淺談行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)

魯霜霜?

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，在遵守國(guó)家法律和財(cái)經(jīng)制度的前提下，結(jié)合本單位實(shí)際情況，通過制定制度、落實(shí)措施和執(zhí)行程序，防范和管控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)過程。根據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和其他有關(guān)法律法規(guī)，財(cái)政部于2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，將單位內(nèi)部控制對(duì)象定義為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。2015年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，內(nèi)部控制建設(shè)被提上行政事業(yè)單位的重要議事日程。

一、從內(nèi)控“目前狀況”看財(cái)務(wù)內(nèi)控問題之所在

（一）理念意識(shí)不到位，缺乏責(zé)任感

內(nèi)控制度是現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理的重要基礎(chǔ)性理論，財(cái)務(wù)管理通常是行政事業(yè)單位強(qiáng)調(diào)的“一把手”工程。然而，很多單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控常識(shí)缺乏最基本的了解和準(zhǔn)確的定位。他們有的認(rèn)為行政事業(yè)單位的資金來自于國(guó)家，管理上有財(cái)政、會(huì)計(jì)核算部門分工把關(guān)，內(nèi)控工作只是財(cái)務(wù)部門辦的事。有的感覺內(nèi)控是自己給自己設(shè)置障礙把自己捆綁起來。有的則是簡(jiǎn)單將內(nèi)控制度上墻，作為單位的面子工程，而無行之有效的內(nèi)控管理措施等等。這諸多的錯(cuò)誤觀念和行為是由于完全沒有認(rèn)識(shí)到完善、積極、健康、有序的執(zhí)行內(nèi)控制度，對(duì)單位的長(zhǎng)足發(fā)展是何等的有益之舉。領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，則宣傳力度就不夠，單位內(nèi)控環(huán)境氛圍不夠濃厚，致使管理人員缺乏對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵性的認(rèn)識(shí)，工作人員缺乏對(duì)內(nèi)控的參與意識(shí)，整體意識(shí)薄弱。

（二）內(nèi)控制度不完備，缺乏可操作性

1.內(nèi)控制度建設(shè)存在滯后性。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)工具不斷出現(xiàn)，原有的內(nèi)控制度已不適應(yīng)新的形勢(shì)，需進(jìn)一步改進(jìn)完善。如果管理人員和財(cái)務(wù)人員的觀念和能力不能跟上環(huán)境的發(fā)展變化，就會(huì)限制內(nèi)控制度的建設(shè)，造成內(nèi)控制度的滯后性。

2.內(nèi)控制度建設(shè)存在片面性。一些行政事業(yè)單位只重視中心工作的開展，對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)投入力量不足，單位的領(lǐng)導(dǎo)干部沒有投入更多的精力去研究、部署，內(nèi)控制度建設(shè)浮于表面、限于動(dòng)員。行政事業(yè)單位在構(gòu)建財(cái)務(wù)內(nèi)控制度過程中，主要依靠《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》等文件，而沒有真正將內(nèi)控制度建設(shè)與本單位中心工作相結(jié)合，與本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相融合，沒有形成真正適合本單位的完備的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度。在實(shí)際工作中，就會(huì)出現(xiàn)由于財(cái)務(wù)制度的不健全，導(dǎo)致內(nèi)控制度的作用無法得到有效發(fā)揮的現(xiàn)象。

（三）財(cái)務(wù)內(nèi)控管理方法傳統(tǒng)單一，缺乏科學(xué)性

1.預(yù)算管理彈性強(qiáng)。一些行政事業(yè)單位未設(shè)置預(yù)算管理部門，有些單位雖然設(shè)置了預(yù)算管理部門，但形同虛設(shè)，并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)漏洞百出。

2.資產(chǎn)管理缺少有效監(jiān)管。在政府采購(gòu)制度實(shí)施后，行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)購(gòu)置在一定程度上得到了有效控制。但是仍然存在資產(chǎn)的使用管理與控制制度相形脆弱的現(xiàn)象。

