論司法改革背景下法院司法行政管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)化

摘 要：法院的司法行政管理事務(wù)與法院的成立一道而來(lái)，跟隨著法院的發(fā)展而不斷變化，機(jī)構(gòu)、人員由少到多，處理的事項(xiàng)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜。法院的司法行政管理不同于審判業(yè)務(wù)管理，兩者有著不同的運(yùn)行規(guī)律和價(jià)值追求，前者側(cè)重服務(wù)的效率，后者講究審判的公平。當(dāng)前，司法改革的不斷深入對(duì)司法行政管理部門(mén)的工作提出新的要求，如何整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高司法行政管理效能已成為全國(guó)法院系統(tǒng)必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。本文結(jié)合司法改革目標(biāo)，依照職能定位，以浙江某地區(qū)法院的現(xiàn)狀為例，剖析存在的問(wèn)題，并從職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)優(yōu)化、人員配備三方面提出改革的建議。

關(guān)鍵詞：司法改革;司法行政管理;結(jié)構(gòu)優(yōu)化

黨的十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)的重大任務(wù)，根據(jù)最高院的統(tǒng)一布置，全國(guó)各級(jí)法院的司法改革正在如火如荼的進(jìn)行當(dāng)中，而法院內(nèi)部的司法行政管理是任何法院都無(wú)法回避的問(wèn)題。法院作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)組織，要發(fā)揮好審判職能，就需要各方面的后勤保障，法院最終功能價(jià)值的體現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是審判權(quán)與司法行政管理權(quán)相互作用的結(jié)果。法院的司法行政管理獨(dú)立于法院的審判權(quán)和外部的行政權(quán)，它是以服務(wù)審判權(quán)為核心的內(nèi)部管理。當(dāng)前，我國(guó)司法行政管理部門(mén)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方面存有許多問(wèn)題，把握司法改革這個(gè)重要契機(jī)，優(yōu)化法院司法行政管理機(jī)構(gòu)也是當(dāng)前法院的重點(diǎn)工作。

一、法院內(nèi)部司法行政管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

要司法行政管理體系的運(yùn)行情況，可以從職能、機(jī)構(gòu)和人員這三個(gè)方面行全面了解。筆者對(duì)浙江某地區(qū)法院的司法行政管理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)如下的狀況和問(wèn)題：

（一）職能與責(zé)任分配現(xiàn)狀

司法行政管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著綜合行政、組織人事、后勤保障等各項(xiàng)具體職能，各項(xiàng)職能的行使通過(guò)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任部門(mén)來(lái)落實(shí)（見(jiàn)圖一）。

圖一：司法行政管理職能與對(duì)應(yīng)的責(zé)任部門(mén)

從圖一得知，司法行政管理職能的最終實(shí)現(xiàn)，是各個(gè)責(zé)任部門(mén)的共同努力的結(jié)果。由于司法行政管理體系建設(shè)一直沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，人民法院組織法等相關(guān)的法律、法規(guī)也未對(duì)司法行政管理的職能和部門(mén)作出明確的規(guī)定。再加上具體的職能眾多，對(duì)應(yīng)責(zé)任部門(mén)雜亂，各法院在職能分工和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在較大的差異性，法院之間職能分工不明確，無(wú)法形成有機(jī)統(tǒng)一的體系。

（二）部門(mén)設(shè)置之現(xiàn)狀

由于我國(guó)還沒(méi)有就法院司法行政管理部門(mén)的設(shè)置出臺(tái)過(guò)統(tǒng)一的文件，各法院的自身需求存有差異，造成各法院部門(mén)設(shè)置上呈現(xiàn)機(jī)構(gòu)繁多、設(shè)置雜亂的問(wèn)題。筆者將該地區(qū)兩級(jí)法院的司法行政管理部門(mén)進(jìn)行調(diào)研統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：

（1）設(shè)置雜亂。多數(shù)法院之間設(shè)置不對(duì)應(yīng)，除政治部、法警隊(duì)等部門(mén)外，其余部門(mén)設(shè)置基本不統(tǒng)一。如有的研究室與辦公室合并，有的研究室和辦公室分開(kāi)。

（2）存在“空殼”現(xiàn)象。有些法院增設(shè)司法行政管理部門(mén)，本意通過(guò)增設(shè)部門(mén)解決干警職級(jí)和待遇問(wèn)題。有些部門(mén)設(shè)置后長(zhǎng)期未配備人員，部門(mén)處于“空殼”狀態(tài)。

