南非祖馬政府免費高等教育政策評析

丁瑞常 康云菲

摘要：南非前總統(tǒng)祖馬于2015年任命黑爾調(diào)查委員會就南非提供免費高等教育和培訓的可行性進行調(diào)研和建議。2017年，祖馬收到調(diào)查委員會的最終報告，但拒絕了他們基于“誰受益誰付費”邏輯提出的改革方案，決定從2018年起向所有貧困和工薪階層的南非青年提供免費高等教育。為執(zhí)行該政策，南非決定加重稅負，并縮減其他公共支出，其大局觀和可持續(xù)性均令人質(zhì)疑。而且，在南非這種高等教育參與率整體偏低且存在明顯種族差異和階級分化的國家實行免費政策看似是窮人的福音，實質(zhì)上是讓他們?yōu)楦蝗说慕逃I單。

關(guān)鍵詞：南非;免費高等教育;黑爾調(diào)查委員會;學生抗議;民粹主義

2017年12月16日，時任南非總統(tǒng)雅各布·祖馬（JacobZuma）宣布，其政府將從2018年起向所有貧困和工薪階層的南非青年提供免費高等教育，預(yù)計超過90%的南非家庭將得到補貼而非貸款形式的全額學習開支資助。[1]在當前這樣一個世界各國普遍實行高等教育大眾化與成本分擔制度并行的時代，祖馬政府這一倒行逆施的高等教育財政改革政策一經(jīng)發(fā)布便備受質(zhì)疑。國內(nèi)外各界對于該政策的代價、后果與可持續(xù)性存在諸多爭議。

一、政策出臺背景

長期的種族隔離和內(nèi)部殖民給1994年的新南非留下了一個歐洲文明與非洲傳統(tǒng)共存，一流的精英教育與落后、欠發(fā)達的大眾教育并行的現(xiàn)實。[2]在這一歷史背景下，南非自1994年建立以曼德拉為首的民族聯(lián)合政府，宣布廢除種族隔離制度以來，在教育領(lǐng)域為長期以來遭受嚴重歧視和不公待遇的弱勢群體建立了一系列傾斜性政策，以期實現(xiàn)教育平權(quán)。其中就包括擴大教育規(guī)模，并通過加大政府財政投入和建立面向貧困學生的獎、助、貸制度，緩解經(jīng)濟因素對于傳統(tǒng)弱勢群體在享受憲法賦予的平等受教育權(quán)時造成的阻礙作用。

就高等教育領(lǐng)域而言，在1995-2000年間，南非年均高等教育入學人數(shù)為59萬人①;2011-2016年間，這一數(shù)據(jù)上升到97萬②。更重要的是，黑人學生的入學機會大幅增加。2016年入學的黑人學生達70萬，占同年總?cè)雽W人數(shù)的71.8%。[3]南非高等教育委員會（CouncilonHigherEducation）認為“這必須算作后種族隔離時代最明顯的成就之一”[4]。在1995-2000年間，南非政府年均為高等教育撥款③57億蘭特④;2011-2016年間，這一數(shù)據(jù)上升到235億蘭特⑤。除了增大對高等教育機構(gòu)的資助，南非政府自2000年開始，還通過“國家學生經(jīng)濟資助計劃”（NationalStudentFinancialAidScheme，NSFAS），向貧困家庭提供按收入比例還款型貸款（Income-contingentloan）和助學金，且投入資金總量與受資助學生人數(shù)連年增長。2000年資助了8.3萬名大學生;2007年增長到11.4萬名，且開始將職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院的學生也納入資助范圍，并于當年資助1.2萬人;[5]2016年，22.6萬大學生和25.6萬職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院學生獲得資助[6]。研究表明，該資助計劃在提高南非弱勢群體接受高等教育、改善高校不合理生源結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了重要作用，且黑人學生是最大的受益群體。[7]以2014年為例，獲得此資助的學生中有92%為黑人。[8]

經(jīng)過20年的努力，南非高等教育在增加入學和促進平權(quán)方面取得了顯著的成效，但也日益暴露出越來越多的問題。首先，全國整體的高等教育參與率依舊偏低。2016年南非公立高等教育的全國參與率僅18%。[9]根據(jù)《教育概覽（2017年）：經(jīng)合組織指標》（EducationataGlance2017：OECDIndicators）提供的數(shù)據(jù)，當前南非的高等教育入學率遠低于經(jīng)合組織國家平均水平，也遠不及中國、俄羅斯和巴西（詳見表1）⑥。其次，全國整體的按期畢業(yè)率偏低。2013年南非公立高等教育機構(gòu)本科入學52.3萬人[10]，而2016年僅畢業(yè)9.4萬人[11]，按期畢業(yè)率不足18%⑦。最后，雖然黑人及其他有色人種的入學人數(shù)得到了大幅提高，但參與率和完成率依舊低于白人。2016年南非黑人的高等教育參與率只有16%，有色人種的高等教育參與率只有15%，而白人的高等教育參與率卻有50%。[12]2014年南非高等教育的黑人學生畢業(yè)數(shù)量是白人學生的2.5倍，但畢業(yè)率卻不足白人的四分之一。⑧

