政治與社會(huì)政治與社會(huì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的理論邏輯、實(shí)踐困境及其破解之道

康芳 李長(zhǎng)遠(yuǎn)

摘 要：社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)是構(gòu)建具有中國(guó)特色社會(huì)主義養(yǎng)老服務(wù)體系的必然選擇。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展仍然面臨著因自身因素所導(dǎo)致的內(nèi)生性障礙和由外界環(huán)境影響所帶來的外生性束縛等現(xiàn)實(shí)困境。優(yōu)化社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需要提升自我能力，克服內(nèi)生性障礙;完善政策體系，破解外生性束縛以及爭(zhēng)取多元主體的支持。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本;養(yǎng)老服務(wù);理論邏輯;內(nèi)生性障礙;外生性束縛

中圖分類號(hào)：C913.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2019）06-0029-06

老年穩(wěn)則社會(huì)穩(wěn)，給老年人一個(gè)安詳舒服的養(yǎng)老環(huán)境，是全社會(huì)共同的心愿。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國(guó)60歲及以上老年人口數(shù)高達(dá)2.41億人，占總?cè)丝?7.3%的比重，比2016年增加了1000多萬人，預(yù)計(jì)到21世紀(jì)中葉，全國(guó)老年人口將接近5億[1]，一個(gè)逐步深化的老齡社會(huì)正快速到來。依照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)步入深度老齡化社會(huì)，而且是世界上老年人口總量最多、老齡化增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家。面對(duì)“未富先老”的巨大的養(yǎng)老壓力，傳統(tǒng)的依靠家庭和政府的養(yǎng)老服務(wù)供給方式已無法滿足日益激增的養(yǎng)老需求，因此，引入社會(huì)力量提供養(yǎng)老服務(wù)是必然選擇。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出，“要通過各種方式引導(dǎo)社會(huì)力量，逐步讓其成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的主體”，“十三五”規(guī)劃也明確要求“全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，支持各類市場(chǎng)主體參與養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的供給”。

社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)符合社會(huì)保障“社會(huì)化”的理念，有助于彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老和政府養(yǎng)老供給不足的現(xiàn)狀，提高養(yǎng)老服務(wù)供給的效率和能力;也有利于使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在內(nèi)需擴(kuò)大、就業(yè)增加、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面發(fā)揮重要作用[2]，構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)主義養(yǎng)老服務(wù)體系。近年來在各種力量的共同作用下，社會(huì)資本在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域快速發(fā)展，取得了顯著成績(jī)，但與此同時(shí)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展仍然面臨著內(nèi)生性障礙和外生性的束縛等現(xiàn)實(shí)困境。如何克服社會(huì)資本在養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域的內(nèi)生性障礙并進(jìn)一步減小外生性束縛是提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)“健康老齡化”的關(guān)鍵。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的研究熱情日趨高漲，研究主要集中在社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的動(dòng)力、發(fā)展環(huán)境、存在的問題及改進(jìn)方式等方面。關(guān)于社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的動(dòng)力研究，黃創(chuàng)（2017）認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力機(jī)制和外在政策動(dòng)力機(jī)制共同作用的結(jié)果;王培培和李文（2016）則從老年人需求的變化、資金籌集優(yōu)勢(shì)、政策環(huán)境和資本環(huán)境等方面分析了PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)的可行性?？等铩螌W(xué)靜（2018）以北京市為例，運(yùn)用因子分析法對(duì)北京市16個(gè)區(qū)縣的社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的環(huán)境進(jìn)行了評(píng)測(cè)，通過聚類分析預(yù)測(cè)了未來北京市各地的發(fā)展空間，最后發(fā)現(xiàn)中心城區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境相對(duì)完善，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不大，但社會(huì)資本在其他區(qū)還具有一定的參與空間。關(guān)于社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)存在的問題及改進(jìn)方式，通過梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，理論界對(duì)此問題的研究共識(shí)和分歧同在，趙靜華（2017）、郭林（2016）等認(rèn)為社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展時(shí)，存在專業(yè)人才匱乏、融資困難，資金短缺等問題;應(yīng)該加大專業(yè)人才的培養(yǎng)、引進(jìn)資金，拓寬融資渠道。謝詩(shī)曉（2018）等則認(rèn)為社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)用地困難、國(guó)家優(yōu)惠政策落實(shí)不到。黃創(chuàng)（2017）和楊萌萌（2018）提出一方面要完善政策體系，提升社會(huì)資本參與的外在動(dòng)力，另一方面要給予社會(huì)資本合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，以強(qiáng)化其參與的內(nèi)在動(dòng)力。其他人也從社會(huì)資本的屬性、政策的扶持、制度保障等方面提出了建議。