（三）人員配備之現(xiàn)狀

大量的司法行政事務(wù)，不管機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，最終都需要司法行政人員來(lái)具體完成。機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮需要合理的人員配備來(lái)保障，而合理的人員配備不僅僅是人員多少，還包含人員結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及穩(wěn)定性等內(nèi)容。筆者通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：

（1）專業(yè)與崗位配備人員偏少。正如沃倫.伯格所言，司法行政管理部門(mén)是后勤保障的服務(wù)部門(mén)，要想發(fā)揮最好的效果，就需要專業(yè)的人提供專業(yè)的服務(wù)。司法行政管理崗位涉及范圍廣、業(yè)務(wù)內(nèi)容多，包含行政管理、人力資源管理、文秘、財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用、檔案等多項(xiàng)內(nèi)容，且具有一定的專業(yè)性要求，大量非專業(yè)人員從事司法行政管理工作不利于整體功效的發(fā)揮。

（2）人員流動(dòng)性大，隊(duì)伍不夠穩(wěn)定。法院內(nèi)部之間的人員交流相對(duì)開(kāi)放，但干警崗位的調(diào)整，并非純粹的個(gè)人意愿選擇，更多是院黨組根據(jù)崗位需求統(tǒng)盤(pán)考慮的結(jié)果。據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，法院新招錄干警絕大部分為法學(xué)專業(yè)人才，比較熱衷于審判事業(yè)而非后勤服務(wù)工作，這就造成很多新進(jìn)人員在司法行政管理人員崗位短暫工作后便調(diào)往審判業(yè)務(wù)部門(mén)，影響司法行政管理部門(mén)隊(duì)伍穩(wěn)定性。

二、新時(shí)期司法行政管理部門(mén)職能梳理與分析

法院的行政管理是一項(xiàng)特別的職能。雖然它在形式上與普通的行政管理沒(méi)有根本不同，但它所服務(wù)的對(duì)象—審判職能與普通的執(zhí)行法律職能有很大的區(qū)別，特別是它對(duì)獨(dú)立性、中立性、程序性、專業(yè)性方面的要求，使法院管理職能成為一個(gè)非常敏感的領(lǐng)域。

（一）內(nèi)部職能——提供高效、有力的內(nèi)部保障

內(nèi)部職能是司法行政管理的主要職能，也就是通常所說(shuō)的內(nèi)部管人、管事、管物職能。管人職能主要是指人事管理職能，一是政工黨建，以政治思想教育為主要內(nèi)容;二是紀(jì)檢監(jiān)察，法院系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)人員和案件的監(jiān)督，側(cè)重黨風(fēng)廉政建設(shè)和違法違紀(jì)舉報(bào)材料的處理;三是組織人事，包括人員進(jìn)出、考核、考評(píng)，職務(wù)、職級(jí)的晉升，法官的培訓(xùn)和懲戒等。管事職能是法院內(nèi)部司法政務(wù)的管理，是涉及協(xié)調(diào)法院工作運(yùn)行地過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題，以處理日常性的行政事務(wù)為主，包含信息處理、數(shù)據(jù)分析、財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng)。管物職能是服務(wù)性職能，如審判法庭場(chǎng)、羈押場(chǎng)所的設(shè)立，辦公用品的采購(gòu)和維護(hù)等。內(nèi)部職能的涉及各個(gè)方面，同理時(shí)也涉及干警的切身利益，科學(xué)、有序的內(nèi)部管理可以提供良好的內(nèi)部保障。

（二）外部職能——提供和諧、有利的外部環(huán)境

對(duì)外行政事務(wù)管理職能，主要是指上、下級(jí)法院、面向政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、普通百姓等主體的外事聯(lián)絡(luò)工作。上、下級(jí)法院之間主要是行政事務(wù)的上傳下達(dá)，以調(diào)研、統(tǒng)計(jì)等事項(xiàng)為主。在處理與黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系中，主要包括信息交流與互換，地區(qū)性活動(dòng)協(xié)同開(kāi)展，維持法院獨(dú)立地位等工作;在處理與社會(huì)組織和普通百姓的關(guān)系中，主要包括法治教育宣傳、法院公開(kāi)活動(dòng)、人民陪審員管理、接受人民群眾監(jiān)督等工作。外部職能間接對(duì)法院內(nèi)部事項(xiàng)產(chǎn)生影響，一個(gè)和諧的外部環(huán)境有利于法院的健康發(fā)展。