經(jīng)濟因素是造成這些問題的重要原因之一。擴招以及物價上漲不斷加大高等院校的辦學成本。從2006年到2015年，南非高等教育支出年均增長10.9%。[13]但是，與其他所有國家一樣，南非高等教育的財政投入增長速度越來越追不上高等教育的發(fā)展規(guī)模增長速度。其結(jié)果就是高校的經(jīng)費來源越來越依賴于學費，學費不斷攀升。2006年，南非高校27%的收入來自學費，而2015年增長到34%。2008-2015年間，南非的高等教育學費年均增長8.8%，遠高于同期年均6.2%的消費者物價指數(shù)增長率（詳見圖1）。[14]而且由于政府增大財政投入的目的主要是支持擴招，因此越是高水平的大學，財政撥款的增長率越是相對低，反之學費便上漲得更快。以南非名校開普敦大學（UniversityofCapeTown）為例，2006-2015年間的支出年均增長率為10.4%，但同時期的政府撥款年均增長率只有7.9%，學費收入的年均增長率則達到了13.0%（詳見圖2）。⑨

從成本分擔的角度來看，對于具有準公共產(chǎn)品屬性的高等教育收取一定費用既有利于促進公平，也是保證高等教育財政可持續(xù)性的重要舉措，但前提是通過配套措施保證不會有學生因負擔不起學費而放棄接受高等教育或中途輟學。應(yīng)當看到，盡管南非政府建立了國家學生經(jīng)濟資助計劃，且不斷加大對于該計劃的資助力度，但因高度依賴政府撥款、貸款回收率低等多方面原因，資金可持續(xù)性難以保證，且越來越滿足不了學生的實際需求。[15]根據(jù)南非高等教育與培訓部（DepartmentofHigherEducationandTraining）在2015年發(fā)布的一份報告：2013年有4.6萬南非學生具有國家學生經(jīng)濟資助計劃申請資格卻沒有獲得資助，占比13.6%;2014年上升到5.4萬，占比18.7%。如果從申請人數(shù)來看，這一缺口更大。因為還有大量學生按照當前資助標準是不具有申請資格的，但實際上他們的家庭經(jīng)濟狀況同樣難以負擔高昂的學習成本。這類群體后來被稱作“缺失的中間群體”（missingmiddle，下文簡稱“中間群體”）。而且，大量學生雖獲得了資助但只能覆蓋部分學習開支。[16]在這種情況下，學費將成為大量貧困家庭子女進入以及完成高等教育的重要障礙。近年來越來越激烈的學費上漲潮則使得這一問題更加突出。

2015年，南非爆發(fā)了大學生抗議活動，以表示對于政府緩慢、不徹底的高等教育轉(zhuǎn)型的不滿。2015年9月，南非大學協(xié)會（UniversitiesSouthAfrica，USAf）、大學校長論壇（theforumforuniversityVice-Chancellors）和大學理事會主席論壇（theUniversityCouncilChairsForum，UCCF）給祖馬總統(tǒng)寫信，要求召開會議討論大學危機。10月6日，祖馬召開會議，高等教育和培訓部部長布雷德·尼茲曼德（BladeNzimande）及其他各部部長和副部長，及南非大學協(xié)會和大學理事會代表與會，討論了學生經(jīng)濟資助、大學校園政治化和高等教育轉(zhuǎn)型等問題，重點關(guān)注了各種新的學生運動，并建立了一個總統(tǒng)專題小組，旨在研究在2016學年開始時采取措施減輕學生可能發(fā)生的抗議活動。然而就在同日，威特沃特斯蘭大學（UniversityoftheWitwatersrand）發(fā)生了名為“威特沃特斯蘭大學必須降學費”（WitsFeesMustFall）的抗議行動，約5000人參與其中。[17]

2015年10月14日，威特沃特斯蘭大學宣布來年學費將上漲10.5%。[18]一場抵制學費上漲的學生運動迅速爆發(fā)，并從威特沃特斯蘭大學蔓延至開普敦大學、斯泰倫博斯大學（StellenboschUniversity）、羅德斯大學（Rhodesuniversity），直到最后席卷全國。[19]尼茲曼德隨即召集南非大學協(xié)會執(zhí)行委員會、大學理事會主席論壇、南非學生會（SouthAfricanUnionofStudents，SAUS）、工會進行座談，最后協(xié)定學費上漲不超過6%。然而，學生們立即拒絕了這一提議，且抗議活動進一步激化，要求所有大學完全不準上漲學費。10月21日，借祖馬總統(tǒng)和尼茲曼德部長出席國民議會會議之機，來自開普敦大學和開普半島科技大學（CapePeninsulaUniversityofTechnology）的5000名學生在開普敦議會區(qū)游行，呼吁“費用必須下降”，而且要求實行免費高等教育。[20]

