行政倫理視域下：“放管服”改革中的行政責任構(gòu)建芻議

張龍 張志明

摘 要：政府推行“放管服”改革，而改革實施的成效有賴于行政人員秉守行政倫理理念盡職盡責地落實行為，需要在行政行為中注重對行政人員的行政責任進行規(guī)范與整合。本文以“放管服”改革中行政倫理視域?qū)π姓熑误w系邏輯，在行政倫理視角生成“放管服”行政的內(nèi)部責任認同性內(nèi)驅(qū)力和外部責任壓力性規(guī)制力的機制，內(nèi)化“放管服”改革中行政人員的行政責任以便更好地為“人民對美好生活需求”的服務。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革;行政倫理;行政責任

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）06 — 0068 — 03

2018年6月李克強總理在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上指出：“進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，突出重點難點，推動放管服改革取得突破性進展;落實監(jiān)管責任?！薄?〕行政倫理導向的理念對于履行“放管服”改革中的行政責任，不折不扣地加快打通“放管服”改革的“最后一公里”，提高服務群眾質(zhì)量，有重要的現(xiàn)實意義。

一、行政倫理產(chǎn)生的背景與內(nèi)涵

20世紀70年代西方國家開始廣泛探討行政倫理，對行政倫理的理論基礎、內(nèi)涵、倫理范式、實踐經(jīng)驗成果等方面進行研究。美國弗雷德里克森認為：“倫理是一個哲學、價值、道德準則的世界，而行政則屬于決策和行動的世界。倫理是抽象的，而行政實踐是具體的?！薄?〕這表明行政倫理是在具體的決策和行動實踐中所堅持的倫理哲學、價值和道德行為準則活動。從20世紀90年代中期開始到21世紀新時代，我國學術(shù)界不斷深究行政倫理的概念界定、學科性質(zhì)、框架體系等問題，以及行政制度倫理、行政責任倫理、行政人格、行政倫理失范和行政倫理困境等問題，提高行政倫理學的理論研究深度。〔3〕進入新世紀后國內(nèi)大致從行政主體、倫理學范式和多維度視角〔4〕界定行政倫理。有學者指出“西方行政倫理就是行政官員管理社會公共事務過程中行政道德觀念和行政道德活動以及行政道德關(guān)系的總和”。〔5〕

二、“放管服”改革中的行政責任邏輯分析

責任是建構(gòu)行政倫理的關(guān)鍵概念?！?〕行政責任倫理“指行政活動主體對社會需求的積極回應及對自身行為后果的倫理擔當;即政府組織和行政人員在回應社會需求的公共行政活動中的行為道德規(guī)范、行政倫理制度、價值觀念模式的總和”?！?〕行政倫理中行政責任可以從責任體系，規(guī)范引導政府行政人員向更深入、更高階段的“放管服”改革發(fā)展。

在“放管服”改革的行政理念上構(gòu)建責任體系首先“知責”、其次“行責”、最后“嚴責”。

首先，行政人員“知責”，知曉責任是明確方向。知曉“放管服”的責任，一是要明曉上級政府的責任規(guī)定。以責任為“引擎動力”推進“放管服”工作，強化行政人員責任意識。二是要明曉部門間任務責任。針對“放管服”任務鎖定責任，上級、同級、下級部門間劃定層級責任擔當，建立同級部門間協(xié)同合作的機制。三是要明曉職位責任。領(lǐng)導帶頭擔責守責，以身作則承擔并細分“放管服”責任。

其次，行政人員“行責”，踐行責任是過程，力行“放管服”責任，一是要“義務性行責”，行政人員應當履行義務性任務、堅守“義務性責任”。二是要“公平性行責”?！吧鐣绞枪孬@得公共服務，它是實際運作中的平等主義—其基本原則就是每一個公民，都應得到且有權(quán)利得到政治系統(tǒng)的同等待遇。”〔8〕公共行政本身就包含了政策公平的責任感，公共政策要實現(xiàn)的是普惠的政策，而不是為單一某個人或某一小部分人的政策?！胺殴芊备母镆苑沼谏鐣罕娦枨鬄槌霭l(fā)點，為群眾負責。于是政府組織有一個特殊的責任就是維護公平—即為政府雇員也為公眾追求社會公平—因為它們代表著公眾?！?〕落實改革舉措中既要注重按社會公平正義的價值良德來行事，又要靈活合理的將服務方式更便利于群眾和企業(yè)需要。政府服務要以社會公平正義的原則，進一步完善“放管服”改革。