3.財(cái)務(wù)內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴(yán)格。經(jīng)費(fèi)支出是行政事業(yè)單位最主要財(cái)務(wù)活動(dòng)，也是風(fēng)險(xiǎn)最高、最容易出問題的環(huán)節(jié)。經(jīng)費(fèi)支出必須建立嚴(yán)格的審批程序。但在實(shí)際工作中，往往出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出審核不規(guī)范、監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。

4.財(cái)務(wù)管理信息交換差，協(xié)同水平不高。一個(gè)單位使用的系統(tǒng)軟件可能涉及多種，如財(cái)務(wù)系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、決算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等等，而這些系統(tǒng)軟件非同一開發(fā)商開發(fā)，且軟件質(zhì)量參差不齊，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享功能，造成重復(fù)工作耗費(fèi)了財(cái)務(wù)人員大量的時(shí)間和精力，工作效率低。

（四）內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督不到位，缺乏實(shí)效性

一些行政事業(yè)單位雖然建立了財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制，但缺少有效的監(jiān)督。一是內(nèi)審機(jī)構(gòu)不健全?；九c會(huì)計(jì)部門在編制上平行，其工作人員也都是由財(cái)務(wù)人員擔(dān)任，缺少專門性，其應(yīng)具備的獨(dú)立性與權(quán)威性無從談起。二是內(nèi)控與考核脫鉤。行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)認(rèn)識(shí)不夠，注重考核、忽視內(nèi)控現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏內(nèi)控與考核掛鉤的監(jiān)督模式，致使單位內(nèi)控制度流于形式，形同虛設(shè)，更加有助于內(nèi)部人員越權(quán)實(shí)施和貪污受賄。三是外部監(jiān)督體制缺乏。有些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管采取管理層授權(quán)的方式，監(jiān)管人員工作基本上由管理層授權(quán)開展。內(nèi)控結(jié)果反映的是管理層的意見，維護(hù)的完全是管理層的利益，而不是基于內(nèi)部控制反應(yīng)的實(shí)際情況。這種被監(jiān)督者管理監(jiān)督者的機(jī)制違背管理學(xué)的基本原理，不具有客觀性。因此，在授權(quán)監(jiān)管的方式下，內(nèi)控?zé)o法做到公正公平。四是財(cái)務(wù)信息公示制度落實(shí)不到位。行政事業(yè)單位中，普遍認(rèn)為財(cái)務(wù)信息屬于單位機(jī)密，領(lǐng)導(dǎo)層知道即可，免得知道的人多了生出是非。

二、從內(nèi)控“問題分析”看財(cái)務(wù)內(nèi)控改進(jìn)之必要

（一）轉(zhuǎn)變理念，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感

轉(zhuǎn)變觀念從“我”做起。單位主要負(fù)責(zé)人要樹立“率先垂范”的主體意識(shí)，作為內(nèi)控建設(shè)第一責(zé)任主體，要主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度及有關(guān)規(guī)定的學(xué)習(xí)，從思想上認(rèn)清利害關(guān)系，要樹立起財(cái)務(wù)內(nèi)控主體責(zé)任人意識(shí)，切實(shí)對(duì)本單位內(nèi)控制度的建立健全和有效實(shí)施擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，完善內(nèi)部控制制度規(guī)范

