關(guān)于國防動員法治化的幾點思考

胡露

摘 要：隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和我國各項事業(yè)的加速發(fā)展，國防動員所處的社會環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，利用傳統(tǒng)手段開展國防動員工作的做法再難以適應(yīng)社會發(fā)展的需求。在軍隊建設(shè)和改革的大局下，我國的國防動員體系也進(jìn)行了重塑，這為國防動員工作開辟了新紀(jì)元。因此，抓住改革的有利契機，推動國防動員的法治化，是國防和軍隊建設(shè)實現(xiàn)新跨越的必然要求。

關(guān)鍵詞：國防動員;法治化;創(chuàng)新發(fā)展

中圖分類號：D911.04 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）06 — 0120 — 03

一、對“法治化”的理解

2014年10月20日至23日在北京舉行了中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，并于23日通過并發(fā)布了十八屆四中全會公報，公報中提到：全面推進(jìn)依法治國，應(yīng)堅持依法治國、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。雖然黨的公報并非法律文件，但作為我國的執(zhí)政黨，作為社會主義法治建設(shè)最根本的保證，公報的精神對我國依法治國具有指導(dǎo)與指引作用，是我國在新時期推進(jìn)法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持和遵循的價值取向。當(dāng)國家和領(lǐng)導(dǎo)人將法放置在一個如此重要的高度，將“法治”作為國家治理、社會管理的基本原則時，這無疑使“法治化”的進(jìn)程又向前推進(jìn)了一步。

學(xué)者們常用用“XX化”來形容某種現(xiàn)象或狀態(tài)，如全球化、商品化、標(biāo)準(zhǔn)化，“化”在這些詞語的釋義中可能并不包含實際的意義，它們的產(chǎn)生大多與社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步息息相關(guān)，就如“法治化”一樣，是當(dāng)法治作為一種“法律至上、法律主治”的社會狀態(tài)出現(xiàn)在中國時，當(dāng)大部分的國人認(rèn)可接受“法治”這樣一種理念時，“法治化”的概念才得以慢慢孕育出來，因此，筆者對“法治化”概念的理解著重于“法治”。“法治”與“法制”是兩個不同的概念。法制是指法律和制度，是行為規(guī)范、規(guī)則的一種，是一個靜態(tài)的概念;法治指良法與守法的結(jié)合，是一種行為，表達(dá)的是法律運行的狀態(tài)、方式、程序和過程。雖然在表現(xiàn)形態(tài)上全然相反，但是兩者之間仍存在一定的聯(lián)系，二者表現(xiàn)為手段與目的的關(guān)系：手段是前提，只有借助一定的手段才能達(dá)到最終目的，即健全和完善具體的法律制度作為手段有助于達(dá)到法律治理的最終目的;同時，法治化能積極反作用于法制化，即法律治理實現(xiàn)的積極影響可以反過來促進(jìn)了法制化的進(jìn)一步健全和完善。

法治作為人類政治生活的一種實踐，是人類思想史上最古老的理念之一，隨著社會探索的不斷深入，法治的內(nèi)涵在不斷的延伸，其重要性也逐漸被挖掘，許多國家將其作為治國的“法寶”運用于社會治理活動中。盡管法治的原則得到了廣泛的承認(rèn)，但究其含義仍存在多種理解，有的認(rèn)為法治是法律秩序的意思，有的說法治是對政府權(quán)力的限制，有的認(rèn)為法治是對個人自由的保護(hù)，沒有統(tǒng)一的解釋，也不能定于一尊。就字面意義上而言，法治要求廣大人民服從法律并受法律的統(tǒng)治;對于法治型政府來說，法治還要求政府守法，嚴(yán)格按照法律來進(jìn)行行政管理活動。簡而言之，法治要求政府權(quán)力的行使必須按照事先制定并公、不受個人意志左右的法律而進(jìn)行。君明、臣賢、民順是“人治”模式下的社會治理狀態(tài)，而法治強調(diào)治國的主體是法律，任何人都在法律之下，它倚重法律治國的必要性和穩(wěn)定性，它堅持法律的至高權(quán)威，它反對法律之外和法律之上的特權(quán)，它是市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、民主政治體制之中的治國方略，它已以“化”的形式得到了民眾的認(rèn)可與支持。

二、國防動員的法治化

國防動員是將國防潛力轉(zhuǎn)化為國防實力的重要舉措，是加強國防建設(shè)、增強綜合國力的重要內(nèi)容。法治是治國理政最為醒目的標(biāo)志之一，國防動員法規(guī)制度的完善過程與領(lǐng)導(dǎo)層提出的依法治國理念是相適應(yīng)的。這種相適應(yīng)主要表現(xiàn)在這兩個方面：