綜上可見，既有的研究分析了社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的困境并提出了改進(jìn)的舉措，為后續(xù)研究提供了重要啟示，但都缺乏理論分析框架，系統(tǒng)描述和理論升華不夠，對(duì)實(shí)踐困境和路徑優(yōu)化的分類、整理不足，導(dǎo)致研究結(jié)果的差異性大，可參考性不強(qiáng)。鑒于此，本文擬在分析社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的理論邏輯基礎(chǔ)上，結(jié)合K市某養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的實(shí)例，進(jìn)一步分類探討梳理社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的困境并提出改進(jìn)完善的路徑選擇。

二、社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的理論邏輯

（一）福利多元主義理論：社會(huì)資本是養(yǎng)老服務(wù)供給重要的一元

正如社會(huì)政策分析家安德森所說，“盡管福利改革舉步維艱，但它的確發(fā)生了。在過去三十年里，歐盟所有的國(guó)家都致力于改革他們?cè)?945年以后都建立起來的社會(huì)保障制度?！盵3]福利多元主義理論正是在20世紀(jì)80年代福利國(guó)家改革的背景中興起的，該理論認(rèn)為政府不再是社會(huì)福利的唯一提供者，倡導(dǎo)福利來源多元化，為當(dāng)時(shí)福利國(guó)家的改革提供了一個(gè)全新的視角。1958年Titmuss R最早提出社會(huì)福利主體應(yīng)該多元化，主張社會(huì)福利是由社會(huì)福利、財(cái)稅福利和職業(yè)福利三者共同組成[4]。1978年英國(guó)學(xué)者沃爾芬德首次使用 “福利多元主義”，認(rèn)為社會(huì)組織也應(yīng)該加入到福利的提供者中，并倡導(dǎo)將多元主體提供福利的方式運(yùn)用到英國(guó)社會(huì)政策的實(shí)踐中[5]。1986年羅斯對(duì)福利多元主義進(jìn)行了詳細(xì)的剖析，并提出福利“三分法”，即社會(huì)福利是由國(guó)家、市場(chǎng)和家庭三個(gè)主體提供的，用公式表示為：TWS=H+M+S，TWS指社會(huì)總福利，H指家庭福利，M指市場(chǎng)福利，S指國(guó)家福利[6]。而約翰遜則提倡福利“四分法”，他在羅斯“三分法”基礎(chǔ)上加入社會(huì)組織這個(gè)主體，認(rèn)為社會(huì)福利來源于國(guó)家、市場(chǎng)、家庭和社會(huì)組織[7]。我國(guó)1986年開始社會(huì)保障社會(huì)化的改革，逐步打破了原先的國(guó)家——單位保障制，進(jìn)而走向國(guó)家—社會(huì)保障制，主張社會(huì)化、多元化的改革，福利的責(zé)任主體開始向社會(huì)回歸，這些觀點(diǎn)和舉措與福利多元主義的理念非常接近，都強(qiáng)調(diào)社會(huì)多主體的參與和分權(quán)。

從福利多元主義的視角來看，社會(huì)資本介入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域具有重要的意義。一方面，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)空巢化、少子化及因此而形成的“421”家庭結(jié)構(gòu)模式大量涌現(xiàn)，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化[8];另一方面，由于醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，人口預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，政府需要供養(yǎng)的老齡人口數(shù)量也急劇增加，在養(yǎng)老服務(wù)的提供上也表現(xiàn)出無能為力之窘境，迫切需要社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的供給和遞送，來促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，緩解養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾。財(cái)政部也在相關(guān)文件中提出，要把本地保護(hù)主義和其他隱形門檻消除干凈，除特殊規(guī)定的公司和企業(yè)外，所有建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外法人，均可作為社會(huì)資本方參與養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目 。

