財力配置效率視角下中央和地方間稅收劃分研究*

◆楊 慧 ◆石子印

內容提要：中央和地方間稅收劃分需要在分析財力配置效率基礎上進行。這包含了三個方面：一是稅收效率，由稅收劃分的結構決定；二是轉移支付效率，由地方政府的收入結構決定；三是地方財政支出效率，由地方支出規(guī)模決定。因此，僅分析稅收效率就選擇政府間稅收劃分制度是不全面的，需要權衡三種效率，尋求總和的最大化。以此審視，我國目前中央和地方間的稅收劃分與新一輪經(jīng)濟轉型并不匹配，需要進一步提高財力配置效率。一要上移支出責任，合理控制地方稅收與支出責任的缺口，縮小轉移支付規(guī)模；二要健全地方稅體系，改革增值稅分享方式。

1994年開始實施的分稅制，改革了我國中央和地方間稅收劃分，政府間財政關系得到了較好的完善，同時也導致地方支出嚴重依賴中央政府補助。隨著“營改增”稅制改革在2016年的全面實施，目前的稅收劃分制度已難以匹配新一輪經(jīng)濟轉型，阻礙了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的推進。十九大提出建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，其中，依據(jù)提高財力配置效率標準改革稅收劃分制度則有基礎性意義。

一、國內外相關研究

中央和地方間稅收劃分的研究成果豐富，但充滿爭議。傳統(tǒng)財政分權理論下，Musgrave（1959）基于政府職能提出應將穩(wěn)定經(jīng)濟與收入分配意義較強的稅種、對流動性較強要素征收的稅種劃給中央。這成為公認的稅收劃分原則。之后，第二代財政分權理論認為傳統(tǒng)分稅理論未考慮對地方的激勵，提出應將中央和地方間的稅收劃分置于不完全契約的委托代理框架下研究（Cremer，Estache &Seabright，1996），進一步，Oates（2008）基于地方會追求自身利益提出稅收劃分要與支出匹配，并增加地方自有資金。

我國學界從更高層次上提出，中央和地方間稅收劃分并不僅是收入的分配，更是要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（劉尚希，2015）。具體稅收劃分上，房地產(chǎn)稅是公認的地方良好稅種，另外，學者們認可目前可繼續(xù)將環(huán)境保護稅及資源稅劃給地方。但是，對于流轉稅與所得稅的劃分方面存在較大爭議。

增值稅方面。郭慶旺和呂冰洋（2013）認為應將其作為中央稅，之后按各地人口或消費分配。不過，大部分學者提出應繼續(xù)作為共享稅，但需要進一步改革：比如降低地方分享比例（賈康和梁季，2014）；又如地方級增值稅按消費地原則分配（劉怡等，2016）；再如由央地間收入分成方式轉為稅率劃分（胡怡建，2017）。對于消費稅，有認為該稅可劃歸地方、但擴大稅基、并移至零售環(huán)節(jié)征收（高培勇，2014）；也有基于稅種屬性、征管成本與負激勵，提出應將消費稅劃給中央的觀點（楊志勇，2014）；還有學者建議將該稅設為共享稅（王喬等，2016）。

對于個人所得稅，郭慶旺和呂冰洋（2013）認為其比重低、影響小，可劃歸地方。但賈康等（2014）基于調節(jié)功能認為個人所得稅應由中央獨享。企業(yè)所得稅方面，朱青（2014）提出我國不具備設置于地方的條件；但有學者認為企業(yè)所得稅大體具備地方稅系主體稅種的特征，應歸屬地方（楊衛(wèi)華等，2015）；與之不同，馬海濤等（2015）提出從長遠看企業(yè)所得稅可以稅基共享，地方在中央規(guī)定范圍內選擇稅率。

綜合看來，目前絕大部分對稅收劃分的研究是基于稅種屬性并在考慮稅收效率基礎上進行，這依然是傳統(tǒng)財政分權理論的思維，并沒有基于地方支出匹配與轉移支付預算軟約束而嵌入第二代分權理論，因此研究并不全面。本文將借鑒第二代財政分權理論，以整體財力分配效率為基礎，分析中央和地方間稅收劃分的邏輯，以建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。

