新疆實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略與優(yōu)化生產(chǎn)力布局①

姬肅林 李洪濤

（中共新疆區(qū)委黨校 新疆 烏魯木齊830002）

實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的發(fā)展和演變產(chǎn)生了深刻的影響。新疆具有單獨(dú)經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域特征，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略必須按照國家的統(tǒng)一要求和部署，密切結(jié)合新疆綠洲經(jīng)濟(jì)的實(shí)際，自覺遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，把資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切結(jié)合起來，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和山川秀美雙贏的目標(biāo)。

一、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出及其內(nèi)容

1.主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，成就舉世矚目。進(jìn)入21世紀(jì)，在提前實(shí)現(xiàn)初步小康目標(biāo)的基礎(chǔ)上，我國把統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，縮小地區(qū)差距提到重要議程?！笆濉睍r(shí)期，國家相繼出臺(tái)了推進(jìn)西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的“四大板塊”區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。這一重大轉(zhuǎn)變影響深遠(yuǎn)，特別是令長期發(fā)展相對滯后的中西部地區(qū)的干部群眾歡欣鼓舞。然而，這“四大板塊”的劃分依然具有非均衡性，最為突出的表現(xiàn)就是占全國國土面積73%的西部地區(qū)空間范圍過于廣大，各地人口資源環(huán)境情況迥異，開發(fā)程度有著很大的差別。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的進(jìn)程中，逐步暴露出來的一些諸如資源無序開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境壓力增大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度化使得發(fā)展后勁不足，出現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯擴(kuò)大等不全面、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，需要進(jìn)一步細(xì)化不同區(qū)域開發(fā)的路徑和政策措施，實(shí)施更有針對性、更有效的區(qū)域政策。

主體功能區(qū)的構(gòu)想最早是在2002年《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問題的意見》中提出的。[1]2005年10月，中共十六屆五中全會(huì)通過的“十一五”規(guī)劃《建議》提出，各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ鞔_不同區(qū)域的功能定位。2006年3月正式出臺(tái)的國家“十一五”規(guī)劃《綱要》概括地部署了“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”的工作，并組織相關(guān)部門具體編制《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。同時(shí)，各省區(qū)市也要按照國家的要求，編制省級行政區(qū)層面的主體功能區(qū)規(guī)劃。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是在我國長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累的基本經(jīng)驗(yàn)，特別是改革開放以來的新鮮經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不斷發(fā)展變化的世情國情編制的。這一規(guī)劃內(nèi)容豐富、環(huán)節(jié)多、涉及面廣，是一項(xiàng)建設(shè)性、開創(chuàng)性的工作，充分體現(xiàn)出我國國土資源開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大理論創(chuàng)新。在其編制過程中廣泛吸收了學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界、各類智庫的智慧，并經(jīng)過多次修改完善，于2010年底正式出臺(tái)。這一規(guī)劃的編制，從“十一五”開局時(shí)提出到收官之年完成，在我國制定中長期規(guī)劃中尚屬首次。而各省區(qū)市的《主體功能區(qū)規(guī)劃》大都在“十二五”期間陸續(xù)出臺(tái)。

實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遵循自然規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，從而開辟一條科學(xué)開發(fā)利用國土空間的有效途徑”，[2]有著十分重要的意義。特別是明確提出了必須把提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的重要內(nèi)容，把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為國土空間開發(fā)的重要任務(wù)，是扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略舉措。

2.《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的主要內(nèi)容?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》根據(jù)我國不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿?，并按照?yōu)化結(jié)構(gòu)、保護(hù)自然、集約開發(fā)、協(xié)調(diào)開發(fā)、陸海統(tǒng)籌的原則，按開發(fā)方式把我國國土空間分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，如按開發(fā)內(nèi)容可劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)三類。

開發(fā)方式不同的四類主體功能區(qū)是以是否適宜或如何進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準(zhǔn)劃分的。優(yōu)化開發(fā)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、開發(fā)強(qiáng)度較高，資源環(huán)境問題更加突出，應(yīng)該優(yōu)化進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟(jì)的條件較好，應(yīng)該重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。限制開發(fā)區(qū)域分為兩類：一是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)當(dāng)把保障農(nóng)產(chǎn)品供給作為發(fā)展的首要任務(wù)；二是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，由于資源環(huán)境承載能力較低，必須把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)。禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域。（見表1）