（二）需求層次理論：社會(huì)資本能滿足老年人個(gè)性化、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求

需求層次理論是由美國(guó)著名的心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛在 《人類激勵(lì)理論》 中提出的，他將人的需求由低到高分為生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五個(gè)層次，并認(rèn)為只有實(shí)現(xiàn)了低層次的需求，另一層次的需求才會(huì)發(fā)揮激勵(lì)作用。其中生理需求是指維持生命機(jī)能正常運(yùn)行最基礎(chǔ)的也是最低層次的需求，如對(duì)水、空氣、食物等的需求;安全需求是指本能的維護(hù)自身的安全，避免疾病、痛苦或危害等，也屬于低層次的需求;社交需求是指人對(duì)情感和歸屬的需求，人人都渴望得到愛和關(guān)注;尊重需求是指?jìng)€(gè)人的能力獲得社會(huì)認(rèn)可的需求，又分為內(nèi)部尊重和外部尊重;自我實(shí)現(xiàn)的需求是最高層次的需求，指實(shí)現(xiàn)人生理想抱負(fù)的需求。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，健康老齡化已不僅僅意味著“老有所養(yǎng)”，滿足老年人基礎(chǔ)的生理需求，而是要實(shí)現(xiàn)“老有所為”“老有所樂”，不斷滿足老年人多元化、高層次的需求。社會(huì)資本因其靈活性和創(chuàng)新性等特點(diǎn)，參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)恰好滿足了老年人多樣化的需要，有助于提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，如金太陽養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、天津鶴童養(yǎng)老院都是社會(huì)資本提供養(yǎng)老服務(wù)的典范。

三、社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)面臨的實(shí)踐困境——基于新疆維吾爾自治區(qū)K市的調(diào)研

近年來，政府政策支持社會(huì)資本提供養(yǎng)老服務(wù)的力度不斷加強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，提高老齡服務(wù)的有效供給和中高端供給。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2017年我國(guó)擁有的各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施共15.5萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)10.6%，各類養(yǎng)老床位合計(jì)744.8 萬張，比上年增長(zhǎng)2%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.9 張）。但是從筆者實(shí)地調(diào)研來看，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)資本在參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展時(shí)仍面臨著因自身原因所導(dǎo)致的內(nèi)生性障礙和由外界環(huán)境影響所帶來的外生性束縛等現(xiàn)實(shí)困境。

（一）社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生性障礙

1.人員素質(zhì)：急需提高。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)存在不少難題。按照國(guó)際慣例，養(yǎng)老護(hù)理員與失能、半失能老人的比例應(yīng)為1∶ 3，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，K市社會(huì)資本介入的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老護(hù)理員與老年人比例明顯失調(diào)，一般是1∶ 5，更有個(gè)別為1∶ 7;且養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才嚴(yán)重不足，養(yǎng)老護(hù)理員大都學(xué)歷低，超過85%是初中及以下文憑，擁有職業(yè)資格證書的專業(yè)護(hù)理員更是寥寥無幾。按照《全國(guó)民政人才中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2010～2020年）》的要求，計(jì)劃在2020年要培養(yǎng)600萬的專業(yè)護(hù)理人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)大約有3700 萬失能、半失能的老年人口，若按照1∶ 3的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，大約需要1200萬養(yǎng)老護(hù)理員，但目前國(guó)內(nèi)護(hù)理人員總?cè)藬?shù)才不到100萬，[9]人員缺口十分嚴(yán)重。從K市的調(diào)研來看，因老年人護(hù)理崗位的特殊性，養(yǎng)老護(hù)理員工資低、工作難度大、工作時(shí)間長(zhǎng)、社會(huì)地位低、生活方式單調(diào)、人文關(guān)懷匱乏等原因?qū)е抡衅缸o(hù)理員困難重重，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員缺口極大，專業(yè)人才更是嚴(yán)重緊缺。此外，由于養(yǎng)老護(hù)理員普遍文化水平不高，其自我維權(quán)意識(shí)淡漠，筆者發(fā)現(xiàn)，很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不依照勞動(dòng)法用人，如未給工作多年的護(hù)理員繳納社會(huì)保險(xiǎn)、實(shí)行24小時(shí)工作制等，這使本身“千金難求”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)招聘更是雪上加霜。同時(shí)也給管理隊(duì)伍建設(shè)帶來了困難，K市某養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的院長(zhǎng)說，對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員不敢輕易指教，一說便不干，因此機(jī)構(gòu)的管理規(guī)制常常被擱置一旁，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)面臨困境。在一個(gè)良性運(yùn)行的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，面對(duì)老人的一線養(yǎng)老護(hù)理員起著至關(guān)重要的作用，一個(gè)狀態(tài)很差的護(hù)理員的工作質(zhì)量相應(yīng)不會(huì)高，但當(dāng)下無論是理論界還是實(shí)踐界都對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員的處境關(guān)注較少。