三、司法改革對(duì)司法行政管理部門(mén)的新要求

（一）高效化要求

在司法改革推行過(guò)程當(dāng)中，有大量的司法行政事務(wù)需要相關(guān)責(zé)任部門(mén)去完成，在工作量不斷增加，人員流失嚴(yán)重的情況下，只有不斷改進(jìn)工作方法，不斷提高司法行政管理部門(mén)的工作效率。

（二）專業(yè)化要求

司法改革方案將法院工作人員分為法官、審判輔助人員、司法行政人員三類，并明確了各自的崗位職責(zé)，實(shí)行員額制管理和專業(yè)職務(wù)序列分類。要實(shí)現(xiàn)人員的分類管理，就需要建立專業(yè)的職務(wù)序列、專業(yè)的目標(biāo)管理考核辦法和專業(yè)的司法業(yè)績(jī)檔案體系。需要司法行政管理部門(mén)提供專業(yè)的保障和服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)法院隊(duì)伍的正規(guī)化和職業(yè)化。

（三）穩(wěn)定性要求

司法行政管理部門(mén)的服務(wù)，是專業(yè)的服務(wù)、是高效的服務(wù)，同時(shí)也必須是穩(wěn)定的服務(wù)。穩(wěn)定的隊(duì)伍保障，不是簡(jiǎn)單理解的人員固定不動(dòng)，而是要建立一套完善的管理體系，通過(guò)自身體系的運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮作用，不會(huì)因人員的變動(dòng)而受到影響。

四、路徑設(shè)計(jì)：法院內(nèi)部司法行政管理部門(mén)改革的思考與建議

司法行政管理部門(mén)的宗旨保障和服務(wù)審判權(quán)正常運(yùn)行，在司法改革推行的大背景下，法院對(duì)司法行政管理部門(mén)提出新的更高要求，這就需要司法行政管理體系從內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員兩方面進(jìn)行自我完善：

（一）整合、優(yōu)化機(jī)構(gòu)

任何一個(gè)事物的組織結(jié)構(gòu)與功能都是密切關(guān)聯(lián)的，如果組織結(jié)構(gòu)存在缺陷，必然會(huì)影響到該組織功能的正常發(fā)揮。法院的內(nèi)部組織設(shè)置是否科學(xué)、有序不僅關(guān)系到法院內(nèi)部組成人員能否有效地開(kāi)展工作，還是最終影響到審判的公正性?；谇拔氖崂恚P者提出如下建議：

1.設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)——司法行政管理委員會(huì)

司法行政事務(wù)講求統(tǒng)一管理，效率優(yōu)先，這就要求司法行政管理部門(mén)的集中化。目前法院責(zé)任部門(mén)相互之間是平等關(guān)系，工作上的溝通和配合程度不高。再者許多責(zé)任部門(mén)由不同的院領(lǐng)導(dǎo)分管，責(zé)任部門(mén)對(duì)院領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，由于領(lǐng)導(dǎo)理念不同，做事方法各異，且院領(lǐng)導(dǎo)分管的部門(mén)還有其他部門(mén)或者是業(yè)務(wù)庭，勢(shì)必造成部門(mén)之間相互獨(dú)立，最終影響司法行政管理體系整體功能的發(fā)揮。鑒于此，筆者建議在地區(qū)一級(jí)的中級(jí)法院設(shè)立專門(mén)的機(jī)構(gòu)——司法行政管理委會(huì)員，統(tǒng)籌全院司法行政管理事務(wù)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。成立后的司法行政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)人為不分管其他業(yè)務(wù)的院領(lǐng)導(dǎo)，以便集中化、專業(yè)化管理。

2.整合現(xiàn)有司法行政管理部門(mén)

前文所述，過(guò)于分散的部門(mén)設(shè)立，不利于效能的發(fā)揮。筆者建議合并部分職能相似、相近的司法行政管理部門(mén);在黨建、監(jiān)察方面，建議合并監(jiān)察室、機(jī)關(guān)黨委，統(tǒng)一全院的機(jī)關(guān)黨建和內(nèi)部監(jiān)督檢查職能;在行政綜合方面，合并辦公室、研究室以及審管辦的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、業(yè)績(jī)管理職能，統(tǒng)一全院信息、調(diào)研、綜合業(yè)務(wù);在后勤保障方面，將審管辦的辦公用品設(shè)備相關(guān)業(yè)務(wù)并入行政裝備管理處（科），實(shí)行財(cái)、物的管理管理;在訴訟服務(wù)管理方面，信訪接待不再單獨(dú)設(shè)立部門(mén)，并入立案庭;在聘用人員管理方面，由審判保障服務(wù)中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