二、財力配置效率的內涵

本文所稱的財力配置僅指稅收收入的分配，不包括其他如政府基金收入、非稅收入的分配。此時，財力配置包括兩個部分：其一是稅收規(guī)模在中央和地方間的劃分：全國稅收為T，中央和地方分別獲得稅收tc與tl，并且有T=t+tl。其二是中央獲得稅收之后，一方面用于中央本級支出為ec，另一方面用于轉移支付tr=tc-ec。

在此前提下，財力配置將考慮三個層次。一是劃給地方政府稅收的效率efft；二是中央政府進行轉移支付的效率efftr；三是地方支出的效率effe。在我國稅收目前集中于企業(yè)、集中于流轉稅與所得稅的前提下，劃給地方政府的稅收越多，對地方政府發(fā)展經(jīng)濟的激勵越大，但稅收競爭也愈加突出，從而增加超額稅收負擔，稅收效率將降低。這意味著財力配置效率eff隨地方稅收規(guī)模的增加而下降，即?eff?tl＜0。另一方面，由于公共池及預算軟約束的影響，上級政府對轉移支付的監(jiān)管成本很高，導致這種資金的效率較低。這表明，財力配置效率將隨轉移支付規(guī)模增加而減小，即?eff?tr＜0。不過，基于信息優(yōu)勢的考慮，許多公共服務需要地方政府供給，存在?effe?el＞0，但是，這在一定范圍內*）是成立的。如果超過這一范圍，當e時，地方政府支出的效率將降低，此時存在：?effe?el＜0。

在地方政府收支平衡下，滿足式子el=tl+tr，即地方支出依賴于地方稅收和中央政府的轉移支付補助來實現(xiàn)。盡管?eff?tl＜0，?eff?tr＜0，但是由于?effe?el＞0，所以在el較小時，依然存在?effe?el+?eff?tl+?eff?tr＞0，即增加el導致地方財力配置的效率增加。隨著el的增加，當e=時，將會出現(xiàn)?eff?e+?eff?t+?eff?tr=0，此時，財力配置效率實現(xiàn)最優(yōu)。同時，由于lell存在?eff? tl＜0與?eff?t＜0，最優(yōu)點的’將會降低，即el。

在地方支出既定時，tl與tr此消彼長。同時，依上述分析，財力配置效率與地方稅收tl和轉移支付補助tr都存在負相關。這樣，稅收劃分僅考慮稅種屬性是不合適的，這會導致僅考慮稅收效率而忽視了另一種財力——轉移支付的效率。一方面，如果分配給地方政府很少的tl，稅收效率當然會較高。但如果需要有較大規(guī)模轉移支付補助來彌補地方支出缺口，此時轉移支付效率將降低。兩者之和形成的財力配置效率并不一定高。另一方面，如果分配給地方政府較多的tl，那么轉移支付補助規(guī)模將下降，從而轉移支付效率較高。但是，稅收效率降低，整體財力配置效率也不一定很高。

以上分析意味著，僅依據(jù)稅種屬性實施的中央和地方間稅收劃分，不一定能獲得最優(yōu)財力配置效率，這恰恰是傳統(tǒng)財政分權理論的缺陷。我們需要對稅收劃分做出選擇，保證財力分配效率最優(yōu)，這是第二代財政分權理論所堅持的。由此，中央和地方間的稅收劃分需要研究兩個問題：配置給地方政府怎樣的稅收規(guī)模及稅收結構。

三、財力配置效率下的稅收規(guī)模分配

配置給地方政府多大規(guī)模的稅收，涉及兩個層次問題：一是與支出的匹配，二是稅收在各地的分布格局。

（一）地方稅收與支出的匹配

依據(jù)上述財力配置效率的內涵，配置給地方稅收的規(guī)模存在潛在矛盾：規(guī)模過高，那么轉移支付降低，此時轉移支付效率較高，稅收效率較低；規(guī)模過低，如果轉移支付較高，那么轉移支付效率較低，稅收效率較高。解決這種矛盾的路徑，應該是控制地方稅收與地方財政支出的缺口規(guī)模。如谷成（2015）所言，政府間轉移支付應當是有限的，不應構成地方政府收入的較大部分，以避免撥款依賴帶來的成本。此時要求縮小轉移支付規(guī)模，同時將地方稅收局限在合理范圍。由此，基于限制地方稅收與地方支出缺口的考慮，部分地方支出責任應該轉向中央政府。那么，即使目前地方稅收規(guī)模保持不變，從而稅收效率不變，但是轉移支付縮減，其監(jiān)管成本將下降，其效率也將升高，導致整體財力配置效率增加。