2.服務(wù)質(zhì)量：令人堪憂。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上提出：“養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量的提高，是關(guān)乎2 億多老年人口尤其是4 000 多萬失能半失能老年人晚年幸福和他們子女生活工作的大事，是不可回避的民生問題。”[10]2017年12月29日相關(guān)部門頒布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），可見養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量問題已經(jīng)到了“傷筋動(dòng)骨非治不可”的程度，社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)更是如此。按照《規(guī)范》，“老年人均居室內(nèi)床位平均可使用面積不應(yīng)低于6m2，單人居室使用面積不低于10m2”，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，能保證6m2居住面積的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)微乎其微，普遍是房屋內(nèi)部設(shè)施簡(jiǎn)陋，其他輔助設(shè)備幾乎沒有?！懊褚允碁樘臁保M管規(guī)范對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的膳食服務(wù)作了明確的規(guī)定，但是規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)往往被束之高閣，如K市S民營(yíng)機(jī)構(gòu)雖有廚師配置的“每周食譜”周五送至辦公室，采購(gòu)卻由機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者W全權(quán)負(fù)責(zé)，W經(jīng)常為了降低成本而擅自更換菜品，所以“每周食譜”僅僅是貼在墻上掩人耳目的“裝飾品”，不但降低了老年人的伙食質(zhì)量，而且給辦公室的管理帶來了不便。美國(guó)現(xiàn)行的第三版MDS質(zhì)量評(píng)價(jià)體系將情緒、精神等指標(biāo)作為服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的重要指標(biāo)，但S民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給晚上吵鬧情緒不穩(wěn)定的老人長(zhǎng)期服用一些精神類藥品（與家屬溝通好的情況下），這在一定程度上危害了老年人的健康，筆者在S養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)不到三個(gè)月，平均每周都會(huì)有老人離世，院長(zhǎng)也表示很無奈，“若不用藥物，老人往往很亢奮，晚上亂跑，不但影響其他人休息，也容易發(fā)生危險(xiǎn)”。

3.內(nèi)部治理：簡(jiǎn)單粗放?！兑?guī)范》明確要求所有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)必須建立基本的管理制度（財(cái)務(wù)、人力、安全、服務(wù)等），但社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)大多實(shí)行家庭式管理，管理方式簡(jiǎn)單粗放[11]。S機(jī)構(gòu)雖然設(shè)立辦公室，外聘院長(zhǎng)、主任等，但辦公室沒有決策權(quán)，經(jīng)營(yíng)者T與其母W擁有絕對(duì)的管理權(quán)力，剛提到的采購(gòu)問題就源于辦公室決策權(quán)的缺失。家屬繳費(fèi)還采用線下現(xiàn)金繳納，由W親自收取，財(cái)務(wù)管理方式十分落后，W年歲已高，賬務(wù)容易出現(xiàn)迷糊，而且現(xiàn)金繳費(fèi)方式給老人家屬帶來了不必要的麻煩。筆者觀察到很多保健品推銷員利用W老人年歲已高的弱點(diǎn)“送禮賄賂”，往往在老年人不明不白的情況下售賣非必要保健產(chǎn)品。S機(jī)構(gòu)缺乏明確的員工管理制度、時(shí)間管理制度、獎(jiǎng)罰不明、激勵(lì)導(dǎo)向偏離，在家庭式管理模式下，辦公室管理人才流失頻繁，許多社會(huì)資本介入的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)都與現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)和科學(xué)管理制度有一定的距離。

