PPP項目專項資金歸屬及使用問題解析

文/程鵬 余曉丹

一、我國現(xiàn)行PPP項目專項資金體系

專項資金，是指國家或有關(guān)部門或上級部門下?lián)苄姓聵I(yè)單位具有專門用途或特殊用途的資金。該資金具有單獨核算、?？顚Ｓ玫奶卣鳎灿?、不用或超額使用均是不被允許的行為[1]。自2014年以來，隨國家政策引導(dǎo)與市場的主動選擇，大量的PPP項目已在市政公用工程、教育、醫(yī)療、環(huán)保等多個領(lǐng)域落地，中央及各級政府也相繼發(fā)文，針對不同領(lǐng)域、不同類型的PPP項目設(shè)置與各環(huán)節(jié)工作相對應(yīng)的專項資金，如債券資金，中央、省、市各類專項補助資金，以獎代補資金等等。各類專項資金的設(shè)置既體現(xiàn)了國家與地方以PPP模式化解政府債務(wù)危機、促進基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的政策導(dǎo)向，也切切實實為PPP模式的推進與運用注入動力。

（一）縱向?qū)ｍ椯Y金體系

在中央層面，我國PPP模式的兩大推動主體分別為財政部與國家發(fā)展改革委（以下簡稱發(fā)改委）。2014年，財政部金融司在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）中針對示范項目，提出積極研究利用現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。2015年12月，財政部公布《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金〔2015〕158號），對中央財政PPP示范項目中的新建項目，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵。其中，化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的存量項目，給予2%獎勵。而2015年國家發(fā)改委出臺了《政府和社會資本合作項目前期工作專項補助資金管理暫行辦法》（發(fā)改辦投資〔2015〕2860號），對各地開展的PPP項目開展前期工作補助。

因此，在國家層面，更注重以補貼前期費用、資本補助等方式減輕地方政府在實施PPP項目時的財政壓力，提高地方主觀能動性。需要注意的是，這部分資金一般不計入項目建設(shè)運營階段，只用于項目前期工作[1]。

在地方層面，各地政府也積極開展PPP模式補貼。其中，省級政府加大對省級重點項目和示范項目的補貼[2]。以安徽省為例，安徽省人民政府辦公廳2017年9月發(fā)布《安徽省支持政府和社會資本合作（PPP）若干政策 》（皖政辦〔2017〕71號），提出統(tǒng)籌利用中央預(yù)算內(nèi)投資、省統(tǒng)籌PPP項目前期工作專項經(jīng)費和PPP獎補資金等各類專項資金，按規(guī)定通過資本金注入、投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等多種方式，加大對列入國家或省級項目庫的PPP項目支持力度。截至2017年底，積極爭取中央財政PPP以獎代補資金1.34億元，連續(xù)2年下發(fā)省級PPP獎補資金共1億元。此外，山東、陜西、江蘇、江西等多地也在中央PPP專項資金框架下，積極發(fā)文開展PPP項目專項資金補貼工作。

（二）橫向?qū)ｍ椯Y金體系

在各級政府主導(dǎo)的縱向PPP專項資金體系之外，各級政府針對各領(lǐng)域發(fā)布的具有特定適用范圍的PPP專項資金政策也是我國現(xiàn)行PPP專項資金體系的重要組成部分。如在水污染治理領(lǐng)域，《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號）指出，地方各級財政部門要統(tǒng)籌運用水污染防治專項等相關(guān)資金，水污染防治PPP項目有關(guān)財政資金納入中期財政規(guī)劃管理。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目實施落實。在交通建設(shè)領(lǐng)域，《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）提出對符合公路交通發(fā)展規(guī)劃和車輛購置稅支持政策的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和審核規(guī)定，申請車輛購置稅資金支持?？梢圆扇〗ㄔO(shè)期投資補助、資本金注入、運營補貼、貸款貼息等一種或多種方式對收費公路PPP項目給予支持，其中建設(shè)期投資補助、運營補貼和貸款貼息等作為可行性缺口補助，不作為項目資本金。在市政公用工程領(lǐng)域，《關(guān)于印發(fā)<城市管網(wǎng)專項資金管理暫行辦法>的通知》（財建〔2015〕201號）則指出，通過中央財政預(yù)算安排，支持城市管網(wǎng)建設(shè)、城市地下空間集約利用、城市排水防澇及水生態(tài)修復(fù)等城市生態(tài)空間建設(shè)。

