災(zāi)民權(quán)利保障的法理基礎(chǔ)與實(shí)踐檢視*

廖 艷

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

在自然災(zāi)害治理領(lǐng)域一直存在一種近乎頑固的認(rèn)識(shí)，即將國家的救災(zāi)抗災(zāi)工作視為人道主義援助，而不是災(zāi)民應(yīng)享有的權(quán)利。這種錯(cuò)誤觀念既不利于災(zāi)民的權(quán)利保障，也有損自然災(zāi)害治理工作的實(shí)際效果。中國作為一個(gè)自然災(zāi)害高發(fā)國家，自古以來一直面臨著繁重的自然災(zāi)害治理任務(wù)。新中國成立以來，黨和國家采取了眾多防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)措施，在自然災(zāi)害治理上取得了舉世矚目的成就，也贏得了國際社會(huì)的廣泛好評(píng)。①盡管如此，仍然存在一些對(duì)災(zāi)民權(quán)利保障問題方面的模糊認(rèn)識(shí)。這些認(rèn)識(shí)往往背離了國家尊重和保障人權(quán)的憲法原則，也妨礙了災(zāi)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以及自然災(zāi)害治理質(zhì)量的提升，在極端情況下甚至可能引發(fā)災(zāi)民與政府對(duì)抗的群體性事件?？紤]到自然災(zāi)害治理中權(quán)利視角缺失的巨大風(fēng)險(xiǎn)，本文試圖論證災(zāi)民權(quán)利保障的理論基礎(chǔ)，總結(jié)其原則與義務(wù)體系，分析中國災(zāi)民權(quán)利保障中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出完善對(duì)策。

一、災(zāi)民權(quán)利保障的法理基礎(chǔ)

(一)社會(huì)契約論：災(zāi)民權(quán)利保障的合法性根基

作為一種證明政治權(quán)力合法性和界定國家與人民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的理論，社會(huì)契約論主張國家是自由平等的人民自愿同意的產(chǎn)物。至于生活在自然狀態(tài)下自由的人民為何相約建構(gòu)國家，近代社會(huì)契約論者的看法大體一致。在具有理性主義傳統(tǒng)的霍布斯看來，鑒于人趨利避害的本性以及自然資源的稀缺性，自然人“基于自我保全的激情”才讓渡出自然權(quán)利聯(lián)結(jié)成公共權(quán)力。[1]P59洛克認(rèn)為，為了克服自然狀態(tài)中由于法律、法官和執(zhí)行權(quán)力的缺失而導(dǎo)致的權(quán)利保障的不便，社會(huì)成員通過契約的方式構(gòu)建國家，由國家保障其安全、財(cái)產(chǎn)和幸福。盧梭假想理智的人民為了自存，聯(lián)合起來將部分權(quán)利讓渡于公共權(quán)力，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)履行衛(wèi)護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富的職責(zé)?；舨妓埂⒙蹇撕捅R梭等近代契約論者的論述表明，國家存在的理由在于國家從人民的同意中獲得了合法的統(tǒng)治，與此同時(shí)國家必須承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)安全和保障公民基本權(quán)利的職責(zé)。

如果說近代社會(huì)契約論者為國家起源及其合法性做出了可能的解釋，那么當(dāng)代社會(huì)契約論者羅爾斯的工作提示人們：國家與公民的契約義務(wù)不僅僅局限于國家確保公民權(quán)利免于各種危險(xiǎn)的侵害，而且需要恪守正義原則設(shè)置特別的社會(huì)制度幫助弱勢(shì)公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利。羅爾斯認(rèn)為，“無知之幕”的原初狀態(tài)的人們會(huì)遵守他們達(dá)成的契約：公認(rèn)的正義原則，其中包括最大最小化公正標(biāo)準(zhǔn)——即社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等必須有助于最不利群體的最大預(yù)期利益原則。那些受惠于社會(huì)的和自然的偶然性的人把自己看作已經(jīng)被那些無人對(duì)之擁有優(yōu)先訴求的優(yōu)勢(shì)補(bǔ)償，所以他們認(rèn)為(有利于最不利群體的)差別原則適宜于調(diào)控資格權(quán)利和不平等體系。這個(gè)十分適合于偶然遭遇和事件的原則能夠成功調(diào)控社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)以及它對(duì)他們個(gè)人和相互關(guān)系的深刻影響。[2]P6-12

從社會(huì)契約理論的內(nèi)在邏輯和核心精神來看，國家對(duì)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)負(fù)有當(dāng)然的契約義務(wù)，是公民權(quán)利的主要義務(wù)主體。從保障的內(nèi)容來看，國家不僅要保護(hù)公民權(quán)利免遭自然或社會(huì)危險(xiǎn)的侵害，而且有責(zé)任通過制度安排幫助社會(huì)中最不利人群實(shí)現(xiàn)權(quán)利。當(dāng)然，國家對(duì)自然災(zāi)害等非常時(shí)期中的公民權(quán)利以及社會(huì)最不利群體的保障更為急迫。因?yàn)檩^之正常時(shí)期人們?cè)诜浅r(shí)期里遭遇的權(quán)利實(shí)現(xiàn)障礙更大，淪為不利人群的風(fēng)險(xiǎn)也更多，因而非常時(shí)期里公民權(quán)利保障的內(nèi)容、層次以及義務(wù)主體的履行方式上都具有特殊性。就自然災(zāi)害而言，一方面，國家應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)契約的要求開展防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)，化解災(zāi)民的權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于自然災(zāi)害這一偶發(fā)因素必然會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)最不利群體，按照當(dāng)代社會(huì)契約理論的要求，國家應(yīng)該運(yùn)用差別原則調(diào)控這種不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)，國家有責(zé)任設(shè)計(jì)、安排和落實(shí)有關(guān)受自然災(zāi)害影響人員的專門性照護(hù)制度，幫助他們提升抵御自然災(zāi)害的能力，促成權(quán)利的實(shí)現(xiàn)并最終達(dá)至社會(huì)的正義?？傊鐣?huì)契約理論告訴我們，權(quán)利所在之處就是國家履行義務(wù)之時(shí)，“國家的義務(wù)應(yīng)當(dāng)是滿足權(quán)利的需要”，“滿足權(quán)利的需要是國家及其權(quán)力存在的正當(dāng)理由，國家義務(wù)的內(nèi)容是由權(quán)利的需要決定的……”[3]P16因此，自然災(zāi)害情形下國家不僅應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪守契約精神履行保障義務(wù)，而且應(yīng)該比照受自然災(zāi)害影響人員的權(quán)利需求確定國家義務(wù)的范圍和內(nèi)容，這才是社會(huì)契約理論的內(nèi)涵和要義所在。

