深化要素市場化配置改革的思路

劉翔峰

我國改革開放40年來，開創(chuàng)了前所未有的經(jīng)濟奇跡，其最主要的發(fā)展動力源于市場化改革。目前產(chǎn)品市場已基本實現(xiàn)由供需關系來決定產(chǎn)品價格，要素市場化改革在市場體系建設、要素參與分配、要素價格形成等方面也取得了較大進展，但要素市場化改革還遠未完成。要素市場配置結構失衡問題日益顯現(xiàn)，帶來經(jīng)濟結構及產(chǎn)業(yè)結構失衡現(xiàn)象逐漸擴大，在產(chǎn)權保護、價格形成、行政和市場壟斷、市場規(guī)則等方面還存在重大制度短板。要素市場差異化性強，市場發(fā)育程度不平衡，只有深入剖析其結構性矛盾和背后深層次的體制弊端，破除制約經(jīng)濟社會發(fā)展的制度性障礙，才能全面推動以要素市場化配置改革為重點的經(jīng)濟體制改革，為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和健全現(xiàn)代化經(jīng)濟體系奠定重要基礎。

一、我國要素市場化改革卓有成效，深化改革迫在眉睫

（一）要素配置結構嚴重扭曲導致配置效率不斷下降

資本要素是所有生產(chǎn)要素中的特殊要素，其他各種要素都要通過資本要素流通運行，其流向代表了生產(chǎn)要素的總流向及結構。我國是以間接融資為主的金融體系，2018年社會融資存量，銀行貸款占67%，債券（企業(yè)債和地方債）占17.2%，股票融資占3.5%，因此銀行貸款結構基本代表了我國資本流向結構。

而資本流向結構實際上揭示了所有要素配置存在的結構性問題，要素配置結構失衡會帶來經(jīng)濟結構失衡和經(jīng)濟增速下降。根據(jù)人民銀行數(shù)據(jù)，2018年我國人民幣貸款嚴重向房地產(chǎn)業(yè)傾斜，房地產(chǎn)貸款存量占人民幣貸款存量的28.7%，增量占41.1%。貸款追逐房地產(chǎn)是因為其獲有超額利潤，地方政府壟斷土地供應，控制土地價格，地方財政70%依靠土地收入，樂于推高土地價格，同時房地產(chǎn)業(yè)稅負卻較低，增值稅僅11%。反觀國家十分關注的制造業(yè)占銀行貸款比重卻逐年下降，2018年五大國有商業(yè)銀行對制造業(yè)貸款余額在20%以下，成本高、利潤低以及因去產(chǎn)能等因素致使要素資源流入制造業(yè)占比逐年減少，發(fā)展后勁不足，產(chǎn)業(yè)轉型升級困難，距離國家2025年振興目標越來越遠。同樣，生產(chǎn)要素在地區(qū)間配置不平衡，要素資源一直向東部沿海地區(qū)聚集，而西部地區(qū)配置比例則越來越少，東西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡逐漸加劇，形成“馬太”效應。

要素配置效率下降與經(jīng)濟增速下降呈現(xiàn)同向變化。2018年我國社會融資規(guī)模200.7萬億元，GDP規(guī)模90萬億元。社會融資規(guī)模/GDP的比率，2014—2018年分別為51.8%、49.9%、47.7%、47.5%、44.8%，五年來不斷下降。GDP增速也呈同向變化，2014—2018年，GDP增速為7.4%、6.9%、6.7%、6.8%、6.5%。再從GDP/M2看，2011—2018年呈下降趨勢，2017年后又些許回升。2011年為53%，2014—2018年分別為51.8%、49.3%、47.7%、49%、49.2%。與美國相比差距很大，美國2018年為150%，我國與之相差3倍，說明貨幣發(fā)行過量，創(chuàng)造價值少，資金周轉使用效率和要素配置效率都很低，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量較差。

