公眾參與在海洋油氣開發(fā)工程環(huán)評中的應(yīng)用

范麗麗 張生光 鄧兵杰

（中海石油環(huán)保服務(wù)（天津）有限公司）

0 引 言

海洋油氣開發(fā)工程在施工和運營過程中不可避免地對工程所在海域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生污染影響。為保障公眾的知情權(quán)，鼓勵公眾參與其中，并在工程后續(xù)開發(fā)建設(shè)過程中監(jiān)督項目對周邊海域環(huán)境產(chǎn)生的污染影響，環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）過程需開展公眾參與工作。

1 國內(nèi)公眾參與的發(fā)展歷程

國內(nèi)環(huán)評公眾參與工作最早開始于1991年亞行提供贈款環(huán)評培訓(xùn)項目［1］，隨后在1993—2018年的25年中，國家法律、條例對公眾參與提出了具體要求。2018年7月16日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（生態(tài)環(huán)境部令 第4號）［2］自2019年1月1日起施行，同時廢止2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)2006［28號］）。其他文件中有關(guān)環(huán)評公眾參與的規(guī)定與《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》不一致的，適用《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》。公眾參與發(fā)展歷程見表1［1］。

2 海洋油氣開發(fā)工程公眾參與要求

2006年發(fā)布的《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定，海洋工程環(huán)評報告書需包括公眾參與情況、圍填海工程必須舉行聽證會。自此，公眾參與成為海洋油氣開發(fā)工程環(huán)評的一項重要內(nèi)容。期間，海洋油氣開發(fā)工程環(huán)評工作主要由原國家海洋局負責(zé)受理及審批，環(huán)評報告書中的公眾參與工作主要參照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》開展。

2018年初，國務(wù)院機構(gòu)改革，海洋油氣開發(fā)工程環(huán)評工作由重新組建的生態(tài)環(huán)境部負責(zé)相關(guān)受理及審批工作。同年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，自2019年1月1日起，海洋油氣開發(fā)工程環(huán)評中的公眾參與按照《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》施行。

根據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，海洋油氣開發(fā)工程涉及的公眾參與工作，建設(shè)單位在報批生態(tài)環(huán)境主管部門之前需進行3次信息公開；生態(tài)環(huán)境主管部門自受理報告書開始至審批，需進行3次信息公開。公眾參與公示信息要求見表2［3］。

3 案例簡介

某單位位于東營市，擬進行海上油氣開發(fā)工程。該工程位于東營市北部近海海域，建設(shè)單位于2019年1月4日委托某環(huán)評單位開展環(huán)評工作。建設(shè)單位在環(huán)評報告書編制過程中開展了公眾參與工作，環(huán)評報告書編制完成后，建設(shè)單位將環(huán)評文件報批生態(tài)環(huán)境部。生態(tài)環(huán)境部收到建設(shè)單位環(huán)評報批文件后，對該項目的環(huán)評信息進行了公開。

3.1 建設(shè)單位環(huán)評信息公開

3.1.1 首次環(huán)評信息公開情況

建設(shè)單位于2019年1月7日在東營市所屬公共媒體網(wǎng)站上進行了第一次環(huán)評信息公開。公示內(nèi)容包括：①項目名稱、建設(shè)內(nèi)容等基本情況；②建設(shè)單位名稱、聯(lián)系方式；③報告書編制單位名稱；④公眾意見表的網(wǎng)絡(luò)鏈接；⑤提交意見表的方式和途徑。

表1 公眾參與發(fā)展歷程

表2 公眾參與公示信息要求

公示結(jié)束后，建設(shè)單位對公眾提出意見的情況進行了整理，主要包括意見的數(shù)量和形式等。

3.1.2 征求意見稿公示情況

環(huán)評報告書于2019年2月11日完成初稿，建設(shè)單位于2019年1月21日通過東營市所屬公共媒體網(wǎng)站、報紙進行了征求意見稿公示，同時在建設(shè)單位所在地張貼公告公示；2019年2月18日在東營市所屬報紙上進行了第2次公示，公示有效期截止到2019年2月26日。

公示結(jié)束后，建設(shè)單位對公眾提出意見的情況進行了整理，主要包括意見的數(shù)量和形式等。

3.1.3 報批前公開情況

建設(shè)單位擬于2019年3月進行環(huán)評報告書報批，因此，建設(shè)單位于2019年2月27日通過東營市所屬公共媒體網(wǎng)站對擬報批的環(huán)評報告書全文和公眾參與說明進行了公示。

3.1.4 其他說明

公示期間，建設(shè)單位和評價單位均沒有收到公眾對環(huán)評報告書質(zhì)疑性意見，因此，沒有開展深度公眾參與工作。

3.2 生態(tài)環(huán)境主管部門環(huán)評信息公開

3.2.1 項目受理情況公示

生態(tài)環(huán)境部于2019年3月4日受理該建設(shè)項目環(huán)評文件，受理情況在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站上予以公示，公示時間為2019年3月8日—21日（10個工作日）。公示內(nèi)容包括：①項目名稱、建設(shè)地點、建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)及受理日期；②環(huán)評報告書全文及公眾參與說明的鏈接；③生態(tài)環(huán)境部審批大廳的聯(lián)系電話、傳真、通信地址及郵編。

3.2.2 擬審查項目情況公示

生態(tài)環(huán)境部擬對該項目進行審查，因此，在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站上將該建設(shè)項目的環(huán)評文件基本情況予以公示，公示期為2019年3月27日—4月2日（5個工作日）。公示內(nèi)容包括：①建設(shè)項目名稱、建設(shè)地點；②建設(shè)單位名稱；③環(huán)評機構(gòu)名稱；④建設(shè)項目概況；⑤主要環(huán)境影響及預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施；⑥建設(shè)單位開展的公眾參與情況；⑦聯(lián)系電話及通信地址。