2015年10月23日，祖馬召集學生、大學領(lǐng)導(dǎo)以及他的一些內(nèi)閣成員和政府高級官員舉行會議。南非大學協(xié)會主席亞當·哈比卜（AdamHabib）在會上表示，南非大學協(xié)會和大學理事會主席論壇在會前已進行會晤，并提出了一個提案供討論。一是應(yīng)該就2016學年不上漲學費達成一致，以為處理長期問題留出時間;二是總統(tǒng)應(yīng)考慮成立總統(tǒng)委員會，對有效資助高等教育作出整體性研究。學生們接受了這一提案，尼茲曼德也表示同意。[21]2016年1月14日，祖馬成立高等教育和培訓調(diào)查委員會（CommissionofEnquiryintoHigherEducationandTraining，以下簡稱“黑爾調(diào)查委員會”），并任命喬納森·阿瑟·黑爾（JonathanArthurHeher）法官擔任主席，就南非提供免費高等教育和培訓的可行性進行調(diào)研和建議。2017年8月30日，祖馬收到委員會的最終報告《高等教育與培訓調(diào)查委員會呈遞南非共和國總統(tǒng)報告》（ReportoftheCommissionofEnquiryintoHigherEducationandTrainingtothePresidentoftheRepublicofSouthAfrica，以下簡稱《報告》）。[22]南非新一輪高等教育學費改革就此拉開帷幕。

二、黑爾調(diào)查委員會的建議

黑爾調(diào)查委員會向祖馬提交的《報告》長達748頁（正文561頁），對南非當前所有與高等教育財政有關(guān)的法律法規(guī)、政策、調(diào)研報告進行了系統(tǒng)梳理，廣泛調(diào)研了學生、大學、政府三方利益攸關(guān)者在相關(guān)問題上的各自立場與訴求，并以此為基礎(chǔ)向總統(tǒng)提出了16條建議。其中，就南非提供免費高等教育和培訓的可行性這一核心問題，筆者認為黑爾調(diào)查委員會的觀點可以概括為兩個基本立場、三個基本原則和四個基本方向。

（一）基本立場

《報告》在建議部分開篇就明確表示“全民免費教育是可行的”[23]。然而，細讀《報告》會發(fā)現(xiàn)，黑爾調(diào)查委員會實際上從頭至尾都認為全民免費教育是不可行的。這看似矛盾，其實只不過是“此免費非彼免費”而已?！秷蟾妗返牡谒牟糠忠浴案叩冉逃c培訓背景下的‘免費”為題，明確了黑爾調(diào)查委員會就“免費”問題的兩個基本立場。

第一，在評估免費高等教育和培訓系統(tǒng)的成本和可行性時，應(yīng)考慮的學習費用不僅僅是學費，而是全部學習開支?！秷蟾妗分赋觯骸拔瘑T會收集到的證據(jù)近乎一致表明，盡管學費占了高等教育或培訓費用的很大一部分，但除非也考慮到全部學習開支的其他要素，否則學費本身幾乎沒有多大實際意義。”[24]所謂的“其他要素”即指因參與學習活動而帶來的學費以外的開支，如食宿、交通、醫(yī)療保健，以及購買書籍、計算機、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和學習所需的其他工具、設(shè)備等。因此，《報告》除了重點關(guān)注學費問題，還就如何低成本地為學生提供食宿、交通、圖書館資源等問題進行了調(diào)研和建議。

第二，“免費”并不意味著學生及其家庭完全不需要分擔教育成本，而是指在入學和求學期間可申請“賒賬”?！秷蟾妗访鞔_表態(tài)，黑爾調(diào)查委員會并不是把“免費”一詞視作“學生在學習期間及畢業(yè)之后任何時間都完全不需要繳納學費”。“關(guān)于這一主題的許多報告、文章和世界趨勢，以及呈現(xiàn)在黑爾調(diào)查委員會面前的各種不同觀點都明顯表征，南非高等教育（大學、學院和私立機構(gòu)）真正需要的是保證所有在學術(shù)方面合格的人都能夠接受教育，而無論他們是否能夠在入學或者求學期間支付得起這些機構(gòu)所需的學費。這并非要免除享受過免費高等教育福利的學生在今后有能力時補交全部或部分學費的義務(wù)。”[25]由此可見，黑爾調(diào)查委員會所謂的全民免費教育可行，是指學生可在畢業(yè)后，等有一定經(jīng)濟能力再補交學費。

（二）基本原則

即便是這種“打了折扣”的免費，黑爾調(diào)查委員會認為南非政府也只有堅持一些基本原則才能實現(xiàn)。

第一，要有大局觀。黑爾調(diào)查委員會在《報告》中提出的第一條建議就是“任何財政決策都必須考慮到整個教育部門”[26]。黑爾調(diào)查委員會強調(diào)，學前教育和基礎(chǔ)教育也很重要，也都需要政府的資金支持。即便是學校后教育與培訓，政府也應(yīng)兼顧社區(qū)教育與培訓、職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院和大學教育。政府不能因為抗議活動集中在大學就將資金向此轉(zhuǎn)移。如果再從整個國家的發(fā)展大局來看，政府需要供資的公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品不只有教育，還有社會服務(wù)、醫(yī)療保障、住房等諸多方面。因此，政府在進行任何財政決策時，都必須權(quán)衡教育與其他基本服務(wù)之間的競爭性需求。南非國家財政部和（前）財政部長以及統(tǒng)計總干事也曾明確提出，不能孤立地考慮高等教育供資問題。