而對全國要素配置效率的測算，也與上述分析相互印證。根據(jù)上海財經(jīng)大學王建斌教授測算，全國要素配置效率從2002年開始逐漸上升，2011年則開始出現(xiàn)下降趨勢;要素配置變化率在2015年之前均為正，2015年后變?yōu)樨撝担@和最近幾年我國經(jīng)濟增長放緩相對應。全國要素配置效率變化率的明顯特點是，資本配置效率變化率對要素配置效率變化率起決定作用。我國勞動配置效率多年來保持穩(wěn)定，生產(chǎn)要素配置效率的下降主要由資本配置效率下降導致，2011 年后資本配置效率持續(xù)下降，次債危機后我國為保持經(jīng)濟穩(wěn)定，大量的信貸資源流入了相對低效的房地產(chǎn)和基礎設施建設，導致資本生產(chǎn)要素的錯誤配置，同時很多相對效率較好的民營企業(yè)卻貸款困難，這些因素導致了資本配置效率下降和全要素生產(chǎn)率的下降。

（二）要素價格未能完全市場化，資源引導出現(xiàn)錯配

近10年來我國要素價格扭曲始終存在，勞動力工資、土地價格和利率呈現(xiàn)“雙軌”特征，即市場化價格與政府制定基準價格并存，城鄉(xiāng)市場分割明顯，要素價格扭曲帶來各行業(yè)間、地區(qū)間的收益不平衡。要素價格出現(xiàn)扭曲有三方面原因。

原因一：行政干預或政府定價導致要素價格扭曲。第一，資本價格扭曲主要由政府干預造成。例如商業(yè)銀行存貸款利率由央行制定，存貸款基準利率還影響了銀行間拆借資金市場，股票和債券市場的資本價格則據(jù)此變化。存貸款利差大，金融業(yè)增值稅僅6%，這些都是由政府的資金定價帶來的，也給商業(yè)銀行帶來了超額利潤，造成行業(yè)的收益不平等。人民幣匯率也是政府干預下形成的，包括三部分：前日收盤價、人民幣一籃子指數(shù)、逆周期因子，后兩項則體現(xiàn)了政府對匯率的控制程度。由于資金價格由央行來定，資金傳導的四個渠道，信貸市場、股票市場、債券市場、外匯市場，其資金價格都在此基準利率上進行浮動，價格不能完全反映市場資金的供求關系，甚至出現(xiàn)嚴重扭曲，導致金融不能很好地服務于實體經(jīng)濟，出現(xiàn)中小微企業(yè)的融資難與融資貴。第二，城鄉(xiāng)、行業(yè)分割和政府管制帶來的勞動力價格扭曲。勞動力市場管理分割形成“體制外”工資（市場化）和“體制內(nèi)”工資（政府管制），部分行業(yè)存在巨大差異。戶籍制度決定著城鄉(xiāng)的社會結構、分層與流動機制，城市勞動力市場還沒有條件對農(nóng)村實行全方位開放，而最低工資標準普遍偏低也削弱了保障公平的效能。第三，政府壟斷土地供應導致土地價格“雙軌制”，造成同地不同權不同價。城市用地存在兩個價格，一個是劃撥價格，一個是招拍掛價格。而農(nóng)村土地目前還沒有進入市場，被排除在城市化土地資源配置之外。地方政府對工業(yè)和城市用地的需求做判斷和決定土地供給。長期以來城鄉(xiāng)土地管理制度分割，造成城鄉(xiāng)建設用地在供給、流轉和價格上“同地，不同權，不同價”。

原因二：能礦要素等處于自然壟斷領域，形成的是壟斷價格而非競爭性價格。資源性產(chǎn)品價格構成不合理，定價機制不完善。部分資源性產(chǎn)品在價格形成沒有充分反映資源破壞和污染治理成本，外部成本內(nèi)部化不夠充分，也沒有充分反映代際之間補償成本。能礦等自然壟斷資源，形成了壟斷價格而非競爭性價格。