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》還按開發(fā)內(nèi)容不同作出了相應(yīng)的戰(zhàn)略部署：一是構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局。即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。二是構(gòu)建“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。包括東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等七個(gè)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，以及分布在這些地區(qū)的二十三個(gè)優(yōu)質(zhì)優(yōu)勢農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶。三是構(gòu)建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點(diǎn)狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹匾M成部分的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》于2010年底出臺(tái)。2011年初，國家“十二五”規(guī)劃《綱要》明確提出：“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略”。這兩大戰(zhàn)略“雙輪驅(qū)動(dòng)”，對于實(shí)現(xiàn)地區(qū)主體功能定位清晰、生產(chǎn)力布局科學(xué)合理、國土空間高效利用、人與自然和諧相處意義重大，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要標(biāo)志。

表1 國家層面四類主體功能區(qū)的劃分及功能定位

另外，主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為一項(xiàng)全局性、開創(chuàng)性、建設(shè)性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，在具體實(shí)施中，存在并出現(xiàn)了一些實(shí)際問題，對其落實(shí)到位產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。主要是把是否適應(yīng)“大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開發(fā)”作為劃分主體功能區(qū)的基準(zhǔn)，承襲了以往“無工不富”思維定式，使得對不同地區(qū)主體功能的界定不夠精準(zhǔn)。如國家層面的優(yōu)化開發(fā)地區(qū)，特別是其中的核心大都市，應(yīng)該把高端引領(lǐng)、高質(zhì)量示范作為主體功能，工業(yè)開發(fā)的強(qiáng)度宜減不宜增，城市的規(guī)模也需要適度控制。又如，把主體功能不同的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)按開發(fā)方式并列為限制開發(fā)區(qū)，易忽略甚至削弱了農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位。同時(shí)，制定規(guī)劃周期過長，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的編制從按照“十一五”開局之年到收官的2010年10月正式出臺(tái)。各省區(qū)市的主體功能區(qū)規(guī)劃的編制都是在“十二五”期間陸續(xù)完成，個(gè)別的（如寧夏）甚至在2016年初正式出臺(tái)。主體功能區(qū)戰(zhàn)略從提出到國家和省級規(guī)劃體系的完成，貫穿了兩個(gè)“五年規(guī)劃”的周期，這在我國重大規(guī)劃體系的制定中實(shí)屬罕見。

隨著我國經(jīng)濟(jì)逐步由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，務(wù)實(shí)地解決好主體功能區(qū)戰(zhàn)略具體實(shí)施中存在的問題，健全主體功能區(qū)配套政策體系，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域之間、人與自然之間和諧發(fā)展十分必要。事實(shí)上，主體功能區(qū)戰(zhàn)略在具體實(shí)施中相繼作出了一些重要的調(diào)整，如國家的“十二五”規(guī)劃《綱要》對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的開發(fā)不再使用“限制”的提法。“十三五”規(guī)劃《綱要》則根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)范圍界定清晰的特點(diǎn)，把“加快建設(shè)主體功能區(qū)”作為推進(jìn)綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，在“加快改善生態(tài)環(huán)境”篇中進(jìn)行高位部署。

二、新疆實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的地域特色

1.《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對新疆的部署?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》對新疆各類主體功能區(qū)的劃分簡明清晰。在開發(fā)方式不同的四類主體功能區(qū)中，國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域主要集中在我國東部沿海地區(qū)，沒有涵蓋到新疆。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)方面，新疆的天山北坡地區(qū)被列入國家層面的18個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)之一，包括天山北坡城市或城區(qū)以及縣市城關(guān)鎮(zhèn)和重要工業(yè)園區(qū)。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)方面，國家“七區(qū)二十三帶”農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)中的“甘肅新疆主產(chǎn)區(qū)”覆蓋了新疆天山北坡主產(chǎn)區(qū)和天山南坡廣大地區(qū)。在國家25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，包括新疆的阿爾泰山地森林草原生態(tài)功能區(qū)、塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)和阿爾金草原荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)。在禁止開發(fā)區(qū)中，包括新疆的各類國家級自然保護(hù)區(qū)等共44處。同時(shí)，要求新疆適度加大石油、天然氣和煤炭資源的勘探開發(fā)，加快能源外輸通道建設(shè)，加強(qiáng)與中亞國家的能源合作，建設(shè)我國重要的能源戰(zhàn)略接替區(qū)。[3]