第二，要考慮可持續(xù)性。祖馬在任命黑爾調(diào)查委員會時，曾提出了黑爾調(diào)查委員會在調(diào)研提供免費高等教育與培訓的可行性時必須考慮的三點依據(jù)，其一就是可持續(xù)性。這也是黑爾調(diào)查委員會在整個《報告》中反復(fù)強調(diào)的一條基本原則。他們認為，南非此前許多政策的突出弊端之一就是不具有可持續(xù)性。比如《報告》指出，以南非當前的經(jīng)濟情況來看，根本無法為不斷擴大規(guī)模的高等教育提供充足而可持續(xù)的經(jīng)費保障，過去20年的持續(xù)擴招已經(jīng)導(dǎo)致人均一攬子撥款出現(xiàn)下滑，這是不可持續(xù)的，因為這樣下去許多高等教育機構(gòu)將無法正常運作。因此，黑爾調(diào)查委員會建議南非政府在確保資金到位以前，短期內(nèi)應(yīng)控制入學人數(shù)和延遲建立新的高等教育機構(gòu)，并且在擴大高等教育規(guī)模之前應(yīng)優(yōu)先解決的是輟學率和生產(chǎn)能力（throughput）問題。[27]

第三，要由“狹隘平權(quán)”轉(zhuǎn)向“廣義平權(quán)”。與許多國家一樣，南非的平權(quán)運動也是自發(fā)動之日起就遭到了來自不同方面的質(zhì)疑與反對，主要原因就是矯枉過正，出現(xiàn)反向歧視。比如有學者的研究就發(fā)現(xiàn)，南非為了增加高等教育中黑人學生的比重，改變歷史遺留的不合理生源結(jié)構(gòu)，國家學生經(jīng)濟資助計劃在貸款的發(fā)放和分配結(jié)構(gòu)上具有很強的黑人優(yōu)先傾向，導(dǎo)致出現(xiàn)家境富裕的黑人學生獲得了資助，而經(jīng)濟條件貧困的白人學生卻較難獲得貸款。[28]簡言之，有些黑人接受優(yōu)惠待遇只是因為他們是黑人。除了白人充滿怨念，印度裔人和有色人種也認為自己是平權(quán)行動的受害者。[29]黑爾調(diào)查委員會很明顯意識到了這些問題，因此《報告》極力主張在下一步的入學、財政政策制定中，一方面要關(guān)注在過去的平權(quán)政策中遭到“誤傷”的群體，尤其是前文提到的中間群體，另一方面要將福利政策推向更寬的范圍，以實現(xiàn)“廣義平權(quán)”。

（三）基本方向

筆者認為，《報告》為南非未來的高等教育學費政策主要指出了如下四個基本改革方向。

第一，免除所有職業(yè)技術(shù)教育與培訓學生的學費，由高等教育與培訓部全額供資⑩，并且對于有需要的學生還要提供學費以外的其他學習開支補貼，即便不能提供無需償還的助學金也得提供按收入比例還款型貸款。[30]需要指出的是，黑爾調(diào)查委員會的調(diào)研結(jié)果顯示，職業(yè)技術(shù)教育與培訓機構(gòu)一致認為，如果政府要求擴招就一定要增加相應(yīng)份額的撥款，但關(guān)于是否要實行全民免費教育并未達成一致意見。確切來講，大多數(shù)機構(gòu)持反對態(tài)度，而主張根據(jù)學生家庭經(jīng)濟狀況分類制定學費政策。例如福爾斯學院（FalseBayCollege）建議將學生分為三類：家庭年收入低于15.5萬蘭特的貧困生、在15.5萬蘭特到30萬蘭特之間的中間群體和高于30萬蘭特的較富裕學生。貧困生應(yīng)有資格獲得覆蓋學費、培訓材料、交通、住宿和4千蘭特餐補的全額助學補貼;中間群體應(yīng)有資格獲得覆蓋學費和培訓材料的部分助學金及其他學習開支貸款;較富裕學生則只能申請學費貸款，且前提是其家庭年收入低于50萬蘭特。[31]

