐與思考

張麗萍

東至縣在我國屬于一個農(nóng)業(yè)大縣，轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全縣共有47.49萬人口，有將近30萬的農(nóng)村勞動力，占據(jù)國土面積共3261平方公里，其中包含48萬畝耕地面積，44萬畝水面以及309萬畝山場面積。截止2019年6月底，全縣流轉(zhuǎn)耕地面積達36.32萬畝，占耕地總面積的47.79%。流轉(zhuǎn)形式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股等幾種類型，流轉(zhuǎn)載體主要包括東至縣龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、種植大戶以及農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的土地種植經(jīng)營現(xiàn)狀良好，基本能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)入戶的雙蠃，對于提高當?shù)赝恋乩寐剩瑸楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

一、耕地流轉(zhuǎn)存在的問題

根據(jù)對東至縣的調(diào)查，可知該縣總體土地規(guī)模的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營具有良好的發(fā)展態(tài)勢，對促進我縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會發(fā)展起到了良好的作用。但也存在一些問題，應引起重視。主要表現(xiàn)在以下方面。

1、相關(guān)法律和政策的宣傳不到位，導致農(nóng)戶不愿配合

農(nóng)村人民通常受到傳統(tǒng)觀念的影響，使得部分農(nóng)戶對土地有深刻的感情，并且基于國家頒布的各項惠農(nóng)政策，以及全面取消的農(nóng)業(yè)稅，都給農(nóng)戶增加了創(chuàng)收，導致多數(shù)農(nóng)戶不愿配合流轉(zhuǎn)土地。同時，存在部分農(nóng)戶擔心土地流轉(zhuǎn)政策一旦實施，將會喪失自身的土地承包權(quán)，因此采取觀望態(tài)度看待此現(xiàn)象，不愿配合土地流轉(zhuǎn)。另外，當前農(nóng)村缺乏完善的醫(yī)療、養(yǎng)老以及社會救助等社保體系，導致農(nóng)民依然將土地視作生活的基本保障，因此不愿配合。

2、土地流轉(zhuǎn)機制不健全，土地流轉(zhuǎn)市場化程度和服務不到位

當前，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站負責承擔農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)職能，但由于體制不健全、未實現(xiàn)專人專款，導致其引導和服務仍然處于粗放模式，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村雖成立了土地流轉(zhuǎn)服務中心，但運作模式仍然沒能發(fā)揮出最佳效果，僅僅負責監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂以及經(jīng)營權(quán)證的變更登記等工作，無法滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際需求。

3、缺乏規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序

一般情況下，東至縣的土地轉(zhuǎn)包和互換等土地流轉(zhuǎn)，通常是農(nóng)戶之間自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，僅僅互相交換了口頭協(xié)議，而沒有簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同來對雙方的權(quán)利和義務進行約束。即便部分農(nóng)戶簽訂了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但其內(nèi)容表述不夠規(guī)范，沒有明確劃分權(quán)利和義務，標的物也不夠明顯，沒有詳細記錄違約責任，極容易引發(fā)合同糾紛。另外，自發(fā)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)通常存在期限較短或劃分不明確的現(xiàn)象，并且極其容易在短時間內(nèi)發(fā)生變更，無法保障受讓方的利益，因此其很可能不會全面投入土地種植和經(jīng)營，導致土地資源沒有得到充分利益，不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

4、土地集中成片流轉(zhuǎn)難

農(nóng)戶承包土地放散性和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶要求的不一致性，導致流轉(zhuǎn)土地難以集中成片。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)策略

1、正確宣傳政策并加以引導

實現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等政策的大力宣傳，幫助農(nóng)民能夠運用法律武器保護自身的合法權(quán)益。組織農(nóng)民學習外地和本縣土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗，擴大農(nóng)民視野，讓農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟效益，讓農(nóng)民依法自愿流轉(zhuǎn)土地，并不斷擴大經(jīng)營規(guī)模。

2、健全管理機制，促進土地有序流轉(zhuǎn)

健全土地流轉(zhuǎn)管理機制，對于保障土地實現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)具有重要意義。首先，應當確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利地位，并做好登記、頒證工作，為今后土地的流轉(zhuǎn)奠定良好的管理基礎(chǔ)，并保證承包合同、證書、地塊、面積“四到戶”;其次，應當將縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)管理服務機構(gòu)和土地中介服務組織的作用充分發(fā)揮，按照市場化運作形式，促進土地流轉(zhuǎn)的有序進行;再次，可以建立健全的土地評估體系。對農(nóng)村土地進行等級分類和價格評估，將土地的質(zhì)量作為土地流轉(zhuǎn)的參考依據(jù)，供雙方進行合理選擇，從而有效保證土地價格的科學性和合理性。最后，應當對土地流轉(zhuǎn)模式進行完善，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范，并記錄在案，保證有據(jù)可查。另外，相關(guān)部門還應當加強對土地流轉(zhuǎn)全過程的監(jiān)督管理。通過定期和不定期的檢查流轉(zhuǎn)土地的種植經(jīng)營情況，才能了解土地流轉(zhuǎn)合同是否有效貫徹落實，從而有效避免土地使用者對農(nóng)村土地資源造成破壞，甚至發(fā)生土地違法使用的現(xiàn)象。

3、提升農(nóng)民素質(zhì)，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)環(huán)境

為了推動土地流轉(zhuǎn)的實施，需要提高農(nóng)民的素質(zhì)，將土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境進行優(yōu)化。一方面，需要建立完善的農(nóng)民就業(yè)培訓基地，通過培訓資源的整合和充分利用，提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)技術(shù)和綜合素質(zhì)，并拓寬培訓知識面，指導其就業(yè)知識及創(chuàng)業(yè)理論，實現(xiàn)農(nóng)民整體綜合素質(zhì)以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的提升。另一方面，應當經(jīng)濟建設(shè)農(nóng)村就業(yè)服務網(wǎng)絡，以便及時將就業(yè)信息公布于眾，拓寬農(nóng)村勞動力的就業(yè)渠道，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)及非農(nóng)業(yè)崗位的轉(zhuǎn)移。另外，政府相關(guān)部門還應當大力扶持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，推動農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動創(chuàng)收及就業(yè)的進一步增長。

4、建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險防范機制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)項目涉及農(nóng)戶眾多，且流轉(zhuǎn)面積相對較大，因此要求縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)應積極介入整個過程，并對流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的財務和資信情況進行嚴格審查，并制定相應的風險防范機制，保證土地流轉(zhuǎn)的順利實施。

5、建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處機制

調(diào)整充實縣仲裁委和仲裁庭人員，配備仲裁庭所需的各項設(shè)施，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，把仲裁所需經(jīng)費納入縣財政預算予以保障，強化縣仲裁庭調(diào)處糾紛手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)經(jīng)站為依托，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解委員會，確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營糾紛調(diào)解員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中解決一定的辦公經(jīng)費，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級的糾紛調(diào)處職能，保障土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益不受侵害，加速推進全縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

（作者單位：247200安徽省東至縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站）