生態(tài)環(huán)境部在本次公示過程中，公示網(wǎng)站上給出了聽證權(quán)利告知：自公示起5日內(nèi)申請人、利害關(guān)系人可提出聽證申請。

3.2.3 批準(zhǔn)項目情況公示

2019年4月8日生態(tài)環(huán)境部擬對該建設(shè)項目作出審批決定，因此，在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站上予以公告，公告期為2019年4月9日—17日（7個工作日）。公示內(nèi)容主要為審批決定全文。

生態(tài)環(huán)境部在本次公示過程中，公示網(wǎng)站上給出了行政復(fù)議與行政訴訟權(quán)利告知：公民、法人或者其他組織認為公告的建設(shè)項目環(huán)評文件審批決定侵犯其合法權(quán)益的，可以自公告期限屆滿之日起60日內(nèi)提起行政復(fù)議，也可以自公告期限屆滿之日起6個月內(nèi)提起行政訴訟。

3.3 小 結(jié)

上述案例中，建設(shè)單位在環(huán)評文件報批生態(tài)環(huán)境部之前，對環(huán)評信息進行了3次公開。首次信息公開時間在委托環(huán)評機構(gòu)后的第4個工作日，征求意見稿公示時間為10個工作日。生態(tài)環(huán)境部收到建設(shè)單位環(huán)評報批文件后，對項目受理、審查及批準(zhǔn)情況分別進行了公示，公示時間分別為10，5，7個工作日。

案例中的環(huán)評公眾參與按照《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》開展，從環(huán)評報告書開始編制至建設(shè)單位收到環(huán)評批復(fù)共開展6次信息公開。

4 環(huán)評公眾參與相關(guān)問題分析

4.1 海洋油氣開發(fā)工程環(huán)評的特性

海洋油氣開發(fā)工程主要包括建設(shè)海上平臺、海上人工島（通島路）、浮式鉆井設(shè)施和海底油氣井口設(shè)施、浮式生產(chǎn)儲油裝置、海底管線、陸上終端等設(shè)施，鉆完井作業(yè)、油氣開采、井流物的分離和處理，水和巖屑的回注等過程，以及其他改變海水、海岸線、灘涂、海床和地層等自然環(huán)境現(xiàn)狀的油氣開發(fā)工程［4］。工程施工及運營過程中對環(huán)境的影響主要為海洋環(huán)境，影響內(nèi)容包括對海水水質(zhì)環(huán)境、海洋生態(tài)、生物資源環(huán)境、海洋沉積物環(huán)境、海洋地形地貌與沖淤環(huán)境和海洋水文動力環(huán)境等方面。

海洋油氣開發(fā)工程一般離岸較遠，受影響的公眾分布范圍廣且分散。工程施工和運營過程中受影響的公眾主要為從事海上生產(chǎn)活動的人員及單位，如船員、漁民及項目周邊已經(jīng)開發(fā)或規(guī)劃開發(fā)的工程項目單位。

4.2 公眾參與存在的問題

目前油氣開發(fā)工程環(huán)評公眾參與主要存在以下問題［5］：

1）征求意見的公眾范圍廣

《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第五條規(guī)定：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法聽取環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織的意見，鼓勵建設(shè)單位聽取環(huán)境影響評價范圍之外的公民、法人和其他組織的意見。因此，征求意見的公眾范圍主要包括評價范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織，也可含有未受擬建項目影響的對象。征求意見的公眾范圍廣。

2）公眾被動參與

目前，公眾獲取建設(shè)項目信息的渠道較少，除少數(shù)專業(yè)人士會隨時關(guān)注相關(guān)行業(yè)信息外，大部分公眾一般是在建設(shè)單位公示項目信息后，被動參與建設(shè)項目的公眾參與工作，主動性較低。

3）相關(guān)公眾中個人法律意識較薄弱

由于地域、職業(yè)、受教育水平不同，一些公眾環(huán)保意識不強，對國家的政策和規(guī)劃關(guān)注較少。普通民眾怕惹麻煩，與自己沒有關(guān)系的事情不愿做出反應(yīng)，導(dǎo)致參加公眾參與的公眾關(guān)注的往往不是環(huán)境影響方面的事項，而是側(cè)重關(guān)注是否和自己的切身經(jīng)濟利益相關(guān)問題。

5 對策與建議

針對海洋油氣開發(fā)工程環(huán)評公眾參與存在的問題，本文提出以下建議：

1）公眾的界定

海洋油氣開發(fā)工程通常離岸較遠，實際利益相關(guān)公眾可重點選擇船員、漁民和項目周邊涉海單位。實際利益相關(guān)公眾往往會從保護自身利益出發(fā)提出意見，可能是保護環(huán)境方面的，也可能是經(jīng)濟方面的［6］。因此，建議將海洋環(huán)境管理部門作為意見征求對象，比起其他受影響對象，他們更能從保護環(huán)境的角度提出合理的意見。

2）調(diào)動公眾參與的主動性和積極性

在海洋油氣開發(fā)工程中，為調(diào)動公眾參與的主動性和積極性，建議在環(huán)評信息公開階段，增加此環(huán)節(jié)的趣味性，比如贈送小禮品、抽獎等，或從更高格局方面調(diào)動公眾的積極性和主動性。

3）提高公眾海洋環(huán)保意識

公眾參與的有效性有賴于公眾海洋環(huán)保意識的提高。當(dāng)公眾的海洋環(huán)保意識提高后，在參與海洋油氣開發(fā)工程環(huán)評公眾參與時，會更加全面的考慮工程所帶來的環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益，將三者的利益綜合考量，從而給出更加客觀的調(diào)查意見。