2.《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》的地區(qū)特色?！缎陆S吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》于2013年3月正式出臺(tái)，在各省區(qū)市中屬于完成較早的地區(qū)。這一《規(guī)劃》依據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的基本精神和部署要求，對涉及到新疆的國家規(guī)劃的各類功能區(qū)進(jìn)行了清晰的界定。同時(shí)，根據(jù)新疆的實(shí)際，科學(xué)劃分了各類自治區(qū)級主體功能區(qū)，體現(xiàn)了新疆特色。如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中按照開發(fā)方式劃分的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域主要集中在我國東部地區(qū)，所以新疆的主體功能區(qū)《規(guī)劃》按照開發(fā)方式將新疆國土空間分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域三類主體功能區(qū)，同時(shí)再根據(jù)新疆各地自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，因地制宜，突出重點(diǎn)，高位部署，按照開發(fā)內(nèi)容謀劃主體功能區(qū)建設(shè)。

一是提出了構(gòu)建“一核兩軸多組團(tuán)”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。即以烏魯木齊、昌吉為核心，以南北疆鐵路和主要公路干線為發(fā)展軸，形成由石河子—瑪納斯—沙灣、克拉瑪依—奎屯—烏蘇、博樂—阿拉山口—精河、伊寧—霍爾果斯等城鎮(zhèn)組團(tuán)組成的天山北坡城鎮(zhèn)群和由庫爾勒—輪臺(tái)、阿克蘇—阿拉爾—庫車、喀什—阿圖什等各城鎮(zhèn)組團(tuán)組成的天山南坡城鎮(zhèn)群。[4]

二是明確了構(gòu)建“天北和天南兩帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。即以天山北坡和天山南坡為主體，以基本農(nóng)田為基礎(chǔ)、以林牧草地為支撐的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。天山北坡農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要建設(shè)以優(yōu)質(zhì)糧食、棉花、特色林果產(chǎn)品、畜產(chǎn)品為主的產(chǎn)業(yè)帶；天山南坡農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要建設(shè)以特色林果產(chǎn)品、棉花、糧食、畜產(chǎn)品為主的產(chǎn)業(yè)帶。[4]

三是部署了構(gòu)建“三屏兩環(huán)”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。即以阿爾泰山地森林、天山山地草原森林和帕米爾—昆侖山—阿爾金山荒漠草原為屏障，以環(huán)塔里木和環(huán)準(zhǔn)噶爾兩大盆地邊緣綠洲區(qū)為支撐，以點(diǎn)狀分布的省級以上自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)風(fēng)景區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、重要水源地及重要濕地組成的生態(tài)格局。[4]

3.新疆各類主體功能區(qū)的分布情況。其一，重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)。包括國家層面的天山北坡地區(qū)（涉及23個(gè)縣市）和自治區(qū)層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域（主要指內(nèi)點(diǎn)狀分布的承載綠洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縣市城關(guān)鎮(zhèn)和重要工業(yè)園區(qū)，“點(diǎn)”狀分布在36個(gè)縣市）。（見表2）

其二，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。包括天山北坡主產(chǎn)區(qū)和天山南坡主產(chǎn)區(qū)，共涉及23個(gè)縣市，其中天山北坡主產(chǎn)區(qū)涉及13個(gè)，天山南坡主產(chǎn)區(qū)涉及10個(gè)，這一地區(qū)同時(shí)也是國家層面的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。同時(shí)，新疆絕大部分縣市的農(nóng)區(qū)都具有相同的功能，應(yīng)當(dāng)享受國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的相關(guān)政策。[4]

其三，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。包括三個(gè)國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和九個(gè)自治區(qū)級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)：天山西部森林草原生態(tài)功能區(qū)、天山南坡西段荒漠草原生態(tài)功能區(qū)、天山南坡中段山地草原生態(tài)功能區(qū)、夏爾西里山地森林生態(tài)功能區(qū)、塔額盆地濕地草原生態(tài)功能區(qū)、準(zhǔn)噶爾西部荒漠草原生態(tài)功能區(qū)、準(zhǔn)噶爾東部荒漠草原生態(tài)功能區(qū)、塔里木盆地西北部荒漠生態(tài)功能區(qū)、中昆侖山高寒荒漠草原生態(tài)功能區(qū)。[4]

其四，禁止開發(fā)地區(qū)。包括國家層面禁止開發(fā)區(qū)域的44處和自治區(qū)層面禁止開發(fā)區(qū)域的63處——自治區(qū)級及以下各級各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域、重要水源地、重要濕地、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)及其他自治區(qū)人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域。[4]