《報告》之所以提出了相反的建議，是因為“人們普遍認為，一個國家要想得到最好的發(fā)展，其人力資源就應(yīng)呈現(xiàn)一種金字塔結(jié)構(gòu)，塔底是通過職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院學習或?qū)W徒培訓掌握了技術(shù)或職業(yè)技能的人，而塔頂是那些通過學位或大學教育掌握了理論技能的人”。然而在南非，大多數(shù)人仍將職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院視作低大學一等，使得擁有職業(yè)技能的人少于具有更多理論技能的人，“人力資源金字塔”呈現(xiàn)倒置結(jié)構(gòu)。[32]因此，黑爾調(diào)查委員會建議南非政府通過經(jīng)濟激勵，吸引更多的學生選擇職業(yè)技術(shù)教育與培訓，從而將顛倒的金字塔反轉(zhuǎn)過來。[33]也是出于這樣的考慮，雖然黑爾調(diào)查委員會鑒于財政可持續(xù)性原則建議南非暫緩高等教育擴招，但認為職業(yè)技術(shù)教育與培訓應(yīng)擴增三倍。[34]

第二，大學教育應(yīng)收取學費，但要向所有學生提供按收入比例還款型貸款，包括研究生和私立學校學生。從黑爾調(diào)查委員會的調(diào)查結(jié)果來看，相比職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院，大學在財政和學費政策方面的立場要一致得多。一方面，所有大學都認為是辦學成本的攀升加之生均政府撥款的下滑造成了學費上漲，且給大學造成了很大的財政壓力。另一方面，各大學普遍以高等教育兼具公共性與私人性和保證大學的財政可持續(xù)性為由，不贊同南非實行全民免費大學教育。與此同時，所有大學也都呼吁在收費的同時，要為貧困生提供經(jīng)濟支持，有的建議通過提供貸款，有的建議綜合使用貸款和助學金，有的建議以畢業(yè)稅的方式延遲收繳學費，有的建議進行差別學費定價，有的則建議對于貧困生可直接免收學費。[35]

黑爾調(diào)查委員會在《報告》的建議部分提出了類似的觀點：雖然承認高等教育具有公共性，但也認識到其實質(zhì)性的私人收益，尤其是在南非這種低大學入學率背景下，大學畢業(yè)生失業(yè)率很低，個人回報更是顯著，因此建議繼續(xù)采用成本分擔模式。黑爾調(diào)查委員會強調(diào)，學生的學費應(yīng)根據(jù)高等教育委員會的建議進行管理，既要確保學費是公平的和負擔得起的，也要確保大學能夠獲得進行高質(zhì)量教學所需的資金。而與各大學的意見略有不同的是，黑爾調(diào)查委員會建議面向所有大學生提供按收入比例還款型貸款，但以政府擔保的商業(yè)銀行貸款取代國家學生經(jīng)濟資助計劃。另外，《報告》建議全面取消大學申請和注冊費。另一方面，黑爾調(diào)查委員會認為，政府除了為學生個人提供資助，還應(yīng)為大學至少提供相當于1%國內(nèi)生產(chǎn)總值的財政補貼，而且要將資金引向歷史上的弱勢院校，以使其能夠發(fā)展到與歷史上的白人院校相同的水平，但不能以犧牲最頂尖院校為代價。[36]

第三，改革國家學生經(jīng)濟資助計劃。國家學生經(jīng)濟資助計劃是南非政府當前為學生個人提供資助的最主要方式。對于職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院的學生而言，該計劃提供的是不需要償還的助學金。對大學生而言，盡管該計劃提供的是貸款，但同樣暗含多重福利：（1）受資助學生如果通過了第一年和第二年的學習，40%的貸款將轉(zhuǎn)換為不需要償還的助學金;（2）通過最后一年的學習，則最后一學年的貸款全部轉(zhuǎn)換為助學金;（3）在學期間及畢業(yè)后或輟學后一年內(nèi)不計息;（4）計息期按回購利率（RepoRate）B11的80%計息，即暗含利息補貼。[37]在調(diào)研中，高校以及國家學生經(jīng)濟資助計劃主管部門都表示，盡管該資助計劃當前遇到很多問題，但不應(yīng)忘記它在擴大高等教育入學和改變高等教育生源結(jié)構(gòu)方面的成就，更不應(yīng)完全棄用，而應(yīng)該認真考慮如何對其作出改革，以使之更加高效、更具可持續(xù)性、更加用戶友好、更加公平。[38]

其一，如前所述，黑爾調(diào)查委員會建議由國家學生經(jīng)濟資助計劃為所有職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院學生提供覆蓋全部學習開支的助學金，改由商業(yè)銀行為所有大學生提供按收入比例還款型貸款，并建議將私立高等教育機構(gòu)的學生納入放貸范圍?！秷蟾妗分赋?，私立高等教育機構(gòu)的學生也是擁有完全憲法權(quán)利的公民和居民，進入這些機構(gòu)學習既有助于增加入學，也有助于促進國家經(jīng)濟增長，所以在申請按收入比例還款型貸款時應(yīng)受到公平對待。[39]其二，由于許多人批評國家學生經(jīng)濟資助計劃設(shè)置的貸款上限遠低于學生實際的學習開支，黑爾調(diào)查委員會還特別強調(diào)今后的放貸上限應(yīng)能覆蓋全部學習開支，但具體放貸額度根據(jù)借款者需求而定。[40]其三，黑爾調(diào)查委員會還提出對于個人回報偏低但具有較高公共效應(yīng)的學位項目，政府可能需要考慮在貸款以外適當提供補貼，或?qū)J款規(guī)則作出調(diào)整，如保留“教師求賢助學金”（FundzaLushakaBursary）B12。[41]另外，黑爾調(diào)查委員會認為，至少在保障貸款系統(tǒng)具有可持續(xù)性之前，不能像過去國家學生經(jīng)濟資助計劃那樣允許將貸款轉(zhuǎn)化為激勵性助學金。而且為了提高資助效果，黑爾調(diào)查委員會建議加強對獲得貸款學生的學術(shù)表現(xiàn)監(jiān)測，對于達不到學術(shù)要求的學生，應(yīng)暫停繼續(xù)為其提供貸款。[42]