(二)政治正當(dāng)性原則：災(zāi)民權(quán)利保障的政治道德基石

社會(huì)契約論者告訴我們，正是基于權(quán)利保障等方面的考慮，人民自愿將部分權(quán)利讓渡于國家，國家與人民之間簽訂的互利性契約使得國家獲得了統(tǒng)治人民的權(quán)力，公民有義務(wù)服從政治權(quán)力。但是，政治權(quán)力的有序維持以及公民對(duì)國家的服從僅僅倚靠基于契約聯(lián)結(jié)起來的合法政府是不夠的，它更需要的是一個(gè)具有正當(dāng)性的政府，一個(gè)具有更多政治美德、能夠給公民帶來更多益處的政府。②如果一個(gè)國家只具有合法性而沒有正當(dāng)性，那么它遲早會(huì)因?yàn)椴荒軐?shí)現(xiàn)公民在賦予其合法性時(shí)所期待的那些成就而使得公民收回當(dāng)初的授權(quán)。另一方面，只要國家具備了一定程度的正當(dāng)性，公民便有一般的自然責(zé)任來支持它。[4]P101當(dāng)然，政治正當(dāng)性不僅體現(xiàn)在常態(tài)社會(huì)中，非常態(tài)社會(huì)里更能體驗(yàn)出政治權(quán)力所追求和貫徹的道德。在這個(gè)意義上，例外狀態(tài)便成為個(gè)體認(rèn)知和檢測(cè)國家的角色、意義以及政治的智慧、德性的重要情景。[5]自然災(zāi)害使社會(huì)處于危機(jī)狀況，政治倫理道德以更為集中和極端的方式凸現(xiàn)出來。比如，政府對(duì)于公正和效率問題、義利以及群己關(guān)系的看法；政府和從政者的道德感召力和道德情操；不同政治權(quán)力主體之間責(zé)任與義務(wù)的沖突與邊界；等等。當(dāng)然，在自然災(zāi)害特定時(shí)空下，國家最起碼的政治倫理道德底線應(yīng)是救助和保護(hù)深陷災(zāi)害的民眾，通過精神和物質(zhì)的幫助確保災(zāi)民生存和發(fā)展的基本權(quán)利。

人類歷史表明，在重大自然災(zāi)害后常常出現(xiàn)政權(quán)的更替。在社會(huì)嚴(yán)重不公、統(tǒng)治者漠視民眾苦難的國家中，在重大自然災(zāi)害后出現(xiàn)政權(quán)更替的現(xiàn)象更加常見。因?yàn)樽匀粸?zāi)害引起的社會(huì)混亂及其給民眾生命和財(cái)產(chǎn)造成的重大損失，不僅會(huì)引發(fā)價(jià)值尊重的重大問題，也會(huì)危及政權(quán)這一權(quán)威性分配主體的存留。[6]P74-79竭盡所能地防御災(zāi)害和救助災(zāi)民，是每個(gè)政權(quán)保持正當(dāng)性和合法性的基本前提。[7]P232因?yàn)?，在自然?zāi)害治理中的不作為和亂作為現(xiàn)象不僅會(huì)削弱民眾對(duì)一個(gè)政權(quán)的認(rèn)同感，還會(huì)引發(fā)該政權(quán)的政治正當(dāng)性危機(jī)，在民眾面臨重大的生存危機(jī)時(shí)甚至?xí)l(fā)革命。相反，在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)充分保護(hù)災(zāi)民的權(quán)利，不僅能提升民眾對(duì)政權(quán)的認(rèn)同感，也能形成更為良好的政治秩序和增加政權(quán)對(duì)民眾的凝聚力，這也正是“多難興邦”一詞的意蘊(yùn)所在。

(三)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論：災(zāi)民權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)依歸

隨著科技的發(fā)展和工業(yè)化的推進(jìn)，社會(huì)發(fā)展達(dá)到了人類歷史前所未有的高度。在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)里，財(cái)富的社會(huì)生產(chǎn)伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)生產(chǎn)。[8]P15在高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代世界里，人們愜意享受豐盛社會(huì)財(cái)富的同時(shí)，也時(shí)刻感受到風(fēng)險(xiǎn)引致的危機(jī)和威脅。自然災(zāi)害是由于自然界的異常活動(dòng)或運(yùn)動(dòng)引起的風(fēng)險(xiǎn)事件，它并不完全聽從于人類的意志，因此從本質(zhì)上來看自然災(zāi)害仍然屬于自然風(fēng)險(xiǎn)事件，它絕非高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性的直接后果。但是與前工業(yè)社會(huì)明顯不同的是，現(xiàn)代社會(huì)的自然災(zāi)害正在由“自在的自然風(fēng)險(xiǎn)”向“社會(huì)的自然風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變。③自然災(zāi)害的社會(huì)性可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行理解。首先，現(xiàn)代社會(huì)的很多自然災(zāi)害事件與人類決策與行為緊密相關(guān)。英國社會(huì)學(xué)家吉登斯對(duì)此進(jìn)行了深刻的反思，“在某個(gè)時(shí)刻(從歷史的角度來看，也就是最近)，我們開始很少擔(dān)心自然能對(duì)我們?cè)趺礃?，而更多地?fù)?dān)心我們對(duì)自然所做的?！盵9]P23人類這些不當(dāng)?shù)幕顒?dòng)遭到了自然的報(bào)復(fù)，其中突出的一點(diǎn)就是誘發(fā)或加快了自然災(zāi)害的發(fā)生。④其次，自然災(zāi)害對(duì)人類社會(huì)的損害性后果與社會(huì)本身的弱點(diǎn)緊密相關(guān)。承災(zāi)體的密度、承災(zāi)體的脆弱性以及災(zāi)區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力在很大程度上影響了自然災(zāi)害的危害程度。⑤因此，無論從成因還是從后果來看，“自然”和“人為”災(zāi)害的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)逐漸消除，一個(gè)“自然的”自然僅僅存在于過去的壁龕里。[10]P79自然災(zāi)害深受現(xiàn)代性和社會(huì)的干擾。