原因三：技術和數(shù)據(jù)信息要素的價格形成機制不完善。技術和數(shù)據(jù)信息價格以市場主體“協(xié)商定價”為主。產(chǎn)權制度不完善造成技術和數(shù)據(jù)信息要素在市場交易中的信息不對稱和交易主體權責模糊，特別是“體制內(nèi)”技術成果的產(chǎn)權界定不明晰，數(shù)據(jù)信息要素的產(chǎn)權界定規(guī)則尚未建立，導致技術和數(shù)據(jù)信息要素市場交易低效率，市場價格難以形成。

（三）要素市場規(guī)則不完善，市場的決定性作用難以發(fā)揮

要素市場化發(fā)育程度總體較低。市場化對應的是“行政化”，行政控制過多，則市場程度發(fā)育較慢。根據(jù)樊綱的計算，要素市場發(fā)育程度指數(shù)（總分10分）2016年5.94分，水平不高。以金融業(yè)市場化包含兩個指數(shù)（金融業(yè)競爭、信貸資金分配市場化）為例：一是金融業(yè)競爭，用非國有金融機構資產(chǎn)在全部金融機構資產(chǎn)中所占份額，2008—2016年從33%上升到50%，說明行業(yè)的市場競爭程度提高。二是信貸資金分配市場化，長期以來信貸資金分配給國有企業(yè)的比例始終高于國有企業(yè)占全社會產(chǎn)出的比例，說明信貸資金的分配偏向于國有企業(yè)，原因是國有企業(yè)效益好、能還款;信貸資金分配不利于非國有企業(yè)則說明信貸市場沒形成完全公平的市場競爭。

要素市場化程度取決于市場規(guī)則是否完善。市場決定資源配置涉及兩個系統(tǒng)，一是生產(chǎn)要素交易的前提應該是產(chǎn)權明晰，厘清生產(chǎn)要素的主體資格和產(chǎn)權歸屬。要素進入市場，勞動者獲得工資，企業(yè)主購買到勞動力;資本所有者獲得利息收入，借款人得到生產(chǎn)所需資金等等。若沒有明晰的所有權歸屬，要素就無法在市場上交易，其要素貢獻必然無法被市場衡量和評價。二是市場準入、企業(yè)退出、市場監(jiān)管、競爭機制等市場管理和運行規(guī)則，這個系統(tǒng)決定了市場機制的有效運行，目前問題如下：第一，市場準入門檻過高。我國對外資實行負面清單準入制度，但國內(nèi)則沒實行，有些行業(yè)市場準入門檻過高，例如銀行、證券、保險、土地和能礦等，勞動力市場也面臨行業(yè)的諸多限制，這些都不利于建立公平競爭的市場秩序。第二，企業(yè)優(yōu)勝劣汰機制尚未建立，國有企業(yè)、國有銀行、上市公司等退出機制很不完善，往往導致市場資源錯配。第三，市場交易和監(jiān)管制度不完善，資本、土地、能礦、技術和數(shù)據(jù)信息等要素市場的交易和管理制度均不完善，信息機制不透明。第四，社會信用制度尚未建立，市場交易交換和分配缺乏信任基礎。