表2 新疆重點(diǎn)開發(fā)城市化區(qū)域覆蓋市縣

三、依托主體功能區(qū)建設(shè)優(yōu)化新疆國土空間局的思考

1.務(wù)實(shí)地認(rèn)識新疆人口資源環(huán)境的特殊性。新疆是我國為數(shù)不多的具有單獨(dú)經(jīng)濟(jì)區(qū)特征的省級行政區(qū)。從自然地理的角度看，新疆是一個(gè)相對獨(dú)立的生態(tài)單元；從經(jīng)濟(jì)地理的角度看，新疆具有鮮明的綠洲經(jīng)濟(jì)特征；從人文特征的角度看，新疆是多民族聚居、多宗教并存的少數(shù)民族區(qū)域自治地方。簡要概括新疆資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿?，一是資源優(yōu)勢特別突出，是名副其實(shí)、不可多得的一塊“寶地”；二是生態(tài)環(huán)境十分脆弱，對“大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化”開發(fā)有著剛性制約；三是優(yōu)勢資源的市場化開發(fā)起步晚、起點(diǎn)低，但后發(fā)優(yōu)勢正在快速釋放，前景十分廣闊。這種資源富集和生態(tài)脆弱交織的特殊性，是新疆推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)必須認(rèn)真對待的現(xiàn)實(shí)課題。

改革開放40年來，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)生了深刻的變化，進(jìn)入了歷史上最好的全面繁榮發(fā)展新時(shí)期。在促進(jìn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力合理布局方面，一是對新疆自然資源認(rèn)識不斷深化，經(jīng)過長期不懈的科學(xué)研究、普查勘探，新疆特色優(yōu)勢生成規(guī)律和分布情況越來越清楚，能源資源等礦產(chǎn)資源不斷取得重大突破，為市場化開發(fā)奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。二是鍥而不舍地進(jìn)行以水利為核心的生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效顯著，以及大規(guī)模植樹造林、改良草原、防沙治沙等，使得綠洲面積不斷擴(kuò)大，人居環(huán)境不斷改善，承載能力顯著增強(qiáng)。三是隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，為大規(guī)模集約化開發(fā)優(yōu)勢資源，形成先進(jìn)產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超提供了優(yōu)越的物質(zhì)技術(shù)條件。

長期以來，新疆堅(jiān)持實(shí)施以市場為導(dǎo)向的優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略已經(jīng)取得了積極成效，成為全國重要的能源開發(fā)戰(zhàn)略基地和戰(zhàn)略通道，建成了全國最大的優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地，為實(shí)現(xiàn)由資源大區(qū)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)的跨越積累了經(jīng)驗(yàn)、夯實(shí)了基礎(chǔ)。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，目前新疆經(jīng)濟(jì)的開發(fā)密度同資源的富集程度相比還很不對稱，說明未來新疆特色優(yōu)勢資源的開發(fā)，無論是內(nèi)涵的優(yōu)化，還是外延的擴(kuò)張，都有著極為廣闊的發(fā)展空間。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要自覺遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，把資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切結(jié)合起來，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和山川秀美雙贏的目標(biāo)。

按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，新疆和大多數(shù)內(nèi)陸省區(qū)市一樣，按照開發(fā)方式劃分省級層面的主體功能區(qū)只有重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)三類，在發(fā)展內(nèi)容上則包括城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)三類。目前新疆總體上依然屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量在全國的占比只有1.3%，不僅與兄弟省區(qū)市西部發(fā)展的差距十分明顯，而且區(qū)內(nèi)各地的發(fā)展也很不平衡，縮小差距的任務(wù)十分艱巨。基于此，新疆實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，必須從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)布局，著力形成人口資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)開發(fā)相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。

2.新疆重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的多樣化發(fā)展。根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》，新疆重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)覆蓋了59個(gè)縣市，其中包括國家層面的23個(gè)縣市和自治區(qū)層面的36個(gè)縣市。這些縣市都是新疆資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口的聚集條件較好，且開發(fā)程度領(lǐng)先、后發(fā)優(yōu)勢突出、工業(yè)化城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較為扎實(shí)的地區(qū)，將其劃分為重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)符合新疆的實(shí)際。但需要明確的是，按照主體功能區(qū)的開發(fā)內(nèi)容，重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)實(shí)際覆蓋范圍是這些縣市的主城區(qū)和工業(yè)園區(qū)，因此新疆重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)在空間上呈“據(jù)點(diǎn)”分布態(tài)勢，具體分析這些縣市的開發(fā)情況，依然有著明顯的差異性和不平衡性。這就決定了新疆的重點(diǎn)開發(fā)主體功能區(qū)開發(fā)建設(shè)的具體目標(biāo)、模式和路徑具有多樣性特征，必須因地制宜、分類指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)多樣化發(fā)展。