正是由于自然災(zāi)害具有社會(huì)屬性，我們可以肯定地說，人類不僅可以而且必須避免或減輕自然災(zāi)害的消極后果。在此意義上，自然災(zāi)害治理的主體——國家干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)主要表現(xiàn)為國家保障基本權(quán)利的義務(wù)。[11]P48事實(shí)上，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)能夠在較大限度上預(yù)防和減輕自然災(zāi)害帶來的破壞和侵害，尤其是積極的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利通過給予身處風(fēng)險(xiǎn)的人們最低的生存保障，不僅能提升人們預(yù)防災(zāi)害的能力，而且能增強(qiáng)人們抵御災(zāi)害的信心。因?yàn)樽匀粸?zāi)害爆發(fā)后，災(zāi)民的脆弱性加劇，災(zāi)民抵御風(fēng)險(xiǎn)以及實(shí)現(xiàn)權(quán)利的能力不同程度的下降，尤其是弱勢(shì)災(zāi)民的脆弱性更為顯著。⑥此時(shí)，脆弱的災(zāi)民急需外部的力量幫助其實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利以確保其擺脫危機(jī)。阿瑪?shù)賮啞ど?jīng)對(duì)此進(jìn)行過精辟的論述。在他看來，經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)權(quán)利對(duì)于減輕饑餓者的脆弱性是非常重要的。[12]P170-175他有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)脆弱性問題的論述也同樣適用于其他自然災(zāi)害情形。由此可見，權(quán)利保障是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的基本目標(biāo)和至關(guān)重要的手段。

(四)社會(huì)國理念：災(zāi)民權(quán)利保障的民生基礎(chǔ)

作為一種關(guān)注民眾福祉的國家制度，社會(huì)國強(qiáng)調(diào)國家必須為國民的福利負(fù)責(zé)，國家必須具備基本的福利功能并將民眾福利作為其基本目的之一。社會(huì)國制度的確立使得人們享有福利成為了一種權(quán)利資格，而不是一種慈善，它意味著個(gè)人有資格要求國家對(duì)其福利承擔(dān)責(zé)任，與過去將福利作為恩賜的社會(huì)制度有了本質(zhì)的區(qū)別。在社會(huì)國里，人真正成為了國家的目的，而不是國家的工具。

從社會(huì)國理念內(nèi)核及其基本功能可以看出，社會(huì)國最基本也是最核心的目標(biāo)還是人的“生存照顧”，尤其是社會(huì)弱者的“生存照顧”，國家應(yīng)通過制度的保障或者其他方式給予社會(huì)弱勢(shì)群體更多的機(jī)會(huì)和資源以助于他們過上與人的尊嚴(yán)相符合的生活，滿足民生需求。根據(jù)社會(huì)狀態(tài)的不同，社會(huì)國通過“濟(jì)困”和“扶危”兩種不同方式來達(dá)至這一目的。在常態(tài)社會(huì)中，社會(huì)國通過提供經(jīng)濟(jì)或機(jī)會(huì)的幫助，保障弱勢(shì)人群最低的生活水平，維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的正義與穩(wěn)定。而一旦進(jìn)入到像自然災(zāi)害之類的非常態(tài)社會(huì)時(shí)，國家不僅要履行其安全保障的義務(wù)，而且需要伸出其溫暖的給付之手，幫助人們擺脫臨時(shí)的危機(jī)。因此可以這樣說，(社會(huì))法治國不僅完全允許國家的防衛(wèi)，而且有義務(wù)排除那些日益嚴(yán)重且若不采取措施將會(huì)造成具體的損害的危險(xiǎn)。[10]P84-87而社會(huì)國中的“福利行政法”的角色從保護(hù)自由的排除侵犯法被改寫為分配秩序。[13]P125換言之，公民對(duì)國家管理災(zāi)害的要求也隨著國家行政管理權(quán)的進(jìn)步而提高：由夜警國家轉(zhuǎn)為福利行政，由消極退出轉(zhuǎn)為積極介入，由傳統(tǒng)不作為轉(zhuǎn)為現(xiàn)代作為。[14]P39-49

二、災(zāi)民權(quán)利保障的基本原則和國家義務(wù)體系

上文已經(jīng)論證了災(zāi)民權(quán)利保障的正當(dāng)性。顯然，對(duì)保障災(zāi)民權(quán)利的道德論證的目的并不是道德上的說教，其最終的目標(biāo)是災(zāi)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。由于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴于義務(wù)的履行，國家作為災(zāi)民權(quán)利保障最重要的主體，其履行義務(wù)的質(zhì)量直接決定了災(zāi)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)水平。正因如此，有必要探討國家在災(zāi)民權(quán)利保障上負(fù)有哪些義務(wù)，以及國家該如何履行這些義務(wù)。前者關(guān)系到國家在災(zāi)民權(quán)利保障上的基本義務(wù)，后者關(guān)系到國家履行災(zāi)民權(quán)利保障義務(wù)的基本原則。

(一)災(zāi)民權(quán)利保障的國家義務(wù)體系

考慮到自然災(zāi)害頻發(fā)的事實(shí)以及災(zāi)民權(quán)利保障的重要價(jià)值，聯(lián)合國等國際組織和諸多國家都對(duì)災(zāi)民權(quán)利保障問題進(jìn)行了探索，并構(gòu)建了災(zāi)民權(quán)利保障的諸多標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)首先體現(xiàn)在聯(lián)合國等國際組織制定的人權(quán)公約以及主權(quán)國家制定的憲法中，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》以及《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國際公約》等人權(quán)公約以及各國憲法就是其重要代表。它們之所以成為災(zāi)民人權(quán)保障的重要依據(jù)，根本原因在于盡管災(zāi)民是特定的權(quán)利主體，其權(quán)利保障也具有一定的特殊性，但是災(zāi)民首先是人和公民，理應(yīng)享有國際人權(quán)公約和憲法確立的一系列人權(quán)和基本權(quán)利，除非在緊急狀態(tài)下國家才能依法克減權(quán)利保障的義務(wù)。除了國際人權(quán)公約和憲法的相關(guān)規(guī)定外，國際災(zāi)害法也是國家保障災(zāi)民權(quán)利的重要依據(jù)。比如，“皮涅羅原則”⑦和“IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則：如何保護(hù)受自然災(zāi)害影響的人”(下文簡稱IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則)等文件就為國家履行相關(guān)義務(wù)提供了詳盡具體的指南。