二、深化要素市場化配置改革，建立由市場起決定性作用的要素市場體系

（一）要素市場化配置改革的基本思路及目標

十九大提出的我國經(jīng)濟體制改革的重點之一是要素市場化配置改革，深化要素市場化改革一定要堅持社會主義市場經(jīng)濟和全面深化改革相結合的總方向。要素市場化改革既不是去政府化，也不是全面私有化，而是在堅持社會主義市場經(jīng)濟的基礎上，堅持市場化改革方向。一是堅持創(chuàng)新導向與問題導向相結合，要用創(chuàng)新的意識、體制和方法解決現(xiàn)行要素市場化配置中存在的各種問題;社會主義市場經(jīng)濟沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式可循，必須敢于創(chuàng)新勇于實踐，學習和借鑒西方發(fā)達國家的先進經(jīng)驗和理論，從我國實際出發(fā)，總結新經(jīng)驗，研究新理論，指導新實踐。二是各項制度改革要堅持重點突破與統(tǒng)籌推進相結合，重點突破要素配置結構失衡、效率低下、流動不暢的體制障礙，統(tǒng)籌推進產(chǎn)權制度、土地制度、戶籍制度、價格機制、財稅體制、社保體制等制度改革。三是國家要用經(jīng)濟手段引導和調(diào)控要素市場，仍需要控制自然壟斷型資源、控制關系國計民生的行業(yè)，要控股經(jīng)營戰(zhàn)略性要素資源的大型國有企業(yè)。如果國家從這些領域全面退出，就等于放棄了社會主義的基本經(jīng)濟因素，就會犯不可挽回的顛覆性錯誤。因此，深化要素市場化配置改革的目的是要發(fā)揮市場在要素配置中的決定性作用，破除市場壁壘和體制性障礙，調(diào)整要素配置結構，提高要素配置效率，厘清政府和市場的邊界，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的社會主義市場經(jīng)濟體制。尊重市場決定資源配置的基本規(guī)律，減少政府對生產(chǎn)要素的直接配置和行政干預，按照市場價格、市場競爭、市場規(guī)則配置要素資源，切實轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。到2025年，實現(xiàn)產(chǎn)權明晰、要素自由流動，價格反應靈活，競爭公平有序、收益分配合理、效率最優(yōu)，并兼顧公平的要素市場體系。

（二）改革產(chǎn)權制度，促進要素市場發(fā)展

目前資本、土地、能礦、勞動力、技術、信息六大要素中大部分產(chǎn)權是明晰的，只有技術和數(shù)據(jù)信息的產(chǎn)權以及部分土地的使用權需要確認。一是國家司法部門應盡快對數(shù)據(jù)信息收集者/持有者（包括政府、企業(yè)、個人）收集和交易涉及公民個人信息數(shù)據(jù)的產(chǎn)權歸屬做出法律規(guī)定，在保護個人隱私權的前提下，確認數(shù)據(jù)信息所有權，允許合法數(shù)據(jù)信息入市交易和租賃，促進數(shù)據(jù)信息業(yè)健康發(fā)展。二是農(nóng)村集體建設用地和宅基地在所有權與使用權分離的前提下，農(nóng)村集體建設用地使用權改變先征用后入市的做法，允許其直接入市，與城市建設用地實行同價同權;宅基地使用權在轉讓前要先轉為農(nóng)村集體建設用地，然后才能入市交易。農(nóng)村集體建設用地轉讓所得收入歸集體和國家所有，分配比例協(xié)商解決;宅基地轉讓所得收入應歸農(nóng)民個人所有，保護農(nóng)民合法權益。三是完善知識產(chǎn)權制度，修改知識產(chǎn)權保護法。改進知識產(chǎn)權許可使用、轉讓、質(zhì)押等制度，讓知識產(chǎn)權成為隨時可以變現(xiàn)的高價值資產(chǎn)。鑒于國內(nèi)外保護知識產(chǎn)權的強烈要求，嚴厲打擊盜竊和侵害知識產(chǎn)權的違法行為。

（三）構建由市場主導的要素價格形成機制

改革資本要素定價機制，逐步放開銀行存貸款利率。資本要素定價要逐步改變由人民銀行確定商業(yè)銀行存貸款基準利率的做法。第一步先放開貸款基準利率，由商業(yè)銀行自主確定，通過商業(yè)銀行間的競爭，降低貸款利率水平，緩解企業(yè)“融資貴”的問題。第二步，適時放開存款基準利率，由商業(yè)銀行自主確定，促使商業(yè)銀行開展全方位競爭。第三步，人民銀行在放開存貸款利率后，可以用以利率債為抵押的反映銀行流動性的市場利率如7天質(zhì)押式回購利率（DR007）或隔夜貸款回購利率作為存款基準利率。同時，人民幣匯率要逐步實現(xiàn)匯率自由浮動。一是減少政府干預，逆周期調(diào)節(jié)因子應在調(diào)節(jié)過大的升貶值壓力后及時退出;二是增強市場主導作用，增加收盤價在匯率形成機制中的權重;三是增強匯率波動彈性，將日波動區(qū)間調(diào)整為年波動區(qū)間，允許年波動幅度10%—15%，央行保留必要時調(diào)節(jié)外匯供給的權利，防范匯率波動過大。