（二）稅收分布格局對地方稅收的制約

受稅收制度與產(chǎn)業(yè)結構等因素的影響，我國稅收在各地的分布并不均衡。如表1所示，在主要稅種中，各地貢獻的企業(yè)所得稅最為不均衡，最多的五個省市貢獻了該稅總體的56.65%，差異系數(shù)1.3910。個人所得稅、增值稅的分布也是非常不均衡，最多的五個省市的個人所得稅占該稅總體的63.46%，差異系數(shù)1.2396；最多的五個省市的增值稅占該稅總體的52.83%，差異系數(shù)1.1206。在稅種分布很不均衡的前提下，即使將某一較大規(guī)模的稅種完全劃給地方，也可能無法大面積提高地方財力規(guī)模。比如，2015年全國消費稅總量為10,640.04億元，整體規(guī)模較大，但主要集中在上海、廣東、云南、江蘇等省市。上海最多，為825.26億元，山西只有55.97億元，青海僅為27.94億元，多數(shù)省市的消費稅不超過300億元。那么，即使將該稅全部歸屬于地方政府，許多地方也得不到較大的收益，只能使得分布更加不均衡。這表明，稅收劃分將以這種稅收分布狀況為基礎。

在稅收各地分布不均衡的背景下，任何稅收劃分制度的改變，都將使得各地獲得的稅收規(guī)模增減不一。在沒有橫向轉移支付的狀態(tài)下，為了保持地方財政收支平衡，中央政府的轉移支付狀況將改變。如果劃給地方政府整體的稅收較多，一方面，中央政府獲得的稅收將減少，轉移支付能力下降；但另一方面，各地獲得的稅收增加程度不同，需要的轉移支付將變化。這意味著，分配稅收規(guī)模時，不能僅僅基于計算整體的地方稅收，還需基于稅收在各地的分布格局，考慮中央政府得到的稅收能否在支付本級支出之外還可以彌補各地的財政缺口。這樣才能實現(xiàn)中央稅收、地方稅收、轉移支付的平衡。如白景明（2015）所言，稅收劃分不僅要考慮構建地方稅體系，還需要考慮加固中央政府收入。

表1 各稅種收入在各地比重與差異系數(shù)

四、財力配置效率下的地方稅收結構

在中央和地方間稅收規(guī)模的分配既定之后，需要斟酌將哪些稅種按照什么方式依據(jù)何種比例劃分給地方。在這個過程中，僅涉及稅收效率?；诘胤秸非筘斄ψ畲蠡那疤幔胤叫袨閷㈦S稅收配置的方式而改變。所以，在地方稅收的結構設置中，盡量減少超額稅收損失、提高稅收效率從而提升財力配置效率是必須的。

（一）稅收對地方行為激勵的差異性

不同稅種的稅基不同，為獲得該稅規(guī)模最大化的方式就會不同，從而對地方政府激勵方向有很大差異。

流轉稅是對商品交易額或者增值額征稅，前者是零售稅或消費稅，后者是增值稅。但這只是征稅數(shù)額，不涉及分配方式。如果全部歸屬中央，那么，無論怎樣的征稅方式，都基本不會影響地方政府行為。但一旦這些稅收全部或部分劃給地方所有，其征稅方式與分配方式就會影響地方行為。比如消費稅，如果稅基設定為生產(chǎn)環(huán)節(jié)的交易額，且稅收收入歸屬于地方，那么，地方政府將大力發(fā)展應稅商品企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，稅收競爭在一定程度上增加；如果將稅基設置在零售環(huán)節(jié)的交易額，那么將激勵地方政府出臺增加本地公眾消費應稅商品的舉措。增值稅也是如此。增值稅對各環(huán)節(jié)的增值征稅，如果將在本地發(fā)生的增值稅的一定比例劃給地方所有，那么將激勵地方增加招商引資力度，以提高本地的生產(chǎn)及服務的增加值。如果增值稅只是按照生產(chǎn)地原則征收，但按照消費地原則分配，那么地方政府獲得增值稅的多少將與本地的消費狀況相關，此時將激勵地方政府出臺大力促進本地公眾消費的舉措。