（二）社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的外生性束縛

1.生存狀態(tài)：步履維艱。“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)由于自身的特殊性，往往需要投入的資金量大，但利潤(rùn)低且風(fēng)險(xiǎn)大，是典型微利行業(yè)”[12]，社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)自身融資能力有限，內(nèi)部資金短缺，周轉(zhuǎn)困難，絕大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)處于虧損狀態(tài)。2015年 《中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，收取入住費(fèi)用是我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常運(yùn)營(yíng)的主要來源，民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)收取的入住費(fèi)用占全部資金來源的93.6%，盈利性的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則完全依賴收取的入住費(fèi)用。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于“高?！毙袠I(yè)，跌倒、燙傷、摔傷、磕絆等意外事故極易發(fā)生，一旦處理不當(dāng)，走法律程序，就會(huì)承擔(dān)巨額賠償。S機(jī)構(gòu)的院長(zhǎng)也表示“一場(chǎng)官司就會(huì)把養(yǎng)老院打關(guān)門”，同時(shí)也會(huì)損害機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)，進(jìn)而影響入住率。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金補(bǔ)貼經(jīng)常落實(shí)困難，筆者在S機(jī)構(gòu)時(shí)，負(fù)責(zé)人介紹說，政府的床位補(bǔ)貼已中斷近半年，社會(huì)資本介入的養(yǎng)老行業(yè)往往是“叫好不叫座”。我國(guó)現(xiàn)有政策把在民政部門登記注冊(cè)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)定性為非營(yíng)利性福利事業(yè)，在資產(chǎn)和融資等上都有嚴(yán)格規(guī)定，影響了社會(huì)資本參與的動(dòng)力。

2.政策支持：困難重重。盡管黨的十九大、“十三五”規(guī)劃以及各種政策文件都大力支持社會(huì)資本提供養(yǎng)老服務(wù)，但實(shí)踐的過程卻困難重重。一是扶持政策準(zhǔn)入門檻高。“門難進(jìn)”是我們長(zhǎng)期以來面臨的問題，想要進(jìn)入某個(gè)領(lǐng)域，就必須跨過重重門檻，“這些門檻包括：經(jīng)濟(jì)或技術(shù)方面的超高要求，漫長(zhǎng)的流程，煩瑣的審批手續(xù)，無期限的等待。”[13]S機(jī)構(gòu)正準(zhǔn)備成立新護(hù)理院，筆者發(fā)現(xiàn)辦公室所有人幾乎天天在民政、衛(wèi)生、社保、消防、公安等部門跑，且各部門互不隸屬，標(biāo)準(zhǔn)不一，給社會(huì)資本介入的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶來了極大的不便。二是用地難。這是制約社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的主要瓶頸，養(yǎng)老建設(shè)用地的規(guī)劃指標(biāo)有限，土地資源緊缺，增加了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，使本系弱質(zhì)性的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)運(yùn)行更為艱難。S機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者為獲得房屋產(chǎn)權(quán)，花十幾年的時(shí)間與各個(gè)部門“交涉”，近乎“傾家蕩產(chǎn)”。三是政策落實(shí)不夠。國(guó)家對(duì)社會(huì)資本準(zhǔn)入的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的基本態(tài)度是“重視有余而落實(shí)不足”，床位補(bǔ)貼、水電補(bǔ)貼等都是“空頭支票”，因很多政策都是 “中央出方向、省市出配套、地方出詳則”[14]，自上而下實(shí)施，而起直接作用的地方政府財(cái)力有限，使各種補(bǔ)貼政策落實(shí)困難。

3.社會(huì)信任：岌岌可危。我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)還面臨著結(jié)構(gòu)性失衡的問題，“排隊(duì)等床位”和“空床閑置”狀態(tài)同時(shí)存在，往往是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“門可羅雀”[15]。受數(shù)千年的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)形成的“福利化養(yǎng)老”認(rèn)識(shí)誤區(qū)等的影響，大多數(shù)老年人的養(yǎng)老觀念落后，“花錢買養(yǎng)老服務(wù)”的養(yǎng)老習(xí)慣尚未形成，一定程度影響了社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的動(dòng)力。而且社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步晚、宣傳不到位、運(yùn)營(yíng)不成熟等也影響著我國(guó)老年群體的選擇意愿。另外，因政府各種支持政策落實(shí)不到位，以追求利益為目的社會(huì)資本介入的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)普遍收費(fèi)高，使老年群體的實(shí)際支付能力減弱，有效需求降低，進(jìn)而阻礙社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康運(yùn)行。