3.購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)

為緩解日益嚴(yán)峻的審判壓力，切實(shí)有效地剝離審判輔助性事務(wù)，保障法院能集中精力處理裁判核心工作，筆者建議購(gòu)買(mǎi)專業(yè)化第三方服務(wù)。在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提下，通過(guò)外包、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，這樣不僅能減輕法院負(fù)擔(dān)，提升行政管理專業(yè)化水平，從而提高司法行政工作效率，滿意法院審判業(yè)務(wù)需求。目前法院可以購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)服務(wù)主要有以下幾種：一是計(jì)算機(jī)電子業(yè)務(wù)，包括內(nèi)部、外部網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和維護(hù)，審判、執(zhí)行、人事、信息等多套系統(tǒng)的更新和維護(hù);二是審判事務(wù)性業(yè)務(wù)，包括當(dāng)事人引導(dǎo)、庭審速錄、法律文書(shū)送達(dá)、裁判文書(shū)歸檔和上網(wǎng)等審判輔助性工作;三是執(zhí)勤保障性業(yè)務(wù)：包括門(mén)口安檢、庭審安保等工作。鑒于當(dāng)前社會(huì)服務(wù)與法院需求對(duì)應(yīng)程度不高以及法院管理的特殊性，可以在相關(guān)責(zé)任部門(mén)當(dāng)中保留少量法院自身的工作人員負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)，以便社會(huì)服務(wù)更好滿足法院需求。

（二）引進(jìn)、培育專業(yè)人才

合理配置人員、充分挖掘人力資源，是實(shí)現(xiàn)司法行政管理目標(biāo)的前提保障。以目前法院司法行政管理的現(xiàn)狀出發(fā)，需要做好以下幾個(gè)方面：

1.把握源頭——人才引進(jìn)突出專業(yè)性

建議從以下兩方面改善：一是拓寬人才引進(jìn)的途徑，除公務(wù)員招錄以外，可以通過(guò)公開(kāi)選調(diào)、遴選、商調(diào)等方式增加法院選擇的自主權(quán);二是根據(jù)司法行政管理部門(mén)崗位需求引進(jìn)專業(yè)人員，轉(zhuǎn)變過(guò)去以法學(xué)為主的理念，招錄司法行政綜合人員，從而釋放目前在司法行政崗位上的審判人員，補(bǔ)充一線審判力量。

2.定期培訓(xùn)——人才培養(yǎng)突出精英化

法院不同于其他黨政單位，更不同于企業(yè)和社會(huì)組織，有其獨(dú)有的特性和要求。法院司法行政管理部門(mén)服務(wù)的對(duì)象是以公平、公正為核心的審判業(yè)務(wù)，這需要引進(jìn)的專業(yè)人才進(jìn)行再教育，以便適應(yīng)法院的工作需求。根據(jù)前文所述，隨著司法改革的不斷深入，法院對(duì)司法行政人員提出了更高要求，打造一支專業(yè)化、精英化的保障隊(duì)伍是滿意日后審判需要的前提條件。

3.科學(xué)管理——人才使用呈現(xiàn)高效化

科學(xué)管理是實(shí)現(xiàn)人盡其才、物盡其用的必要條件。要以提高工作效率為導(dǎo)向，引進(jìn)合理的激勵(lì)、懲戒機(jī)制，做到明確分類，定崗定責(zé)，根據(jù)工作量核定人員，明確崗位職責(zé)，制訂職位要求，建立個(gè)人績(jī)效檔案，促使司法行政管理部門(mén)發(fā)揮最佳功效。

五、結(jié)語(yǔ)

司法行政管理與司法審判之間是相輔相成的關(guān)系，司法行政管理雖然服務(wù)于司法審判，但同時(shí)也是司法審判的基礎(chǔ)。目前，法院司法行政管理職能還需要進(jìn)一步發(fā)揮，把握司法改革的契機(jī)，推行司法行政管理部門(mén)的整合與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)人員的專業(yè)化、精英化、高效化，促進(jìn)司法行政管理部門(mén)功能的發(fā)揮，更好地服務(wù)和保障司法審判權(quán)的運(yùn)行。

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作者簡(jiǎn)介：

施媛（1988～ ），女，現(xiàn)任金華市婺城區(qū)人民法院民事審判第三庭法官助理。