1.災(zāi)民權(quán)利保障的國家義務(wù)層次

世界著名人權(quán)法學(xué)家艾德先生曾經(jīng)將國家義務(wù)劃歸為尊重義務(wù)、保護(hù)義務(wù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)三大類型，這一分類方式不僅得到了學(xué)術(shù)界的肯定，也被聯(lián)合國人權(quán)條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)采納。⑧在筆者看來，國家對(duì)災(zāi)民權(quán)利保障的義務(wù)也可以劃分為上述三大類型。

首先，國家應(yīng)履行尊重義務(wù)。尊重義務(wù)要求國家在自然災(zāi)害時(shí)期不得直接或間接干擾公民享有權(quán)利，不得在自然災(zāi)害立法或國家政策中采取歧視性的做法，不得在自然災(zāi)害治理實(shí)踐中限制或剝奪公民平等享有權(quán)利的機(jī)會(huì)和資格。此外，自然災(zāi)害情形下的尊重義務(wù)還包括國家不得阻止國際組織、其他社會(huì)組織以及社會(huì)個(gè)體合法參與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)相關(guān)的事務(wù)。

其次，國家應(yīng)履行保護(hù)義務(wù)。保護(hù)義務(wù)意指國家應(yīng)采取防災(zāi)減災(zāi)措施減少或避免自然災(zāi)害對(duì)公民權(quán)利的侵害以及自然災(zāi)害時(shí)期防止第三方侵害公民的權(quán)利。具體而言，國家有責(zé)任通過法律或其他措施預(yù)防或減少自然災(zāi)害的發(fā)生以及采取預(yù)防措施將自然災(zāi)害的影響降至最低，保障災(zāi)民的權(quán)利免遭其他組織或他人的干涉或限制，保障有平等的機(jī)會(huì)得到第三方的救援和救助服務(wù)，保證第三方救援和救助服務(wù)的可接受程度以及質(zhì)量，阻止第三方脅迫災(zāi)民接受其文化或習(xí)俗不允許的救災(zāi)物資或服務(wù)。國家還應(yīng)排除限制和侵害權(quán)利的相關(guān)因素，比如確保第三方不得限制災(zāi)民獲得與自然災(zāi)害相關(guān)的信息和服務(wù)。

最后，國家應(yīng)履行實(shí)現(xiàn)義務(wù)。實(shí)現(xiàn)義務(wù)意指國家應(yīng)采取適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政、司法、宣傳、預(yù)算以及其他措施，提升災(zāi)區(qū)人民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)能力，創(chuàng)造或提供權(quán)利實(shí)現(xiàn)的便利，并且當(dāng)災(zāi)民憑借自身能力和努力無法實(shí)現(xiàn)權(quán)利時(shí)，國家可以通過直接提供資源的方式幫助災(zāi)民實(shí)現(xiàn)權(quán)利。災(zāi)民權(quán)利保障實(shí)現(xiàn)義務(wù)的內(nèi)容非常廣泛，主要包括但并不限于：自然災(zāi)害救援救助法律或政策的構(gòu)建；災(zāi)中緊急救援和救助；災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施的重建和恢復(fù)，重建過程中住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療以及生活保障方面的便利和幫助等等。

2.災(zāi)民權(quán)利保障的國家義務(wù)內(nèi)容

按照自然災(zāi)害治理的階段性進(jìn)行劃分，國家履行災(zāi)民權(quán)利保障義務(wù)的內(nèi)容主要包括預(yù)防義務(wù)、救援救助義務(wù)以及調(diào)查、追責(zé)和救濟(jì)義務(wù)。

預(yù)防義務(wù)應(yīng)歸結(jié)為采取措施加強(qiáng)國家處理地震等意外和暴力性質(zhì)的自然現(xiàn)象的能力，主要體現(xiàn)為立法義務(wù)、土地規(guī)劃義務(wù)和預(yù)警義務(wù)。立法義務(wù)是規(guī)范所有國家義務(wù)的邏輯起點(diǎn)。自然災(zāi)害時(shí)期權(quán)利保障的立法具有其特殊性。首先，它強(qiáng)調(diào)了法律的針對(duì)性和可操作性，避免立法的高度原則化和模糊化。其次，公眾知情權(quán)是減災(zāi)以及生命財(cái)產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵要素之一，因此在制定災(zāi)民權(quán)利保護(hù)立法時(shí)必須設(shè)立知情權(quán)條款。再次，規(guī)則制定時(shí)還必須規(guī)定適當(dāng)?shù)某绦?，這樣才可以清晰查明自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過程中存在的缺陷和不同層級(jí)中責(zé)任人員所犯的錯(cuò)誤。[15]土地規(guī)劃義務(wù)是指政府在城鄉(xiāng)土地規(guī)劃時(shí)應(yīng)合理避開易災(zāi)區(qū)、加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)帶土地開發(fā)管理以及開展科學(xué)的空間規(guī)劃，進(jìn)一步減少承災(zāi)體的脆弱性以及提升社區(qū)的防災(zāi)抗災(zāi)能力，確保生命財(cái)產(chǎn)損失的最小化。預(yù)警義務(wù)意味著國家必須要建立系統(tǒng)科學(xué)的災(zāi)害預(yù)警體系，這不僅需要完善災(zāi)害預(yù)警基礎(chǔ)設(shè)施和預(yù)警信息共享平臺(tái)，還需要提升災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估能力以及社會(huì)和組織的預(yù)警反應(yīng)能力。

救援救助義務(wù)要求國家采取積極的救援救助幫助災(zāi)民擺脫困境。在災(zāi)中緊急階段，國家需要執(zhí)行應(yīng)急方案、提供交通設(shè)施、組織災(zāi)民有序撤離；在災(zāi)后恢復(fù)階段，國家應(yīng)幫助災(zāi)區(qū)開展重建以及給付災(zāi)民基本生活資料，為災(zāi)民提供能夠滿足基本生活條件以及發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)會(huì)，確保災(zāi)民能夠獲得維持生命安全和健康所需的生活資料和生存環(huán)境。