四、改進(jìn)完善社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的路徑選擇

（一）提升社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的自我發(fā)展能力，克服內(nèi)生性障礙

“打鐵還需自身硬”，只有真正以老年人需求為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變管理理念，優(yōu)化服務(wù)水平，重視人才培養(yǎng)，才能克服社會(huì)資本在參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展時(shí)所呈現(xiàn)的內(nèi)生性障礙，提升自我可持續(xù)發(fā)展能力。

1.提升內(nèi)部治理水平。改變家庭式粗放管理，建立現(xiàn)代管理制度。首先，按照《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》建立健全安全、消防、衛(wèi)生、財(cái)務(wù)、檔案管理等的規(guī)章制度，規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和工作流程。其次，經(jīng)營(yíng)者改變“家庭式”管理理念，外聘業(yè)務(wù)能力強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)豐富的管理者，并支持其外出培訓(xùn)、交流訪問，不斷引進(jìn)先進(jìn)的管理方式。第三，加強(qiáng)民主管理，善于聽取和吸納老年人、家屬、護(hù)理員的意見和建議，引導(dǎo)社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)組織逐步走向現(xiàn)代化組織管理運(yùn)營(yíng)的軌道。

2.優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。要改變公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量不足和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位閑置之間的二元悖論，亟須精準(zhǔn)把握老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求，切實(shí)提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。首先，嚴(yán)格按照《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》完善基礎(chǔ)設(shè)施的配置，包括無障礙通道、安全扶手、防滑地面等。其次，堅(jiān)決杜絕欺老虐老行為，塑造“家文化”養(yǎng)老氛圍。一方面，要加強(qiáng)護(hù)理、衛(wèi)生等基礎(chǔ)服務(wù)，做到“無異味、無壓瘡”，也要嚴(yán)懲欺老虐老者。筆者在S機(jī)構(gòu)時(shí)遇到過一起打罵老人的事件，養(yǎng)老護(hù)理員當(dāng)天被解雇且處罰一月的工資。另一方面，要關(guān)注老年人的精神需求，開展“大舞臺(tái)、健身操”等各類娛樂活動(dòng)，不斷豐富老年人的精神生活。鼓勵(lì)服務(wù)人員像對(duì)待親人似的關(guān)懷老年人，讓老年人像在“家”一樣生活，塑造“家文化”養(yǎng)老氛圍。最后，要善于利用互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)新技術(shù)，把老人、家屬、醫(yī)院等的信息都集中起來，構(gòu)建新型信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，提升服務(wù)質(zhì)量。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)。養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)質(zhì)是人對(duì)人的服務(wù)，因此，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展，必須重視對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)。首先，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才對(duì)機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要性，不僅要引進(jìn)優(yōu)秀的管理者和優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老護(hù)理員，而且要 “簡(jiǎn)政放權(quán)”，給與其足夠的信任和發(fā)展空間。其次，要加強(qiáng)與高校合作，反饋市場(chǎng)需求，鼓勵(lì)其向機(jī)構(gòu)輸送能力強(qiáng)、本領(lǐng)硬的管理學(xué)、護(hù)理學(xué)、社會(huì)工作者等專業(yè)人才;鼓勵(lì)并資助員工參加高水平的職業(yè)等級(jí)考試，“以職業(yè)院校為依托，建立養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)基地，對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)行崗前培訓(xùn)和定期崗位技能提升。”[9]最后，重視文化建設(shè)，“愛心、耐心、善心”是養(yǎng)老服務(wù)人員不可或缺的道德素養(yǎng)，要通過各種形式增強(qiáng)員工“孝老、敬老、愛老”的情懷，定期舉辦職業(yè)道德培訓(xùn)等專題講座。