以上資金均需遵照專項資金?？顚Ｓ玫囊?guī)定，不論是政府方，還是社會資本，均不得隨意改變用途。

二、PPP專項資金歸屬與使用范圍

（一）PPP專項資金歸屬

PPP項目主體涉及實施機構(gòu)（政府方）與項目公司（社會資本）兩方，申報專項資金均以具體項目為載體，相關(guān)機構(gòu)下?lián)軐ｍ椯Y金也是為定向補貼該項目的建設(shè)與運營。但是，專項資金歸屬項目公司權(quán)益，還是歸屬政府方權(quán)益，在實踐中尚有爭議。

2017年2月，最高人民法院作出的《民事判決書》（〔2016〕最高法民再234號）為專項資金的歸屬提供了司法指引。2005年，項目公司京環(huán)公司與荊門市環(huán)境保護局簽訂《特許經(jīng)營權(quán)合同》，約定將特定區(qū)域醫(yī)療廢物的處置經(jīng)營權(quán)授予京環(huán)公司，其中，合同9.1.3條款約定“本項目爭取到的無償國債資金或中央、省其他專項補助資金，其權(quán)益屬于荊門市政府所有，由荊門市政府按照國家有關(guān)規(guī)定委派一家國有企業(yè)作為國債出資人。各專項資金（含國債資金）的使用，嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！敝?，經(jīng)荊門市發(fā)改委上報湖北省發(fā)改委批復(fù)后，453萬元由荊門市財政局撥付到京環(huán)公司。但是，就該筆專項資金的性質(zhì)與權(quán)益歸屬，項目公司股東荊門實業(yè)公司（政府方出資代表）與另一股東中節(jié)能資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（社會資本方）發(fā)生爭議，社會資本方認(rèn)為該筆專項資金為上級政府對項目的無償補助，歸屬項目公司權(quán)益，但是政府方則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸屬政府方權(quán)益，用于資本金出資或政府方資金支出。最高法的再審判決判定：《特許經(jīng)營合同》9.1.3條款系雙方當(dāng)事人真實意思表示，內(nèi)容并不違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效，上述專項資金權(quán)益歸屬政府方，不是無償補助給項目公司或該項目[3]。

就本文某交通路網(wǎng)工程建設(shè)PPP項目中S001道路建設(shè)工程與S002道路建設(shè)工程兩子項目所獲得的省級補助資金與債券資金歸屬，咨詢機構(gòu)及相關(guān)部門從法定與約定兩個層面進行了分析。在法定層面，兩子項目所獲省級補助資金為國省干線補助資金，根據(jù)省政府《關(guān)于加快交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，國省干線公路采取“省市縣共建”模式，市縣政府為建設(shè)責(zé)任主體，省級相關(guān)部門則負(fù)責(zé)按照該意見定額安排補助資金；此外，兩子項目為“2018年第二批安徽省政府專項債券”募投項目之一，所獲債券資金為對應(yīng)到此兩項目的專項資金，具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)。在約定層面，本項目招標(biāo)文件寫明“按照《“十三五”國省干線公路建設(shè)項目中央車購稅和省級資金補助標(biāo)準(zhǔn)》獲得的國省道干線補助資金歸政府所有，由政府方自行分配和使用”；而在項目合同中，甲方與乙方進一步約定“如未來甲方利用本項目申請專項資金或基金等的，乙方應(yīng)提供協(xié)助；獲得專項資金或基金歸政府方所有?！币虼?，本項目所獲專項資金歸政府權(quán)益，由政府方用于本項目的支出責(zé)任。

（二）PPP專項資金的使用范圍

根據(jù)上文對PPP專項資金體系的梳理來看，中央和省級財政為加快項目啟動，專項資金重點用于補貼項目的前期工作和項目融資階段，如前期費用補貼、資本補助、貸款貼息等等。從執(zhí)行項目的市縣級政府來看，在注重建設(shè)期的專項補貼之外，也關(guān)注運營階段的補貼運用和支持，以減輕政府財政支出壓力。

在本文某交通路網(wǎng)工程建設(shè)PPP項目合同中，甲乙雙方約定“建設(shè)期內(nèi)，專項資金優(yōu)先用于本項目投資，除資本金投資外，相應(yīng)抵扣可用性服務(wù)費付費基數(shù)中工程費用，并抵扣對應(yīng)建設(shè)期利息。在運營期內(nèi)，專項資金優(yōu)先用于支付本項目政府付費?！币虼耍陬A(yù)期建設(shè)期和運營期均可獲得專項資金的前提下，政府方對專項資金的使用進行了較為全面的考慮和安排。