在新疆重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)所涉及的59個(gè)縣市中，有26個(gè)分布在南疆地區(qū)，“據(jù)點(diǎn)”式分布特別突出，且大多是自治區(qū)層面的重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)。這一狀況是長期歷史和現(xiàn)實(shí)的原因造成的，是新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡不協(xié)調(diào)的突出“短板”。在當(dāng)前情況下，特別是為全力打贏脫貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須按照第二次中央新疆工作座談會(huì)提出的要從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行特殊政策加快南疆發(fā)展的要求，應(yīng)該將南疆地區(qū)的重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)建設(shè)作為實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重中之重，采取特殊的財(cái)政、投資、金融、人才等支持政策，通過全力推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、大力發(fā)展并優(yōu)化紡織服裝產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)建立各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境、加大國家和自治區(qū)新建先進(jìn)產(chǎn)能布局的傾斜力度、積極支持兵團(tuán)在南疆發(fā)展、著力培育中小城鎮(zhèn)群以及相繼擴(kuò)展南疆重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)覆蓋范圍等措施，扎實(shí)推動(dòng)其更好更快發(fā)展。

天山北坡經(jīng)濟(jì)帶是目前新疆經(jīng)濟(jì)開發(fā)密度高、經(jīng)濟(jì)增長速度快、發(fā)展質(zhì)量好的地區(qū)，其中涉及到國家層面的重點(diǎn)開發(fā)的23個(gè)和自治區(qū)層面的10個(gè)縣市。著力建設(shè)好這一地區(qū)，不僅是新疆實(shí)施生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略，提高新疆綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也在我國“一帶一路”倡議的實(shí)施中有著全局性的影響。但同內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域相比較依然有著較大差距，而且生態(tài)環(huán)境的壓力依然較大，轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)方面還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)把提高發(fā)展質(zhì)量擺在首要位置，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，與全國同步全面建成小康社會(huì)。

自治區(qū)首府烏魯木齊市位于天山北坡經(jīng)濟(jì)的核心地帶，是新疆生產(chǎn)力集中、科技教育發(fā)達(dá)、發(fā)展質(zhì)量高的中心城市。2017年，新疆啟動(dòng)了絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，并把烏魯木齊市、昌吉回族自治州和石河子市現(xiàn)有的五個(gè)國家級開發(fā)區(qū)（高新區(qū)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代示范園）作為首批重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域。以此為契機(jī)，應(yīng)當(dāng)考慮“移植”國家層面優(yōu)化開發(fā)地區(qū)的做法和模式，使其成為引領(lǐng)、示范、帶動(dòng)全區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，并對西部鄰國具有較強(qiáng)輻射作用的創(chuàng)新高地。

3.新疆農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的拓展和優(yōu)化。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域，具有強(qiáng)化耕地保護(hù)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策等主體功能。切實(shí)建設(shè)好、發(fā)展好農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，對于決勝全面建成小康社會(huì)至關(guān)重要。特別是從確保18億畝耕地“紅線”“把飯碗牢牢端在自己手中”的高度上看，這類功能區(qū)的覆蓋范圍廣、人口多，在新疆國民經(jīng)濟(jì)體系中的基礎(chǔ)地位極為重要。

新疆是一個(gè)農(nóng)牧業(yè)大區(qū)，農(nóng)牧業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位十分重要，不會(huì)因?yàn)槠湓谏a(chǎn)總值中的比重降低而改變，目前農(nóng)牧業(yè)仍然是新疆絕大部分縣市的主要甚至是支柱產(chǎn)業(yè)。扎實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)特色優(yōu)勢農(nóng)畜產(chǎn)品的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展、農(nóng)村繁榮興旺、農(nóng)民富裕安康，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)的重要任務(wù)。新疆的主體功能區(qū)規(guī)劃對新疆農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的劃分只有國家層面的“七區(qū)二十三帶”所覆蓋到的新疆的23個(gè)縣市，而沒有對自治區(qū)層面的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)作出具體規(guī)劃，使得新疆大部分事實(shí)上的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)沒有被自治區(qū)級的主體功能區(qū)規(guī)劃所覆蓋。因此，新疆實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完全有必要拓展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的范圍，細(xì)化特色優(yōu)勢農(nóng)畜產(chǎn)品的空間布局。