一是法治確立了國防動員工作的目標(biāo)任務(wù)。國防動員是國防的重要組成部分，國防動員建設(shè)的成效直接影響到國防建設(shè)的成效，進(jìn)而影響到國家的國防能力乃至國家安全。而在我國，國防動員法律制度建設(shè)起步較晚，在運行模式上也比較單一，國防動員的組織領(lǐng)導(dǎo)，計劃、預(yù)案與潛力調(diào)查，民用資源征用與補償，宣傳教育等都需要有法律制度予以明確，國防動員的各項方針原則、目標(biāo)任務(wù)也需要在良好的法治社會形態(tài)下得到規(guī)范化與常態(tài)化。因此，國防動員法治需要明確的目標(biāo)任務(wù)來推動，但反過來，國防動員法治化進(jìn)程也進(jìn)一步確立了國防動員的目標(biāo)任務(wù)。尤其是在軍改之后，國防動員發(fā)展呈現(xiàn)新趨勢，明確國防動員建設(shè)和發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和對策舉措，既是貫徹習(xí)主席關(guān)于國防和軍隊建設(shè)指示精神的戰(zhàn)略要求，也是提升國防動員支撐和保障打贏信息化局部戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略任務(wù)。

二是法治為推進(jìn)國防動員建設(shè)進(jìn)程提供有力保障。法律是治國之重器，作為人類智慧的結(jié)晶，法治是人類的一項偉大發(fā)明，在推動國防動員建設(shè)進(jìn)程中充當(dāng)著重要作用。十八屆三中全會通過了全面深化改革的《決定》，并首次將“深化國防和軍隊改革”列為全局改革的組成部分，這也是我國最高決策層首次將軍隊改革納入整體改革的戰(zhàn)略規(guī)劃中。2015年11月，軍委改革工作會議在北京舉行，由于這輪改革涉險灘、啃硬骨頭，涉及領(lǐng)域廣、單位多，因此是革命性的，在軍隊發(fā)展史上具有里程碑意義。近幾年來，國防和軍隊改革深入推進(jìn)，國防動員改革作為軍事斗爭準(zhǔn)備深化拓展的關(guān)鍵一環(huán)，新一輪的軍事改革在國防動員改革上也邁出了實質(zhì)性步伐，例如要創(chuàng)新國防動員戰(zhàn)略指導(dǎo)，加強國防動員戰(zhàn)略管理，強化國防動員戰(zhàn)略統(tǒng)籌等，這些改革目標(biāo)的提出既以依法治國的理念作支撐，同時也是有法治理念作保障的。因此，改革越向縱深邁進(jìn)，就越需要法治作保障。

三、全面推進(jìn)國防動員法治化的發(fā)展

在我國，依法治國已經(jīng)從理念培育走向?qū)嵺`行動的新階段，就國防動員領(lǐng)域而言，依法組織開展國防動員工作，推進(jìn)國防動員法治化。在十八屆六中全會提出全面推進(jìn)依法治國，以及軍隊改革的新時期，各級應(yīng)以學(xué)習(xí)貫徹依法治軍為契機，轉(zhuǎn)變思想觀念，狠抓工作落實，努力推動依法建設(shè)國防動員的新發(fā)展。內(nèi)化于心，外化成行，主要從以下幾方面著手：

一是強化依法動員觀念，將法治內(nèi)化為信仰。經(jīng)過兩次世界大戰(zhàn)，各國政府都充分認(rèn)識到法規(guī)的重要性，紛紛制定法規(guī)、制度使國防動員程序化、法治化。尤其是在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)條件下，能否快速實施動員，依賴于是否具有完善的法規(guī)政策作保證的程度更高?？梢姡瑖绖訂T與國防動員立法存在一種互動機制。實現(xiàn)依法動員，不僅需要科學(xué)立法，更需要樹立法治觀念、強化法律意識，因為法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰，若受眾不能從觀念上認(rèn)可它，再完善的法律制度也失去了它存在的價值。正如盧梭曾言：“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心中?！币虼?，要將依法動員落到實處，首先要用觀念武裝頭腦。

普法是強化依法動員觀念的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育是普法的有效方式，充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報刊等大眾媒介，不斷拓寬普法渠道，擴(kuò)大普法輻射范圍，在全社會形成普及國防動員法基本精神的良好氛圍。在實際普法過程中，“以吏為師”，即以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點，采取多種方式抓好學(xué)習(xí)，例如開展專題學(xué)習(xí)會，明確新形勢下宣傳思想工作的重點任務(wù)、基本遵循?！捌渖碚涣疃?其身不正，雖令不從”，作為推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，各級黨員也應(yīng)自覺提高法治思維，強化法治觀念。無論是準(zhǔn)備與實施國防動員的主體，還是因為動員被影響的對象，自上而下地學(xué)習(xí)法律知識，將依法動員作為一種信仰，是實現(xiàn)依法動員、構(gòu)建法治社會的路徑和方向。