財產(chǎn)稅也同樣。財產(chǎn)稅類的稅種基本是劃分給地方的。如果財產(chǎn)稅是依據(jù)財產(chǎn)交易額一次性征稅，那么地方政府將很難有動力限制財產(chǎn)的交易行為，他們將激勵土地開發(fā)，以增加交易中財產(chǎn)稅。如果大部分的財產(chǎn)稅不是以交易額來課征，而是基于不動產(chǎn)的評估價值每年持續(xù)征稅，即為不動產(chǎn)保有稅，那么地方將大力發(fā)展本地基礎設施，通過提高本地不動產(chǎn)價值來增加財產(chǎn)稅。

所有這些都表明，基于地方政府對稅收最大化的追求，以不同方式配置給地方不同稅種將會給地方行為有不同的激勵。

（二）稅收結構與激勵相容

不同方式配置給地方不同稅種將給予地方不同的行為激勵，這表明劃給地方的稅收結構能在稅種屬性基礎上通過一定的傳導路徑影響地方激勵。因此，劃給地方的稅種要盡量降低流動性，避免過度的稅收競爭，減少超額稅收負擔，從而提高稅收效率。需說明的是，降低流動性是指地方對稅源的競爭不嚴重影響稅基流動性。由此出發(fā)，即使將消費稅全部劃給地方，如果不是按照生產(chǎn)環(huán)節(jié)而只是在零售環(huán)節(jié)征稅，地方依然是很難影響這種稅基的流動性，從而稅收效率基本并不會降低。

另外，稅收結構的確定需要考慮對地方治理方式的影響。之上的分析表明，配置給地方不同稅種，或者以不同方式配置給地方同一稅種，給予地方行為的激勵是有很大差異的。因此，劃給地方的稅收種類及方式需要激勵地方主動作為，使得其追求稅收最大化的過程也恰好配合中央政府制定的宏觀目標，從而實現(xiàn)激勵相容。

如果中央和地方間稅收劃分一方面實現(xiàn)了超額稅收損失的減少，另一方面實現(xiàn)了對地方的激勵相容，此時稅收效率將得到很大提升。這一點是可以通過地方稅收的結構變化實現(xiàn)的。

五、我國中央和地方間稅收劃分的邏輯思路

（一）我國目前稅收劃分存在的問題

分稅制改革了我國稅收劃分制度，中央和地方間財政關系得到了完善。但是，對比上述的理論分析，無論在稅收規(guī)模還是在稅收結構上，我國稅收劃分制度存在不利于財力配置效率的設置。

首先，在稅收規(guī)模上，我國中央和地方財政關系的特征是地方支出比重過高與轉移支付補助規(guī)模過大并存。2017年的財政數(shù)據(jù)表明，地方支出占總支出的85.30%，但只有47.57%的稅收劃給了地方政府，其中的缺口由轉移支付補助彌補，致使轉移支付占地方支出的37.55%，是地方稅收的94.73%，①依據(jù)財政部網(wǎng)站2017年全國財政決算數(shù)據(jù)計算得出，http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html。轉移支付已接近劃給地方政府稅收的規(guī)模。相比其他國家，這個比重已是很高。張斌（2016）的計算結果顯示，美國地方政府支出占比為46.94%、英國為24.58%、日本為46.22%、德國為68.91%、法國為37.19%、意大利為45.93%、韓國為40.68%、OECD全體成員國平均為46.94%。即使比重很高的德國，其地方政府支出比重也比我國低20個百分點。這表明，我國地方支出比例過大，但是稅收分配受到制約，導致轉移支付補助規(guī)模很高。這影響了我國整體的財力配置效率。

其次，在稅收結構上，增值稅分享比例過大，且分享方式不能形成激勵相容。在2017年全國稅收收入中，增值稅占39.05%，是共享稅，該稅在中央和地方間實行五五分成。在2017年的地方稅收收入中，增值稅占41.08%，但與此同時，該稅在地方間依據(jù)生產(chǎn)地原則分配。這有利于調動地方發(fā)展經(jīng)濟和培植財源的積極性，但是，這種稅收結構也會扭曲地方行為，刺激地方政府盲目投資，加劇稅收競爭，在一定程度上降低稅收效率。