三、如何規(guī)范專項資金的撥付與使用

（一）統(tǒng)籌法定與約定兩個層面

當(dāng)前就PPP項目，我國在縱向與橫向兩個層面均具有較為完備的專項資金補助體系，而具體到項目上，結(jié)合項目的不同特征與項目所在地的實際情況，PPP合同相關(guān)主體在簽訂合同時，在專項資金的獲取、歸屬與使用上需統(tǒng)籌法定與約定兩個層面，做到既不違反政策法規(guī)的強制性要求，也符合項目的實際情況。

就本文某交通路網(wǎng)工程建設(shè)PPP項目而言，兩子項目所獲補助資金，一是根據(jù)本項目類型所獲國省干線補助資金，二是省級債券專項安排資金，相關(guān)政策性文件對其使用具有明確規(guī)定，如《安徽省財政廳關(guān)于加強專項債券發(fā)行和資金使用管理的通知》規(guī)定：“主管部門要加快專項債券對應(yīng)項目資金支出進度，迅速安排使用，形成實物工作量”，因此相關(guān)機構(gòu)不得拖延該筆債券資金的使用，“加快使用、形成實物工作量”是基本要求，而在使用方式及范圍上，甲乙雙方也根據(jù)招標(biāo)文件及項目合同的約定，簽訂了補充協(xié)議，就專項資金的撥付時間、額度、流程進行了補充約定。

（二）謹(jǐn)慎考慮專項資金作為資本金出資

PPP專項資金的種類較多，包括無償國債資金、中央預(yù)算內(nèi)投資補助、中央、省其他專項補助資金等等。不同類型專項資金能否作為資本金出資的要求也因此不盡相同。

以上文所述項目公司京環(huán)公司所獲專項資金為例，最高法認(rèn)為該專項資金為中央預(yù)算內(nèi)投資補助，根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補助金財政財務(wù)管理暫行辦法》（財建〔2005〕355號）及《中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資貼息資金財政財務(wù)管理暫行辦法》（財建〔2005〕354號），中央預(yù)算內(nèi)投資補助應(yīng)作為資本金管理，因此該筆專項資金可視為政府方對京環(huán)公司的資本金出資。

但是，在本文某交通路網(wǎng)工程建設(shè)PPP項目合同中，項目合同約定專項資金不作為資本金出資。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）以及《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號），對各種經(jīng)營性投資項目，投資項目必須首先落實資本金才能進行建設(shè)。此外，本項目所獲專項資金，部分為債券資金，根據(jù)目前嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策導(dǎo)向，債券資金并不適宜作為資本金出資。

關(guān)于可作為資本金出資的貨幣資金來源，可參照《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）以及《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）的相關(guān)規(guī)定。

（三）關(guān)注撥付流程的合法合規(guī)性

目前，相關(guān)政策性文件對專項資金使用的原則性要求是“?？顚Ｓ?，不得挪用”，在具體撥付流程上則暫無統(tǒng)一的規(guī)范性要求。因此，相關(guān)地方與部門在執(zhí)行撥付流程時，需格外關(guān)注撥付的合法合規(guī)性。

一般而言，PPP項目合同當(dāng)事人會在項目合同中就政府付費流程做出約定，因此，在專項資金的撥付上，政府方可參照已有政府付費流程的約定，根據(jù)項目的實際情況，在補充協(xié)議中對專項資金的撥付流程做出約定。以本文某交通路網(wǎng)工程建設(shè)PPP項目為例，甲乙雙方參照項目合同，在補充協(xié)議中約定“由乙方根據(jù)支付方式提供相關(guān)材料，經(jīng)甲方和縣財政、審計等部門進行審核，報政府同意后，由財政部門支付。”

總的來說，為確保撥付流程的合法合規(guī)性，項目合同雙方需在遵守原合同所約定的政府付費程序、以及相關(guān)法律法規(guī)、其他規(guī)范性文件的規(guī)定的同時，有效執(zhí)行項目所在地及上級政府的行政事務(wù)處置辦法與程序，妥善辦理項目所涉專項資金的撥付與使用事宜。