二是完善國防動員法規(guī)體系，以制度促科學(xué)化、規(guī)范化。國防動員不能隨心所欲，必須依法進(jìn)行，走法治化的道路，無論是動員的制定、論證與評估，還是監(jiān)督檢查、調(diào)整與修訂，都需要專門的法規(guī)予以明確和規(guī)范。1因此，制定配套的國防動員法規(guī)，完善國防動員法規(guī)體系，是準(zhǔn)備與實施國防動員工作的準(zhǔn)繩和依據(jù)?！秶绖訂T法》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布實施，既著眼新形勢新任務(wù)，又為建立健全國防動員法規(guī)制度奠定了基礎(chǔ)，但就我國當(dāng)前的國防動員法規(guī)體系而言，仍不夠完善。例如，世界主要大國除在《國防法》《國防動員法》、《國家安全法》等中列有國防動員條款外，還制定專門領(lǐng)域的動員法規(guī)，對動員的權(quán)限、任務(wù)、職責(zé)等作出了明確規(guī)定。再如，隨著我國國防動員體制的調(diào)整改革，原先制定的國防動員法規(guī)有很多已過時或廢止。因此，適應(yīng)新時代、新形勢發(fā)展需要的國防動員法規(guī)體系有待完善。

在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，設(shè)計國防動員法律法規(guī)的總體框架體系，加緊制定如“國民經(jīng)濟(jì)動員法”、“戰(zhàn)爭資源動員法”、“戰(zhàn)時產(chǎn)品生產(chǎn)法”等指導(dǎo)動員工作的基本法規(guī)和具體法規(guī)。2從國防動員工作的特點出發(fā)，結(jié)合國防動員工作的實踐， 省市縣各級按照“相銜接、有特色、易操作”的原則，進(jìn)一步細(xì)化國防動員法規(guī)。無論是制定還是細(xì)化有關(guān)國防動員法規(guī)，應(yīng)以接地氣、可操作為立足點與出發(fā)點，貫徹國防體制改革的精神，突出社會主體的國防義務(wù)，規(guī)范國防動員的基本程序，明確各職能部門的分工及職責(zé)。在完善法規(guī)的同時，還應(yīng)加大執(zhí)法監(jiān)督力度，尤其是加強軍事機關(guān)的監(jiān)督，例如可以賦予省軍區(qū)系統(tǒng)一定的國防動員執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，省軍區(qū)作為駐省的軍事領(lǐng)導(dǎo)指揮機關(guān)、省委軍事工作部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的國防動員工作，這種執(zhí)法監(jiān)督模式可以有效形成國防動員法規(guī)執(zhí)行閉合回路。

三是提升動員主體法治能力，嚴(yán)格落實國防動員法律制度。自《國防動員法》施行以來，各級都把學(xué)習(xí)與宣傳貫徹該法作為一項重要的普法教育任務(wù)來抓，在全社會營造了一股關(guān)心支持國防動員建設(shè)的良好氛圍。然而，在落實國防動員法律制度上，國防動員主體依法治理的決心和能力依然顯得薄弱。“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”，在推動國防動員法治化這個問題上，無論是強化法制宣傳教育，改革國防動員體制機制，還是完善國防動員法規(guī)體系，最終的落腳點都要回到“實施”這一問題上來。國防動員主體既是法治的主體又是法治的對象，而國防動員建設(shè)又涉及到軍隊和地方許多部門，提升國防動員主體的法治能力就直接關(guān)系到國防動員的質(zhì)量效益。

就政府、軍事機關(guān)及各職能部門而言，它們作為國防動員的組織主體、執(zhí)法主體，其自身是否知法、懂法、守法，能否依法履行動員職能，依法組織開展各項動員活動，對社會和公民的行為起著風(fēng)向標(biāo)的重要作用。3因此，政府、軍事機關(guān)及各職能部門在知法的基礎(chǔ)上帶頭踐行國防動員職責(zé)，守住法治“底線思維”， 克服形式主義，靠嚴(yán)格的規(guī)章制度、嚴(yán)密的操作規(guī)程發(fā)揮依法履職的正能量作用，這是提升國防動員法治公信力的必然途徑，也是全面推進(jìn)國防動員法治化的關(guān)鍵。其他國防動員主體，例如社會組織、公民等，作為國防動員活動的末端執(zhí)行者，它們具體擔(dān)負(fù)了國防動員義務(wù)，是實現(xiàn)動員法治化的基礎(chǔ)力量。從這個意義上，將其納入國防動員法治教育體系，有目的、有針對性的進(jìn)行積極引導(dǎo)，提升它們對于國防動員法治建設(shè)的理性認(rèn)知，對于推動這項工作的創(chuàng)新發(fā)展所具有的突出價值是不可估量的。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕徐奎.國防動員戰(zhàn)略規(guī)劃論〔M〕.北京：軍事科學(xué)出版社，2014：237.

〔2〕徐宗君，果青.現(xiàn)代國防動員法規(guī)建設(shè)的精神內(nèi)核〔J〕.軍事經(jīng)濟(jì)研，2005，（04）：73.

〔3〕孫正娟，丁愛平.以新思維推進(jìn)國防動員法治化〔N〕.中國國防報，2015-05-07（03）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