最后，行政人員“嚴責”，注重考核效果。對于“放管服”實施的責任結(jié)果，進行問責：一是要依法追責、嚴懲。有關(guān)檢查人員按照要求、查核結(jié)果，對于工作上玩忽職守、故意叼難、服務意識差、工作進展不力等人員要依據(jù)責任規(guī)定問責嚴懲。二是要適度強化正常的心理問責。防止過度的懲罰將公職人員逼入非正常狀態(tài)，整天生活在恐慌或麻痹之中，明哲保身、無所作為?！?0〕三是要公布問責懲處結(jié)果、糾偏改進工作。及時公布責任進展情況、讓民眾知情，接受人民群眾的監(jiān)督與問責;糾正工作偏差，重申嚴責力度，改進并實現(xiàn)任務。

三、放管服”改革遵循的行政責任內(nèi)容

“放管服”改革的行政責任遵循的基本內(nèi)容有：（1）“民主行政”責任。民主社會中官僚制行政以民主的方式規(guī)范行政，同時，在民主行政里政府積極回應群眾訴求、與公眾互動參與、履行責任。“放管服”改革重視民眾參與表達需求愿望，放權(quán)地方、充分調(diào)動地方的積極性，落實民主責任;進而有“雙隨機、一公開”監(jiān)管、“一枚公章管審批”等治理實效。（2）“道德的行政決策”責任。“道德的行政決策”用“傾向性利益”標準評判;決策傾向于民意的利益、大多數(shù)人的利益、保護弱勢群體的利益、合法正當程序的他人利益、以及超越短期利益和部門與地方利益之決策，應是符合“道德的行政決策”;反之，有“不道德行政決策之隙”。這表明公共行政實踐治理的公共責任價值取向。公共行政道德的決策所追求的是公共利益與公共治理相統(tǒng)一，也是深化“放管服”改革的實踐治理的責任內(nèi)涵。（3）“職業(yè)主義精神的公共行政”責任。美國弗雷德里克森對“職業(yè)主義的公共行政”特征解釋是對公共和社會標準以外的職業(yè)化標準關(guān)注情況。這意味著行政管理人員在遵守法律條文和行政法規(guī)與規(guī)章標準后，尋求標準以外的公共行政管理職業(yè)主義精神準則。

四、行政倫理視域下構(gòu)建“放管服”改革的行政責任機制

倫理則被界定為一種內(nèi)部的、個人的省察—基于個人責任的觀念;責任是從外部查核公共行政官員的一種過程?！?1〕“放管服”改革的行政責任一方面從內(nèi)部責任起認同性內(nèi)驅(qū)力，另一方面從外部責任起壓力性規(guī)制力，兩種責任相輔相成，以生成行政責任機制構(gòu)建。

（一）內(nèi)部責任。內(nèi)部責任對行政人員個體道德品質(zhì)和個人利益需求期望的因素。

1.行政個體道德品質(zhì)。德性或道德品性特征這一引導我們道德行為的因素成為一種越來越重要的個人品質(zhì)〔12〕。道德品質(zhì)包括忠誠、廉潔、敬業(yè)奉獻、責任的德性。行政人員在主觀思維上認識到公共行政實踐除了外部規(guī)制的事務要求及壓力責任外，要從自我內(nèi)心理解人生意義與工作意義—即自己通過對行政工作忠于職守、誠實履事盡責之念，為政清清白白、干干凈凈、兩袖清風的廉潔之節(jié)，為民謀事盡心奉獻、敬業(yè)執(zhí)事之責，安民解憂難不懼困苦、敢擔當、滾石上山的毅力之心，修為自己、戒勉自己、實現(xiàn)自我價值。此外，這些內(nèi)心品質(zhì)為公共行政自由裁量權(quán)的實踐提供了認知性的思想認同。外部的法律、組織政策、上級監(jiān)督范圍、公眾參與行政所有細節(jié)都是有限的，所以行政個體道德品質(zhì)變得更有需要性。只有被內(nèi)化的一系列個人道德品質(zhì)才能夠保證既與組織目標保持和諧，又能與民主社會中的公民義務保持一致?！?3〕“放管服”改革中行政人員恪守德性品質(zhì)，提升行政倫理原則認同和與此相一致的倫理決策能力，培養(yǎng)行政人員的德性品質(zhì)，使其按政策和德性品質(zhì)原則處理事務，也是“放管服”行政人員“品質(zhì)化”服務的必備點。