確定城市用地基準價格，農(nóng)村征地費用按市場價格補償。城市用地應在城市土地分級的基礎上，確定土地基準價格，建立科學的土地使用權價格評估制度，公平、公正地核定不同時期的土地市場價格。農(nóng)村建設用地和宅基地直接進入土地市場，土地補償費用應按照土地的市場價格確定，既要考慮土地的現(xiàn)有用途，也要考慮土地的區(qū)位特點，既包含有絕對地租，也體現(xiàn)級差地租。

勞動力實行基準價格+浮動市場價格的定價機制。堅持最低工資標準制度，保障工人基本權益。企業(yè)工會要保障工人利益不受侵害，建立企業(yè)主與工會的工資協(xié)商制度。國企工資應向高科技人才傾斜，科技人員的工資可以比高管人員的工資高，要用高薪留住科技人才。應提高教師的工資水平，尤其是應提高農(nóng)村教師的工資水平，使教師得到應有的尊嚴。

改革能礦要素定價機制，放開競爭性環(huán)節(jié)的要素價格。放開壟斷領域中具有競爭性生產(chǎn)要素的價格，例如將發(fā)電、電力設備生產(chǎn)、供電服務等環(huán)節(jié)作為競爭性環(huán)節(jié)交給市場定價。

數(shù)據(jù)信息要以完善產(chǎn)權制度和活躍平臺交易為主線，促進技術和數(shù)據(jù)信息要素形成有效的市場交易和市場價格。

（四）厘清政府與市場的邊界，發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用

要素市場化配置改革是對政府與市場關系的重新調(diào)整。政府應繼續(xù)履行宏觀調(diào)控職能，及時發(fā)現(xiàn)和適時調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素市場配置結構失衡及整體要素配置效率下降等宏觀經(jīng)濟問題。政府應運用稅收杠桿引導資本要素流入實體經(jīng)濟。為實現(xiàn)制造業(yè)2025振興目標，政府應減輕制造業(yè)的稅收負擔，將增值稅由16%降為6%，增強其對抗市場沖擊的能力。國家為控制房地產(chǎn)價格繼續(xù)上漲，應將房地產(chǎn)業(yè)的增值稅從11%提高到16%—20%，壓縮其利潤空間。同時將金融業(yè)增值稅應從6%提高到16%，加大其對國家稅收的貢獻。

制定要素市場規(guī)則，實行市場監(jiān)管。國內(nèi)企業(yè)也應實行市場準入負面清單制度，享受與外資企業(yè)同等待遇，以利于國內(nèi)外企業(yè)展開公平競爭。建議修改《反壟斷法》，國家對長期壟斷市場并妨害其他企業(yè)進入市場的企業(yè)要進行拆分，清理和廢除妨礙市場公平競爭的各項規(guī)定。

政府應運用社會保障杠桿調(diào)節(jié)要素配置結構，應繼續(xù)加大將大型國有企業(yè)的股權劃轉國家社保基金的力度，凡是盈利百億元以上的大型國企都應對社會保障做出貢獻。國家每年至少應將3000億以上的國企利潤劃轉給社?；?，彌補社?；鹑笨?，調(diào)節(jié)要素收益分配結構。

國家要控制戰(zhàn)略性要素資源，守住社會主義市場經(jīng)濟的底線。一是國家應控制自然壟斷性生產(chǎn)要素資源，例如土地、能源、礦山、水、稀土等。二是國家應絕對控股關系國計民生的大型國有企業(yè)，例如全國性商業(yè)銀行、國家電網(wǎng)、能源類、通訊類、航天飛機類等大型國有企業(yè)。三是對于國有企業(yè)要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，進行市場化經(jīng)營管理，國家要減少干預，消除補貼，讓國有企業(yè)與民營企業(yè)參與公平競爭。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院市場所競爭政策室主任、研究員）