建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系，是行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作順利開展的基礎(chǔ)和保障。行政事業(yè)單位要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合單位自身狀況，發(fā)揮財(cái)會(huì)部門人員對(duì)報(bào)表的分析和總結(jié)優(yōu)勢(shì)，為財(cái)務(wù)內(nèi)控體系構(gòu)建提供科學(xué)依據(jù)。找出內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)，明確控制的重點(diǎn)。聘請(qǐng)內(nèi)控方面的專家，進(jìn)一步豐富完善，建立起有效的內(nèi)控制度，確保做到全面覆蓋，確保有備無患。建立健全內(nèi)控機(jī)構(gòu)。按照不相容職務(wù)必須分離的原則，合理設(shè)置工作崗位，明確崗位職責(zé)，在各司其職，各安其位的基礎(chǔ)上形成一個(gè)互相依存的整體，繪制出更加合理、更加清晰的財(cái)務(wù)內(nèi)控流程。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部牽制制度，健全批準(zhǔn)和簽字流程，不同部門的人員參與同一項(xiàng)業(yè)務(wù)的不同過程，環(huán)環(huán)相扣，遞進(jìn)式審核，形成相互配合、相互制衡的機(jī)制。建立內(nèi)控報(bào)告和公開制度。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將針對(duì)內(nèi)部控制建立和實(shí)施實(shí)際情況的自我評(píng)價(jià)，作為部門決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告的重要組成內(nèi)容進(jìn)行報(bào)告。積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息公開，通過面向單位內(nèi)部和外部定期公開內(nèi)部控制相關(guān)信息，更好發(fā)揮信息公開對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。建立財(cái)務(wù)內(nèi)控的考核考評(píng)體系，將內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果納入到單位考核之中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控與考核掛鉤。

（三）科學(xué)管理，創(chuàng)新財(cái)務(wù)內(nèi)控措施

完善預(yù)算管理水平，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全流程管理。實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的具體化、精細(xì)化，從預(yù)算報(bào)表就能查找出每筆支出的去向和用途，減少不必要的開支。建立預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制，樹立節(jié)約意識(shí)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效約束。跟蹤預(yù)算進(jìn)度，建立結(jié)果分析評(píng)價(jià)制度。完善預(yù)算控制制度，確保快捷高效完成預(yù)算。要建立科學(xué)的財(cái)務(wù)內(nèi)控，在財(cái)務(wù)系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、決算系統(tǒng)之間形成數(shù)據(jù)接口，共享數(shù)據(jù)信息，減少差錯(cuò)發(fā)生率，減輕財(cái)務(wù)人員工作強(qiáng)度，提高工作效率和效益。要對(duì)軟件開發(fā)進(jìn)行整合，聯(lián)合開發(fā)多功能、適用性強(qiáng)的軟件，從而將預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、決算管理等整合到統(tǒng)一的平臺(tái)，讓財(cái)務(wù)工作與各項(xiàng)管理工作實(shí)現(xiàn)無縫銜接。

（四）形成聯(lián)動(dòng)，建立常態(tài)化監(jiān)管

行政事業(yè)單位應(yīng)在財(cái)務(wù)管理部門以及其他業(yè)務(wù)管理部門以外獨(dú)立設(shè)定內(nèi)審部門、配備內(nèi)審人員，使其擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性。發(fā)揮內(nèi)審部門對(duì)本單位業(yè)務(wù)熟悉的特殊優(yōu)勢(shì)，經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督管理中的薄弱環(huán)節(jié)，糾正出現(xiàn)的失誤，確保各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度的規(guī)范運(yùn)行。與外部的紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，邀請(qǐng)這些監(jiān)督部門不定期對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并提出整改建議。高度重視監(jiān)督部門提出的整改建議，制定專項(xiàng)整改措施，積極反饋整改結(jié)果。通過內(nèi)外監(jiān)督措施的結(jié)合，保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位公共服務(wù)能力和內(nèi)部治理水平不斷提高。

行政事業(yè)單位是關(guān)系我國(guó)綜合發(fā)展的重要組織。行政視野單位擁有的設(shè)計(jì)科學(xué)的內(nèi)控制度體系、健康有序的內(nèi)控實(shí)施環(huán)境和積極向上的內(nèi)控執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，必將為行政事業(yè)單位今后更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位必須提升對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控的重視程度，增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)內(nèi)控執(zhí)行力，提高財(cái)務(wù)內(nèi)控執(zhí)行效率，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)！