2.個人期望。時下，商品經(jīng)濟主流發(fā)展，人民美好需求期望增加，行政人員在為公為民謀利時，克制“私念、損公肥私”行為，但個人適當?shù)睦嫫谕麘斨匾暡M足。行政人員“適利”的期望可以從兩個期望營建：一是“保穩(wěn)”期望?！氨７€(wěn)”就是行政人員基本的物質(zhì)條件和安全需要的期望，適當提高公職人員對生活所需的必需品、營造人際工作環(huán)境和諧上的期望，增強其物質(zhì)和精神的獲得感，減少其基本的物質(zhì)不安全感，安于踏實工作。物質(zhì)期望是行政人員生存、安全的最基本的“適利”需求應當注重并兌現(xiàn)，以消減行政人員“不滿意”之氣。二是“激勵期望”?！凹睢敝饕切姓藛T從組織及其他成員那獲得的晉升、尊重、認可、成就感、參與性重視、責任性授權(quán)?！凹钚云谕睂儆诟呒墝哟蔚男枨螅畹膬?nèi)在驅(qū)動力根治于個人內(nèi)心使行政人員對自己的價值觀、需求和偏好的深刻意識，以及這些意識與他人之間的價值觀、需求和偏好之間關(guān)系的深刻意識;“激勵期望”尋求的是一種個人期望、與他人關(guān)系、組織需求之間三者有機統(tǒng)一下的個人身份認同感、尊重感、成就感?！胺殴芊备母镏械男姓藛T“保穩(wěn)期望”的實現(xiàn)可以穩(wěn)其心以專工作職責，“激勵期望”的實現(xiàn)可以激其志以服為民成就感。

（二）外部責任。從外部來看，規(guī)制行政人員責任可以包括行政組織制度、社會期望三種因素。

1.行政組織制度。該制度包括法律政策和工作職責、任務與治理機制安排、參與渠道與程序、問責懲處機制的正式權(quán)威性規(guī)定。組織制度對行政人員責任產(chǎn)生影響，通過明確的政策、責任規(guī)定來壓實每一行政層級的紀律與責任，對工作任務執(zhí)行、治理機制進行安排，并且做好組織有關(guān)成員或代表依法參與政策制定、治理的科學性與公意性上的主人翁責任感，重視執(zhí)行結(jié)果問責機制。一個運轉(zhuǎn)良好的行政制度能夠激勵行政個體選擇符合道德性的責任行為。〔14〕行政組織以合法的制度清晰地界定行政權(quán)力邊界及相應的責任范圍，那么責任在行政人員內(nèi)心責任倫理操守和外現(xiàn)責任倫理操作表現(xiàn)上變得權(quán)威性的必要了，也限制了個人“謀私利而濫用組織資源”的行為。并且許多不負責任人員將時間和精力耗在不同的對抗性部門之間的“窩里斗現(xiàn)象”，都可以通過合法的制度予以揭露并得到公開處理。〔15〕行政管理者與被服務者或被服務者代表進行互動與協(xié)商、做出有公信力的承諾，用良性的權(quán)威制度的外生壓力強化行政主體的責任擔當。

2.社會期望。社會期望是人們在不同的方面對于那些工作在政府中的人員所寄予的希望;社會對從公務員那里獲得服務和產(chǎn)品的需求，標志著社會對道德行為的期待水平?！?6〕社會對“放管服”中行政責任倫理的期望表現(xiàn)于兩個方面：一是社會對行政人員具有的“公眾意識”期望。公眾是委托人，行政人員是代理人;行政人員治理公共事務中主動關(guān)心并為公眾利益服務、積極地讓公眾參與獻言獻策，同時行政管理者具有代表公眾心聲解決民之所需、民之所望，又與公眾互動，激發(fā)公眾參與“放管服”改革熱情的行政意識。二是社會對行政人員安排“公眾參與機會”期望。在“放管服”行政制度的規(guī)范下行政人員系統(tǒng)地讓公眾或代表參與表達愿望之機，重視公眾意愿與決策間的一致性，以使“放管服”政策的開始端與民意交流、公眾對政策執(zhí)行的滿意度與否作為治理標尺，終使政策輸出為民意需求所服務。公眾參與保證了政府是人民的政府這一原則，也是行政人員的一個實施過程?！?7〕

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