當(dāng)自然災(zāi)害事件中出現(xiàn)生命損失和重大財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，要求國家履行調(diào)查義務(wù)，調(diào)查死因以及確定國家是否需要承擔(dān)責(zé)任。如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)災(zāi)害中的死亡事故或重大財(cái)產(chǎn)損失事件涉及到國家責(zé)任時(shí)，國家還需履行追責(zé)義務(wù)和救濟(jì)義務(wù)。追責(zé)義務(wù)意味著當(dāng)國家機(jī)關(guān)或國家行為人未履行或未正確履行其職責(zé)造成公民生命或財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，國家必須要追究其相應(yīng)的責(zé)任。這對(duì)于維持公眾的信任和確保公眾遵守法治和防止任何對(duì)非法行為的容忍或共謀至關(guān)重要。當(dāng)然，追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和官員的責(zé)任可以規(guī)范權(quán)力的行使以及懲罰和威懾行政過失行為和權(quán)力濫用行為，但是并不會(huì)給受害人帶來直接的救濟(jì)，因此國家還需履行相應(yīng)的救濟(jì)義務(wù)，比如國家依法給予受害人賠償。

(二)災(zāi)民權(quán)利保障的基本原則

國家義務(wù)的履行依賴的是相關(guān)具體制度的制定和實(shí)施。為了更好地制定和落實(shí)相關(guān)的制度，我們需要遵循一些基本原則，這些基本原則作為國家義務(wù)履行的靈魂和根基，對(duì)自然災(zāi)害時(shí)期國家履行權(quán)利保障義務(wù)具有非常重要的指引作用。

1.全面保障和重點(diǎn)保障相結(jié)合的原則。首先，應(yīng)遵循全面保障的原則?！毒S也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》指出，“所有人權(quán)均為普遍、不可分割、相互依存和相互聯(lián)系的”。考慮到權(quán)利體系的完整性以及權(quán)利之間的普遍聯(lián)系，災(zāi)民的權(quán)利保障必須遵循全面保障的原則，不得漠視或忽略某些權(quán)利。在實(shí)踐中，忽視某一權(quán)利必然會(huì)妨礙或限制其它權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。比如，知情權(quán)能使公眾有效獲取關(guān)于自然災(zāi)害的合法信息和資源，及時(shí)迅速地做出最理性的選擇，如果在自然災(zāi)害治理中不重視公民的知情權(quán)，則可能引起或擴(kuò)大生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等諸多權(quán)利的損害。其次，應(yīng)遵循重點(diǎn)保障的原則。這不僅僅是因?yàn)闄?quán)利的價(jià)值差異導(dǎo)致了權(quán)利的位階區(qū)別，一些權(quán)利被廣泛視為基本的甚至至關(guān)重要的權(quán)利，還有一些權(quán)利被認(rèn)為不夠重要甚至無足輕重。并且，在自然災(zāi)害情形下，不同權(quán)利所面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及遭受破壞程度也存在差異，權(quán)利實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本也并不一致。因此，在資源稀缺和危急情況下，應(yīng)該重點(diǎn)保障那些災(zāi)民普遍珍視的重要權(quán)利以及那些面臨嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利，比如生命權(quán)利、健康權(quán)利和基本生存的權(quán)利。在出現(xiàn)幾種權(quán)利發(fā)生沖突的情形下，國家首先要全力保障生命權(quán)，對(duì)政治權(quán)利等其他權(quán)利可以進(jìn)行適當(dāng)限制或者依法克減。當(dāng)災(zāi)民的生命安全得到保證后，再考慮基本生存權(quán)、健康權(quán)以及家庭團(tuán)聚等其他權(quán)利。在國家安全、公眾利益需要時(shí)，國家甚至需要限制或者克減部分災(zāi)民的某些權(quán)利。比如，為了保障災(zāi)民生命權(quán)，可能限制災(zāi)民的行動(dòng)自由，不允許其為了保護(hù)財(cái)產(chǎn)返回危險(xiǎn)的災(zāi)害發(fā)生地；為了保障災(zāi)民健康權(quán)，也可能對(duì)部分感染傳染病的災(zāi)民實(shí)行強(qiáng)制隔離。

聯(lián)合國關(guān)于自然災(zāi)害權(quán)利保障的諸多文件都體現(xiàn)了全面保障與重點(diǎn)保障相結(jié)合的原則，最為典型的就是《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》。該文件一方面將公民權(quán)利、政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利都確定為自然災(zāi)害時(shí)期必須保護(hù)的權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)只有充分尊重這四種類型的權(quán)利，才能確保遭受自然災(zāi)害人員的權(quán)利得到充分保護(hù)。另一方面，該文件把人身安全與完整相關(guān)的權(quán)利以及與基本生活必需品相關(guān)的權(quán)利作為緊急事態(tài)的權(quán)利，認(rèn)為它們是挽救生命階段最重要的權(quán)利。⑨

2.最大努力和與國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)相結(jié)合的原則。最大努力原則是指在自然災(zāi)害可能威脅災(zāi)民權(quán)利時(shí)，國家必須盡自身最大的能力，調(diào)動(dòng)國內(nèi)所有資源，最大可能地采取各種必要措施來促進(jìn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在客觀條件必要的情況下，國家還應(yīng)該積極尋求國際援助，最大限度地保障災(zāi)民權(quán)利。這一原則在自然災(zāi)害時(shí)期權(quán)利保障的專門性國際法律文件中也有所體現(xiàn)。比如，《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》第A.1.1條規(guī)定，“如若發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害，對(duì)受災(zāi)個(gè)體和社區(qū)的生命、人身安全或健康造成嚴(yán)重威脅，應(yīng)在最大程度上采用一切必要的恰當(dāng)措施來保護(hù)處境危險(xiǎn)的人員，特別是弱勢(shì)群體?！闭\然，最大努力原則關(guān)注的是國家的態(tài)度和實(shí)際行動(dòng)，而不是最終效果，即它并不要求每個(gè)人的每項(xiàng)權(quán)利都能得到充分實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，?quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅與權(quán)利主體自身的能力以及國家的政治意愿緊密相關(guān)，同時(shí)也取決于一定的社會(huì)物質(zhì)條件。衡量國家是否已經(jīng)做出最大努力，必須充分考慮現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，以及尋求國際合作的可能性。嚴(yán)格區(qū)分履行不能和不愿履行兩種情況，判斷國家是否已經(jīng)通過現(xiàn)有的保障機(jī)構(gòu)采取了應(yīng)急措施，在資源以及物質(zhì)條件允許的情況下，是否最大限度地履行了尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)。當(dāng)一個(gè)國家將未能履行義務(wù)的原因歸咎于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件時(shí)，也必須有充足的理由證明已經(jīng)盡最大努力利用了一切可用的資源。