（二）完善社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策體系，破解外生性束縛

良好的外部環(huán)境是社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要制度保障，只有發(fā)揮政府的能促型作用，擴(kuò)大資金支持，加強(qiáng)外部的監(jiān)督，才能解決社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的外生性束縛，真正使社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮主體性作用。

1.發(fā)揮政府的能促型作用，落實(shí)政策支持。人人都會(huì)老，養(yǎng)老問題是關(guān)乎每個(gè)人生活的基本問題，政府必須發(fā)揮好主導(dǎo)作用。第一，進(jìn)一步降低社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的門檻，平等對(duì)待公辦和民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，營(yíng)造良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第二，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老政策的頂層設(shè)計(jì)，破解相關(guān)部門之間的利益博弈，統(tǒng)一部門標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域冗雜的審批流程，注重過程管理。第三，落實(shí)稅收和土地政策，加大稅收優(yōu)惠力度，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)和慈善活動(dòng);預(yù)留養(yǎng)老用地，改造舊房，簡(jiǎn)化土地審批，進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的政策支持。第四，強(qiáng)化已有政策的執(zhí)行，將地方養(yǎng)老事業(yè)納入政府績(jī)效考核，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

2.擴(kuò)大資金支持，使社會(huì)資本獲得合理的經(jīng)濟(jì)利益。大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金有限，運(yùn)作困難?！罢荒芤蛏鐣?huì)資本參與而減少養(yǎng)老補(bǔ)貼，而應(yīng)意識(shí)到養(yǎng)老主導(dǎo)任務(wù)依舊在政府”[18]，持續(xù)增加對(duì)社會(huì)力量參與的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在設(shè)施采購(gòu)、人員培訓(xùn)等方面的投入。表彰優(yōu)秀的養(yǎng)老經(jīng)營(yíng)者和管理人、最美養(yǎng)老護(hù)理員和愛心志愿者等，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，間接扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。對(duì)高齡失能、半失能的老年人提供長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)補(bǔ)貼制，引導(dǎo)老年群體選擇社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，同時(shí)給社會(huì)資本合理的經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)，激發(fā)社會(huì)力量提供養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

3.完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)民眾信任。增強(qiáng)外界的監(jiān)督評(píng)估是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)健康運(yùn)營(yíng)的重要舉措。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮第三方監(jiān)督的重要性，鼓勵(lì)老人、家屬、媒體、志愿者及社會(huì)其他群體監(jiān)督組織的日常監(jiān)督。成立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，以老人滿意度為重要評(píng)估指標(biāo)，定期或不定期地對(duì)社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)要重視監(jiān)督評(píng)估結(jié)果，認(rèn)真整改每次考核的不足，逐步提高群眾對(duì)社會(huì)資本參與的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的認(rèn)可度。

（三）爭(zhēng)取多元主體支持社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)

“騏驥之速，非一足之力”，社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)需要爭(zhēng)取多元主體的支持。多元社會(huì)支持體系的構(gòu)建可為社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，并弱化其參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)和輿論壓力，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展 [17]。一方面，要充分利用各種社會(huì)力量來提供養(yǎng)老服務(wù)，如倡導(dǎo)“時(shí)間儲(chǔ)蓄”養(yǎng)老理念，鼓勵(lì)志愿者積極參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)，筆者在S機(jī)構(gòu)見到過許多長(zhǎng)期從事志愿活動(dòng)的愛心人士，他們是減小民辦養(yǎng)老服務(wù)成本的重要力量;鼓勵(lì)子女參與各種“親子”娛樂活動(dòng)，這不僅為老人和子女交流提供了機(jī)會(huì)，還在一定程度上彌補(bǔ)了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)力量不足的困境，有助于改變“尊老不足，愛幼有余”的現(xiàn)狀;健康低齡老年人也是重要的資源，也有“老有所為”的心理訴求，可適當(dāng)利用這些力量發(fā)揮余熱。另一方面，要爭(zhēng)取多元化的資金支持，積極吸納公益慈善捐贈(zèng)資金，緩解各種養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，參與政府購(gòu)買服務(wù)等多渠道獲得社會(huì)資金，以改變民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金不足的現(xiàn)狀，促進(jìn)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的良性運(yùn)行。

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