（二）中央和地方間稅收劃分制度的改革趨向

依據(jù)理論結論與目前狀況，我國中央和地方間稅收劃分制度需要在以下兩個方面推進改革，以提高財力配置效率。

1. 上移支出責任，縮小轉移支付規(guī)模，合理控制地方稅收與地方支出缺口

在地方支出存在較大規(guī)模、占總支出比重很高時，無論怎樣的稅收劃分都將導致財力配置效率降低：給予其較多的地方稅收，那么稅收效率將會降低；給予其較少的地方稅收，那么需要大規(guī)模的轉移支付補助彌補缺口，那么基于轉移支付具有較高的監(jiān)管成本，財力配置效率也將會降低。

進一步改革的思路，可以選擇將地方政府的部分支出責任上移至中央政府，同時縮減轉移支付補助規(guī)模。此時，由于地方支出規(guī)模下降，即使地方稅收規(guī)模保持不變，其在地方支出中的比重也會明顯升高，同時，轉移支付補助在地方支出中占比會有所下降。這種做法將明顯提升財力配置效率?；诖?，國務院2016年已提出適度加強中央財政事權，并于2018年1月發(fā)布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》。盡管上移的支出責任種類與程度尚需進一步研究，但可以確定的是，隨著支出責任上移的逐步推進，財力配置效率將提高。

2. 健全地方稅體系，改革增值稅分享方式

一旦按照上述分析確定了地方稅收規(guī)模，這意味著財力配置效率中的稅收與轉移支付比重將確定，隨之的任務就是需要分析如何提高稅收效率，這需要在選擇地方稅收的結構上完成。

（1）在整合房地產(chǎn)稅的基礎上健全地方稅體系

我國不動產(chǎn)稅收較為復雜，設置有契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等稅種。這些稅收目前都劃歸地方政府。在結構上，涉及不動產(chǎn)交易或增值的契稅與土地增值稅比重最大，涉及不動產(chǎn)保有的城鎮(zhèn)土地使用稅與房產(chǎn)稅比重較小。如在2017年，在以上五個不動產(chǎn)稅種中，契稅與土地增值稅合計約占60%，而城鎮(zhèn)土地使用稅與房產(chǎn)稅僅占30%。同時，如果加上交易中52,059億元的土地使用金，那么不動產(chǎn)保有層面的稅收更少，僅占全部土地收入的7.25%。②根據(jù)財政部網(wǎng)站2017年財政收支情況數(shù)據(jù)計算得出，http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html。在這種制度設置下，更易激勵地方政府推動土地開發(fā)與不動產(chǎn)交易，扭曲土地資源配置。減少交易中的基金與稅收收入、增加不動產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收，將是未來一段時期健全地方稅體系的關鍵環(huán)節(jié)。

同時，車輛購置稅可以劃歸地方。目前車輛購置稅劃歸中央政府，以財政專項轉移支付方式用于地方交通支出，但其作用很有限（秦皇島市國家稅務局課題組，2015）。該稅的繳納者通常是本地公眾，按照受益原則，將該稅劃歸地方是合理的。同時，如表1所示，該稅在各地之間分布較為均衡，差異系數(shù)小于流轉稅與所得稅，劃歸地方所有并不會加劇地方稅收的不平衡。另外，該稅規(guī)模已超過房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，劃歸地方政府可以適當減少對流轉稅等共享稅的分享比例，提高稅收效率。

（2）改革地方級增值稅的分享方式

可以預見，在相當長時期內，增值稅依然是地方最主要的稅種。但是，作為最大的共享稅，地方級增值稅在各地之間的分享方式需要改革。如前所述，目前按照生產(chǎn)地原則分享地方級增值稅的方式會扭曲資源配置，降低稅收效率。但是，如果將這一流動性較強的稅種完全劃給中央政府、之后通過轉移支付在各地分配的方式也并不恰當。其一在于降低了地方發(fā)展經(jīng)濟的激勵，其二，這當然又回到了轉移支付規(guī)模較大的狀況。所以，目前將增值稅全部劃給中央獨享是不合時宜的。解決的方式，可以降低依據(jù)生產(chǎn)地原則分配增值稅的比例，將部分地方級增值稅按照消費地原則分配。這種加權分配地方間增值稅的方式既能激勵地方培養(yǎng)稅源，又能降低超額稅收負擔，從而可以實現(xiàn)對激勵與效率的平衡。

盡管如此，以上分析只是提出了中央和地方間稅收劃分的邏輯思路，具體分享比例需要基于各地財政支出差異、稅收分布狀況等數(shù)據(jù)細致計算得出，同時，由于稅制改革影響稅收分布格局，所以還要考慮稅制改革的收入效應。