3.反歧視和弱者照顧相結(jié)合的原則。反歧視原則乃是權(quán)利保障的基本原則，其價(jià)值基礎(chǔ)是平等，基本要求是不得基于種族、膚色、語言、宗教、性別和其他被禁止的理由進(jìn)行不合理的區(qū)別對(duì)待。迄今為止，該原則不僅得到所有國際人權(quán)公約的確認(rèn)，許多國家憲法也將其作為憲法原則或者納入基本權(quán)利體系。災(zāi)民權(quán)利保障理應(yīng)遵守這一基本原則。無論是災(zāi)前的預(yù)防階段、還是災(zāi)中救援階段或者災(zāi)后的救助階段，都應(yīng)平等對(duì)待每位災(zāi)民，禁止出現(xiàn)任何直接和間接形式的歧視。除了國際人權(quán)法和國家憲法對(duì)反歧視原則的確認(rèn)外，許多國際災(zāi)害法和國內(nèi)災(zāi)害法也將其視為災(zāi)害治理的原則。比如，聯(lián)合國“在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題的決議”要求國家遵守“不歧視和性別平等的原則”，確保所有災(zāi)民可不受任何歧視地平等獲得住房；⑩《印度災(zāi)害管理法》(2005年)第61段規(guī)定，“在向?yàn)?zāi)民提供賠償和救濟(jì)時(shí)，不得因性別、種姓、族裔、血統(tǒng)或宗教加以歧視”；《印度尼西亞災(zāi)害管理法》(2007年)第6條c款和第8條a款分別強(qiáng)調(diào)中央政府和地方政府要確保災(zāi)民權(quán)利的公平享有以及符合最低限度服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。綜觀全球自然災(zāi)害治理的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)大量基于種族和身份的歧視案例。比如，美國卡特尼娜颶風(fēng)后非裔美國人的住房權(quán)危機(jī)就是由于種族歧視造成的；印度達(dá)利人在災(zāi)期食物分發(fā)時(shí)曾遭受歧視；斯里蘭卡tamil人因政府與猛虎組織的沖突，在災(zāi)后人道主義救援時(shí)權(quán)利受到了限制。[16]P13-14上述案例在國際社會(huì)產(chǎn)生了極端惡劣的影響，它們也充分表明反歧視理應(yīng)成為災(zāi)民權(quán)利保障的基本原則。

當(dāng)然，反歧視并不等同于完全無差別對(duì)待，因?yàn)槠降炔粌H包含形式平等，還包含實(shí)質(zhì)平等。在自然災(zāi)害治理上，國家應(yīng)該充分考慮脆弱人群在權(quán)利實(shí)現(xiàn)上面臨的更大風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)人道原則以及社會(huì)公德需要時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)他們加以特殊照顧，以保護(hù)其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)性平等。比如，為了保障生命權(quán)，在災(zāi)中緊急撤離時(shí)可以優(yōu)先安排老年人、殘疾人、兒童和婦女撤離；考慮到自然災(zāi)害期間婦女面臨性侵犯的可能性大大增加，在臨時(shí)住房分配和安保設(shè)施上，應(yīng)該向婦女做適當(dāng)傾斜。這樣的做法不僅符合權(quán)利保障的基本原則，也符合人道主義的基本理念。事實(shí)上，弱者照顧原則也得到了國際災(zāi)害法和一些國家憲法的承認(rèn)。比如，《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》不僅在一般原則1中提及要對(duì)弱勢(shì)群體采取有針對(duì)性措施，而且在每一類具體權(quán)利保障的規(guī)定中都有保護(hù)弱勢(shì)群體的專門條文。厄瓜多爾憲法(2008年)第46條第6項(xiàng)也明確規(guī)定，在災(zāi)害和武裝沖突情形下兒童享有獲得優(yōu)先照顧的權(quán)利。

三、當(dāng)代中國災(zāi)民權(quán)利保障實(shí)踐之反思

認(rèn)真比照災(zāi)民權(quán)利保障義務(wù)體系和基本原則，我們發(fā)現(xiàn)，盡管我國當(dāng)代災(zāi)民權(quán)利保障實(shí)踐已經(jīng)獲得巨大成績，但由于建國以后較長時(shí)間我國自然災(zāi)害治理基本上是政策驅(qū)動(dòng)模式，自然災(zāi)害法制建設(shè)起步較晚，我國在災(zāi)民權(quán)利保障方面仍然存在一些問題。

(一)理念偏差：自然災(zāi)害治理目的的簡單化

理念是行動(dòng)的指南。正因如此，自然災(zāi)害治理的理念問題對(duì)自然災(zāi)害治理行動(dòng)具有重要影響。仔細(xì)分析我國自然災(zāi)害立法，不難發(fā)現(xiàn)我國自然災(zāi)害治理的理念有簡單化的傾向，與災(zāi)民權(quán)利保障的標(biāo)準(zhǔn)存在著一定的偏差。

首先，權(quán)利保障沒有成為自然災(zāi)害立法的基本原則。綜觀中國全部的自然災(zāi)害立法，我們發(fā)現(xiàn)其關(guān)于法律原則的表述五花八門?！斗勒饻p災(zāi)法》要求以“預(yù)防為主、防御與救助相結(jié)合”為工作方針，《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定以“堅(jiān)持預(yù)防為主、避讓與治理相結(jié)合和全面規(guī)劃、突出重點(diǎn)”為原則。盡管上述法律原則的表述大多考慮了自然災(zāi)害治理的重要環(huán)節(jié)和各方力量，卻沒有體現(xiàn)自然災(zāi)害治理的根本目的，沒有將權(quán)利保障作為自然災(zāi)害治理的基本原則。權(quán)利保障原則的缺失，不僅使災(zāi)民可能喪失對(duì)抗權(quán)力濫用的資格，也難以滿足脆弱災(zāi)民的基本需求。[17]P44-49并且，正是由于權(quán)利保障原則的缺失，《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》等國際法律文件一再重申的反歧視原則和照顧弱者的原則，在中國現(xiàn)有的自然災(zāi)害立法的法律原則條款中沒有得到足夠的重視。