第四，多渠道籌措教育經(jīng)費。不難發(fā)現(xiàn)，南非高等教育財政陷入了一種兩難境地，一方面公共財政有限，單純依賴不斷增加政府撥款來填補高等教育不斷增大的資金漏洞顯然是不現(xiàn)實的，但另一方面，學生強烈抵制學費上漲，甚至要求免費，使高校資金缺口越來越大。因此，黑爾調(diào)查委員會在《報告》中提出的最后一條建議就是考慮從其他潛在渠道籌措經(jīng)費。一是強烈建議政府考慮對立法進行必要的修改，以允許失業(yè)保險基金（UnemploymentInsuranceFund）的盈余資金轉(zhuǎn)入國家財政部，并指定用于職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);二是建議將長期無人認領(lǐng)的養(yǎng)老金福利（金額超過420億蘭特）作為國家填平學生貸款壞賬B13的備用資金，以提升貸款系統(tǒng)的穩(wěn)定性，但須國家擔保償還;其三，支持大學更加齊心協(xié)力建立校友聯(lián)系，并通過這些渠道籌集資金;其四，建議開發(fā)一個教育基金，鼓勵企業(yè)、個人和國際援助機構(gòu)向南非的高等教育捐資。[43]

三、南非政府的選擇

2017年11月13日，祖馬將《報告》公之于眾，并于12月16日正式作出官方回復(fù)[44]，即正式宣告政府的改革方案（以下簡稱《方案》）。就學費問題而言，《方案》給出的政策可以概括為以下四點。

第一，從2018年開始，所有來自貧困、工薪階層家庭的南非學生將獲得政府全額補貼的免費職業(yè)技術(shù)教育和培訓，并將在五年內(nèi)逐步實施。補貼無需學生償還，金額將覆蓋學生的全部學習開支，即包括學費、規(guī)定的學習材料、食宿、交通。另外，政府還將投入資金以改善職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院的基礎(chǔ)設(shè)施。

第二，在未來五年內(nèi)將對大學的補貼從國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.68%增加到1%，并與可比經(jīng)濟體保持一致，以解決大學教育的總體資金不足問題。由于政府大幅增加了對大學的補貼，在2018學年，對于家庭年收入低于60萬蘭特的南非學生將不增加學費;新入學的貧困或工薪階層南非家庭本科生可享受政府完全補貼的免費大學教育，補貼無需償還，金額將覆蓋學生的全部學習開支;對于已獲得國家學生經(jīng)濟資助計劃的學生，此后的貸款也將全部轉(zhuǎn)為無需償還的助學金。

第三，從2018年起，符合資格的南非失業(yè)者、社會補助金接受者、收入低于最低工資者、家政工作者、農(nóng)業(yè)工作者、礦工、小商販以及教師、護士、警察、市政工作人員、保安人員、垃圾工人等初級公務(wù)員的子女可通過政府提供的補貼免費進入公立大學和職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院學習，補貼覆蓋全部學習開支。

第四，繼續(xù)由國家學生經(jīng)濟資助計劃負責管理和分配上述各類學生補貼。但鑒于南非貧富差距極大，加之生活和學習成本不斷上升，自2018年起，將貧困或工薪階層界定標準由家庭收入低于12.2萬蘭特[45]上調(diào)為35萬蘭特。而且，高等教育和培訓部部長今后應(yīng)定期與財政部部長協(xié)商修訂該標準。

對于抵制學費上漲，甚至呼吁免費教育的抗議學生而言，《方案》要比《報告》顯得“有誠意”得多，然而人們也不禁為南非政府如何為這份慷慨買單而表示懷疑和深深的擔憂。另外，祖馬于2018年2月14日宣告辭去南非總統(tǒng)職務(wù)[46]，為這項改革增添了更多的不確定性。但是就在祖馬卸任一周后，南非財政部長馬盧西·吉加巴（MalusiGigaba）在開普敦議會作2018年度預(yù)算演講時，再次確認南非政府將推行祖馬的免費高等教育政策，并表示在接下來的三年中，政府將為此額外撥款57億蘭特，南非政府在2018年將為實行免費高等教育政策投入124億蘭特，2019年203億蘭特，2020年243億蘭特。[47]吉加巴很自豪地表示這是南非政府朝著保證所有符合資格的南非人無論其階級地位都有機會接受高等教育和培訓這一終極目標邁出的重要一步，也是朝著打破貧困循環(huán)和應(yīng)對青年失業(yè)邁出的重要一步。[48]