當(dāng)前，新疆建設(shè)好農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)當(dāng)從各地實(shí)際出發(fā)，根據(jù)已經(jīng)形成的棉花、糧食、特色林果以及現(xiàn)代畜牧業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、外向型農(nóng)業(yè)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)、科學(xué)布局，集中各種資源推動(dòng)集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以新發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代高新科學(xué)技術(shù)裝備農(nóng)業(yè)、按市場經(jīng)濟(jì)要求經(jīng)營農(nóng)業(yè)；應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)畜產(chǎn)品深加工、精加工產(chǎn)業(yè)及副產(chǎn)物的綜合利用，進(jìn)一步加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扎實(shí)有效地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

另外，南疆四地州和西藏、四省藏區(qū)是我國三大集中連片深度貧困地區(qū)。其中南疆四地州覆蓋人口最多，是新疆脫貧攻堅(jiān)中的硬骨頭，補(bǔ)齊這塊“短板”是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重中之重。根據(jù)這四地州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)將其作為重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，把實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略同脫貧攻堅(jiān)明確結(jié)合起來，強(qiáng)力推動(dòng)糧食、棉花、特色林果業(yè)、特色養(yǎng)殖、設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色旅游業(yè)、民族手工業(yè)的發(fā)展，著力形成能夠帶動(dòng)貧困農(nóng)民穩(wěn)定持續(xù)增收的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)應(yīng)當(dāng)以大力發(fā)展紡織服裝產(chǎn)業(yè)為重要抓手，積極引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，確保農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收致富。

4.新疆重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的治理和創(chuàng)新。劃分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)就是要把國家生態(tài)安全作為國土空間開發(fā)的重要戰(zhàn)略任務(wù)。在國家和新疆的主體功能區(qū)規(guī)劃中，秉持尊重自然、順應(yīng)自然的開發(fā)理念，對這兩類地區(qū)的覆蓋范圍都作出了明確清晰的界定。新疆由于地處亞歐大陸的腹心，干旱缺水、沙漠面積大，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，因而這兩類地區(qū)空間覆蓋面大，多樣化特色鮮明，且大部分禁止開發(fā)的各類保護(hù)區(qū)都分布在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之中，空間重疊情況較多。隨著時(shí)間的推移，國家和自治區(qū)兩級自然保護(hù)區(qū)等需要禁止開發(fā)的地區(qū)越來越多，禁止開發(fā)地區(qū)覆蓋范圍不斷擴(kuò)展的趨勢十分明顯。此外，新疆的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中有面積廣大的草原生態(tài)功能區(qū)和天然森林生態(tài)功能區(qū)。遼闊的草原既是維系綠洲可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)屏障，又是發(fā)展草原畜牧業(yè)的重要基地。草食家畜養(yǎng)殖業(yè)也是新疆的一個(gè)重要特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展前景十分廣闊?；谔烊徊菰@種生態(tài)功能區(qū)和畜產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的雙重功能，應(yīng)當(dāng)在切實(shí)保護(hù)好森林、草原、水面、濕地等生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，加快牧民定居步伐，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)的華麗轉(zhuǎn)身。特別是針對長期超載放牧導(dǎo)致天然草原退化的現(xiàn)實(shí)，必須進(jìn)一步加大天然草原輪牧、休牧、限牧、禁牧的力度，把提供生態(tài)產(chǎn)品作為主體功能，使綠水青山真正成為金山銀山。

結(jié)語

黨的十八大以來，我國相繼推出“一帶一路”倡議，京津冀一體化戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略、深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略等一系列重大舉措，對新時(shí)代促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)按照創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革的要求，務(wù)實(shí)地解決好主體功能區(qū)戰(zhàn)略具體實(shí)施中存在的問題，扎實(shí)推動(dòng)構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，健全主體功能區(qū)配套政策體系。新時(shí)代的新疆正處在“船到中流浪更急、人到半山路更陡的時(shí)候，是一個(gè)愈進(jìn)愈難、愈進(jìn)愈險(xiǎn)而又不進(jìn)則退、非進(jìn)不可的時(shí)候”。[5]必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞社會(huì)穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持新理念為引領(lǐng)，不斷優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，努力建設(shè)團(tuán)結(jié)和諧、繁榮富裕、文明進(jìn)步、安居樂業(yè)的社會(huì)主義新疆。“以堅(jiān)如磐石的信心、只爭朝夕的勁頭、堅(jiān)韌不拔的毅力，一步一個(gè)腳印把前無古人的偉大事業(yè)推向前進(jìn)?！盵5]