其次，我國自然災(zāi)害立法大多將立法目的簡單表述為“保障人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全”，并沒有使用“保障災(zāi)民基本權(quán)利”的表達(dá)。筆者以為，將生命安全的保障作為立法目的雖然凸顯了生命至高無上的價(jià)值，并且符合“留得青山在，不怕沒柴燒”的傳統(tǒng)文化觀念和群眾智慧，但是，對(duì)個(gè)人而言，生命的存活只是生活的前提和基礎(chǔ)，人的生活尤其是有尊嚴(yán)的生活才是生命安全的目的所在，它包含了比生命存活更多的內(nèi)容。正因如此，僅將保障生命和財(cái)產(chǎn)安全作為立法目的，顯然忽略了生活的其它面向。從權(quán)利保障的角度來看，權(quán)利的內(nèi)容豐富多元，除了生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外，還包含身體安全權(quán)、健康權(quán)、平等權(quán)利、自由權(quán)利和家庭權(quán)等眾多權(quán)利，因此僅僅要求保障生命和財(cái)產(chǎn)安全，顯然不符合全面保障與重點(diǎn)保障相結(jié)合的原則。從矛盾論的視角看，這樣的表達(dá)雖然抓住了主要矛盾，但是忽略了次要矛盾。

(二)制度疏漏：災(zāi)后追責(zé)制度的缺陷與國家賠償制度的缺失

除了立法理念上的偏差外，我國現(xiàn)行立法在災(zāi)害問責(zé)制度與災(zāi)民權(quán)利救濟(jì)上還存在較大缺陷。這些問題包括災(zāi)后調(diào)查的闕如，災(zāi)后追責(zé)的尺度不一以及自然災(zāi)害情形下國家賠償制度的缺失。

首先，災(zāi)后調(diào)查制度的闕如。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，災(zāi)后調(diào)查義務(wù)是自然災(zāi)害情形下生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的核心內(nèi)容，也是災(zāi)后追責(zé)的前提性程序。在關(guān)于災(zāi)民權(quán)利保障的多個(gè)案件中，歐洲人權(quán)法院一再強(qiáng)調(diào)，災(zāi)后調(diào)查義務(wù)是國家履行自然災(zāi)害時(shí)期權(quán)利保障的程序性義務(wù)，其目的在于確定案件真相，確保保護(hù)生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)國內(nèi)法律是否得到有效實(shí)施，以及確定國家對(duì)發(fā)生在本國的死亡或損失是否需要承擔(dān)責(zé)任，并最終為受害者尋求救濟(jì)提供依據(jù)和基礎(chǔ)。我國立法中，災(zāi)后調(diào)查制度并未成為自然災(zāi)害治理工作的基本制度?！兜刭|(zhì)災(zāi)害防治條例》中盡管規(guī)定了地質(zhì)調(diào)查制度，但該制度初衷并非針對(duì)違法失職行為的調(diào)查，而是要求對(duì)地質(zhì)情況進(jìn)行調(diào)查，并在調(diào)查的基礎(chǔ)上編制地質(zhì)規(guī)劃。《防震減災(zāi)法》盡管在第81條中設(shè)立了調(diào)查制度，要求對(duì)防震減災(zāi)活動(dòng)中的違法行為進(jìn)行調(diào)查，但是卻將接到舉報(bào)作為調(diào)查的前提條件。正是由于法律中沒有明確要求國家必須啟動(dòng)災(zāi)后調(diào)查程序，因此盡管我國自然災(zāi)害年均發(fā)生數(shù)較高，因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)一般也在千人以上，但是災(zāi)后政府正式成立調(diào)查組開展調(diào)查的情況十分少見。這不僅為防災(zāi)減災(zāi)工作中違法失職者逃避責(zé)任提供了便利，也不利于災(zāi)民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。

其次，自然災(zāi)害事故中官員追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不一。盡管我國自然災(zāi)害立法中有眾多關(guān)于官員追責(zé)的規(guī)定，但仍然存在責(zé)任尺度不一與責(zé)任方式不合理問題。第一，責(zé)任尺度存在不一致的問題。比如，對(duì)未編制應(yīng)急預(yù)案、隱瞞和謊報(bào)災(zāi)情、未按規(guī)定采取預(yù)防措施等行為，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定給予行政處分，《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》要求承擔(dān)的最低法律責(zé)任是降級(jí)或者撤職的行政處分，造成地質(zhì)災(zāi)害導(dǎo)致人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失的，依法給予開除的行政處分；《氣象災(zāi)害防御條例》確立的最低法律責(zé)任是責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的才給予行政處分。但是，作為公務(wù)員行政處分的一般性法規(guī)，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定的最低追責(zé)方式是給予記過、記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。顯然，這四部法律法規(guī)的規(guī)定存在明顯的尺度不一致情況。第二，責(zé)任方式的適當(dāng)性存在問題。責(zé)任適當(dāng)性原則要求，對(duì)違法行為的處罰應(yīng)該與違法行為正相關(guān)。根據(jù)該原則，我國自然災(zāi)害立法關(guān)于行政追責(zé)的規(guī)定顯然存在適當(dāng)性問題。比如，對(duì)于未編制防災(zāi)規(guī)劃的行為，《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》以降級(jí)或撤職作為最低責(zé)任方式似乎過于嚴(yán)苛；《氣象災(zāi)害防御條例》將責(zé)令改正作為最低責(zé)任方式又過于輕緩，一旦上級(jí)機(jī)關(guān)沒有及時(shí)檢查，不僅違法行為難以得到糾正，相關(guān)機(jī)關(guān)也難以追究違法者責(zé)任；《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定給予行政處分，顯然賦予了行政機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)。相比而言，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》給予的記過或記大過處分的最低追責(zé)方式較為適中。