四、評價與展望

南非政府最后的政策選擇與黑爾調(diào)查委員會的建議有著很明顯的出入?？傮w而言，黑爾調(diào)查委員會的改革方案體現(xiàn)出明顯的“誰受益誰付費”邏輯，并且從整個國家的經(jīng)濟發(fā)展需要出發(fā)，建議對全民實行政府完全補貼的免費職業(yè)技術(shù)教育與培訓政策，以期扭轉(zhuǎn)南非當前的人力資源金字塔倒置問題;對于具有更高個人回報的大學教育，則建議以政府擔保的商業(yè)貸款替代政府直接的補貼，既緩解了政府財政壓力，增大了高等教育財政可持續(xù)性，也為職業(yè)技術(shù)教育與培訓騰出更多可使用的公共資源。應(yīng)該來講，黑爾調(diào)查委員會的《報告》比較符合國際大趨勢，從長遠來看也確實更具有可持續(xù)性，但對于南非20年來的高等教育轉(zhuǎn)型改革最關(guān)切的平權(quán)問題的作用相對有限。如黑爾調(diào)查委員會自己承認的，黑人、貧困人口、中間群體在南非的職業(yè)技術(shù)教育與培訓中的占比要明顯大于大學教育，若只面向職業(yè)技術(shù)教育與培訓學院學生提供無需償還的政府補貼，而對于大學生只提供政府擔保的商業(yè)貸款，難免會加劇這種不均衡傾向，其結(jié)果則是進一步加大階級流動障礙。

相比之下，南非政府最后選擇的方案則更具有平等主義意味：既沒有將免費職業(yè)技術(shù)教育與培訓教育政策推廣至全民，也沒有停止以助學金形式補貼大學教育。然而，盡管祖馬政府的免費高等教育政策暫時平息了學生的抗議活動，穩(wěn)定了政局，而且對社會弱勢群體而言看起來似乎也確是利好政策，實際上卻暗藏頗多問題與隱患。近年來多次參加過南非政府的高等教育財政政策咨詢工作的約翰內(nèi)斯堡大學經(jīng)濟學家肖恩·穆非德薩·穆勒（SeánMfundzaMuller）尖銳地批評道：“在許多方面，祖馬的免費高等教育提案是最糟糕的民粹主義。它被視作一項可行的、沒有負面影響的徹底進步政策予以兜售。但它實際上并沒有為最貧困的南非人做太多。而且，它還可能對公共支出的穩(wěn)定性和漸進性產(chǎn)生負面影響?！盵49]

首先，正如吉加巴所言，“這一政策并非沒有成本”[50]。自全球性金融危機以來，南非經(jīng)濟增長緩慢，稅收大幅下降，面臨巨大的財政壓力。吉加巴在2018年預(yù)算演講中明確指出，南非當前的財政收入缺口達482億蘭特。[51]現(xiàn)要實行免費高等教育政策，無疑是雪上加霜。為此，南非政府將在2018/19年主要通過提高增值稅稅率和低于通貨膨脹率調(diào)整個人所得稅稅率等措施，額外征稅36億蘭特;同時，未來三年從國家到地方削減政府支出850億蘭特，包括減少對國防、監(jiān)禁、防空、貿(mào)易與工業(yè)等領(lǐng)域的投入，減少對有些公共部門的轉(zhuǎn)移支付，削減學校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住區(qū)發(fā)展、省道維護等大型省級有條件撥款，以及推遲完成一些基礎(chǔ)設(shè)施項目等。[52]黑爾調(diào)查委員會在《報告》中給總統(tǒng)的第一條忠告就是要有大局觀，不能因為大學生抗議就將他處預(yù)算隨意挪到此處。然而從南非政府現(xiàn)在的決定來看，很明顯就是“會鬧的孩子有奶喝”，并為此“拆東墻補西墻”，既沒有大局觀，可持續(xù)性也著實令人質(zhì)疑。

其次，在南非這種高等教育參與率整體偏低且存在明顯種族差異和階級差異的國家實行免費政策實質(zhì)上是“讓窮人替富人交學費”，是在加劇不公平而非推進平權(quán)。高等教育免費并非真的免費，只不過是將原本由受教育者個人分擔的那部分教育成本轉(zhuǎn)嫁給了政府，歸根結(jié)底是轉(zhuǎn)嫁給了全體納稅人。在南非，很大一部分納稅人沒有機會接受高等教育，而且在這部分群體中，中下階層的占比要高于上層階級。在這種情況下實行免費高等教育，政府稅收的再分配作用便會調(diào)轉(zhuǎn)方向，加劇而非減小社會不公平。并且，南非政府將為實行免費高等教育政策而增收絕大多數(shù)人都要繳納的增值稅，使得反向再分配作用更加嚴重。開普敦大學以及世界銀行的一些經(jīng)濟學家最近完成的一項研究也表明，在南非，將公共財政投向高等教育尤其是大學教育，對于減少社會不平等的作用很小，因為只有小部分人能從中受益，而且他們還往往來自富裕家庭。[53]

此外，穆勒認為南非政府遠遠低估了祖馬的免費高等教育政策將為政府帶來的財政負擔。按照他的觀點，實行該政策意味著每年將需要投入400億蘭特，政府根本無法承擔。[54]盡管最后吉加巴公布的政府預(yù)算遠低于這一數(shù)據(jù)，但我們不得而知這究竟是穆勒高估了政策成本，還是南非政府并沒有真正履行他的承諾，即并非所有符合這一政策規(guī)定的學生真的最終都享受了他所承諾的福利。而且正如《報告》中指出的，“根本問題是不考慮上升的貧困水平、失業(yè)、兒童早期發(fā)展以及其他社會挑戰(zhàn)等更廣泛的情況，而一味地往出問題的地方投入資金，是否足以改善系統(tǒng)的表現(xiàn)”。

目前南非官方對于祖馬的免費高等教育政策的前景充滿樂觀精神，新任總統(tǒng)及其政府也并未表露出絲毫動搖祖馬路線的跡象。但在筆者看來，這場具有濃厚民粹主義色彩的改革無異于“飲鴆止渴”。對于南非的弱勢群體而言，這場改革究竟是福音還是陷阱，讓我們拭目以待。

注釋：

①根據(jù)以下文獻中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得：CloeteN，etl.TransformationinHigherEducation：GlobalPressureandLocalRealitiesinSouthAfrica[M].Lansdowne：JutaandCompanyLtd，2002：155。

②根據(jù)以下文獻中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得：CouncilonHigherEducation.VitalStats：PublicHigherEducation2016[R].Pretoria：CouncilonHigherEducation，2018：3。

③僅指撥付給高等教育機構(gòu)的經(jīng)費，而不包括對于學生個人的資助。

④根據(jù)以下文獻中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得：CouncilonHigherEducation.SouthAfricanHigherEducationintheFirstDecadeofDemocracy[M].Pretoria：CouncilonHigherEducation，2004：195。

⑤根據(jù)以下文獻中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得：DepartmentofHigherEducationandTraining.StatisticsonPost-SchoolEducationandTraininginSouthAfrica：2016[R].Pretoria：DepartmentofHigherEducationandTraining，2018：97。

⑥南非與中國、俄羅斯、印度、巴西均被人們視為成長前景看好的新興市場國家，五國合稱“金磚國家”，但因《教育概覽（2017年）：經(jīng)合組織指標》中缺失了印度的相關(guān)數(shù)據(jù)，文中和表1只列出了其他四國的數(shù)據(jù)。

⑦南非的本科一般為三年，2013年入學的本科生按期應(yīng)于2016年畢業(yè)，而2016年畢業(yè)的學生卻不止于2013年入學的學生。

⑧根據(jù)以下文獻中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得：EducationSeriesVolumeIII：EducationalEnrolmentandAchievement，2016[EB/OL].[2018-07-30].http：//www.statssa.gov.za/publications/Report%2092-01-03/Education_Series_iii.pdf。

⑨根據(jù)開普敦大學歷年財務(wù)年報中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得：Annualfinancialstatements[EB/OL].[2018-07-30].http：//www.uct.ac.za/main/about/finance/annual-statements。

⑩當前是高等教育與培訓部分擔80%的辦學成本，剩余20%由學生學費供資。

B11回購利率是指一個國家的中央銀行在資金短缺的情況下向商業(yè)銀行提供貸款的比率。

B12南非政府專用于支持教師培養(yǎng)的一種助學金。學生獲得多少年的助學金，就必須在獲得教師資格之后在公立學校任教多少年。參考文獻：TheFunzaLushakaBursary[EB/OL].[2018-07-14].http：//www.funzalushaka.doe.gov.za/。

B13如果學生畢業(yè)后的收入始終達不到還貸最低收入標準，其貸款將由國家代償。

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[47][50]Finally：Howgovernmentplanstofundfreeeducation[EB/OL].（2018-02-21）[2018-08-04].https：//mg.co.za/article/2018-02-21-finally-how-government-plans-to-fund-free-education.

[48][51][52]2018BudgetSpeech[EB/OL].[2018-08-04].http：//www.treasury.gov.za/documents/national%20budget/2018/speech/speech.pdf.

[49][54]FreehighereducationinSouthAfrica：cuttingthroughtheliesandstatistics[EB/OL].（2018-01-24）[2018-08-04].https：//theconversation.com/free-higher-education-in-south-africa-cutting-through-the-lies-and-statistics-90474.

[53]Howmuchisinequalityreducedbyprogressivetaxationandgovernmentspending？[EB/OL].（2015-10-28）[2018-08-04].http：//www.econ3x3.org/article/how-much-inequality-reduced-progressive-taxation-and-government-spending.

（責任編輯 陳志萍）