再次，自然災(zāi)害國家賠償制度的缺失。在當(dāng)今時(shí)代，當(dāng)自然災(zāi)害事故涉及國家責(zé)任時(shí)，許多國家的法律要求國家履行賠償義務(wù)。但是，我國《國家賠償法》并未要求國家對(duì)其工作人員的違法失職行為導(dǎo)致的災(zāi)民生命和財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)賠償責(zé)任，自然災(zāi)害法中也沒有規(guī)定自然災(zāi)害情形下的國家賠償責(zé)任。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)檢索，國內(nèi)至今沒有一起災(zāi)民死亡或自然災(zāi)害財(cái)產(chǎn)損失的國家賠償案例。實(shí)踐中，由于《國家賠償法》阻斷了災(zāi)民的國家賠償之路，許多災(zāi)民一旦認(rèn)定其損失具有政府的人為原因，便會(huì)堅(jiān)持通過信訪或其他群體性抗?fàn)幏绞骄S權(quán)。面對(duì)災(zāi)民或者其親屬不懈的維權(quán)行動(dòng)以及強(qiáng)大的輿論壓力，政府也時(shí)常采取變通方式，以人道主義救助金或者撫慰金的方式給予補(bǔ)償。筆者以為，人道主義救助金或撫慰金與國家賠償金的確具有殊途同歸之經(jīng)濟(jì)效果，但對(duì)于國家來說，人道主義救助金或撫慰金不僅會(huì)掩蓋自然災(zāi)害治理中可能存在的“人禍”因素，也無法像國家賠償那樣在事后對(duì)違法失職官員啟動(dòng)追償程序。從長遠(yuǎn)看，自然災(zāi)害國家賠償制度的缺失不利于督促公權(quán)力者積極履行災(zāi)民權(quán)利保障義務(wù)。

(三)行動(dòng)缺陷：災(zāi)民權(quán)利保障義務(wù)履行中的瑕疵

由于我國自然災(zāi)害立法存在理念偏差和制度疏漏，盡管我國已經(jīng)在災(zāi)民權(quán)利保障上取得了舉世矚目的成就，但是我國自然災(zāi)害治理中仍然存在一定的行動(dòng)瑕疵，具體體現(xiàn)在三方面。首先，在行動(dòng)觀念上，缺乏保障災(zāi)民權(quán)利的義務(wù)觀念。由于自然災(zāi)害立法沒有使用“權(quán)利”的詞匯，極少數(shù)公權(quán)力者在自然災(zāi)害治理行動(dòng)中還抱持慈善救災(zāi)的觀念，認(rèn)為救災(zāi)并非自己的義務(wù)，而是一種人道主義行動(dòng)。這一危險(xiǎn)的觀念使其在救災(zāi)行動(dòng)中，以一種高高在上的施舍的心態(tài)從事救災(zāi)行動(dòng)，對(duì)災(zāi)民的權(quán)利訴求缺乏應(yīng)有的重視和積極的回應(yīng)。其次，在保障內(nèi)容上，重視生命和財(cái)產(chǎn)安全保障，對(duì)于災(zāi)民的自由權(quán)、平等權(quán)、家庭權(quán)和健康權(quán)(尤其是心理健康權(quán))保障缺乏應(yīng)有的重視，甚至認(rèn)為這些權(quán)利的保障不屬于國家義務(wù)，而是依賴于災(zāi)民的自我救助。再次，在履行權(quán)利保障義務(wù)的方式上，重視通過災(zāi)中救援和災(zāi)后救助來履行義務(wù)，輕視乃至忽視通過災(zāi)前的預(yù)防工作來保障權(quán)利。最后，在自然災(zāi)害治理行動(dòng)上，慢作為、亂作為和不作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。根據(jù)筆者在中國裁判文書網(wǎng)的檢索，就有多起因沒有履行法定義務(wù)被追究刑事責(zé)任的案件。

四、中國災(zāi)民權(quán)利保障的完善之道

(一)災(zāi)民權(quán)利保障理念的強(qiáng)化

針對(duì)我國自然災(zāi)害立法存在的理念偏差問題，國家應(yīng)當(dāng)在自然災(zāi)害治理工作中進(jìn)一步強(qiáng)化災(zāi)民權(quán)利保障理念，使權(quán)利保障成為自然災(zāi)害治理的指南針和方向標(biāo)，促使廣大公權(quán)力者能夠自覺將災(zāi)民權(quán)利保障放在自然災(zāi)害治理的核心地位。

首先，確立自然災(zāi)害法的權(quán)利保障原則。法律原則是立法的基本指南，是法律規(guī)則的基礎(chǔ)和靈魂，也是填補(bǔ)法律漏洞的重要工具。為充分保障災(zāi)民權(quán)利，應(yīng)在自然災(zāi)害法中確立災(zāi)民權(quán)利的保障原則，明確要求國家保障災(zāi)民權(quán)利時(shí)遵守全面保障與重點(diǎn)保障相結(jié)合、反歧視和弱者照顧相結(jié)合、最大努力和與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相適應(yīng)相結(jié)合的原則。這不僅可強(qiáng)化自然災(zāi)害立法的權(quán)利理念，也可以為自然災(zāi)害行政和司法中的權(quán)利保障提供指南和規(guī)范依據(jù)。

其次，自然災(zāi)害治理目的的完善。我國當(dāng)前自然災(zāi)害法律法規(guī)基本上將目的限定為“保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全”。前文已經(jīng)論證這一表述存在不科學(xué)性，并且不利于貫徹災(zāi)民權(quán)利保障的基本理念。從國外立法來看，許多國家立法都沒有將救災(zāi)目的限于保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)安全。比如，《日本災(zāi)害對(duì)策基本法》(1961年)第1條將“保護(hù)國土及國民的生命、人身、財(cái)產(chǎn)免遭災(zāi)害的破壞”作為立法目的；玻利維亞的《減災(zāi)和應(yīng)災(zāi)法》(2000年)規(guī)定，“境內(nèi)所有人都享有受保護(hù)權(quán)，在面臨潛在災(zāi)害和/或緊急情況時(shí)，他們的人身安全、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、物品和環(huán)境受到保護(hù)”。為了更好地貫徹災(zāi)民權(quán)利保障的理念，我國《防震減災(zāi)法》和《防洪法》等災(zāi)害法關(guān)于立法目的的表述都應(yīng)該作出修改，要么參考日本的做法，增加人身安全保護(hù)的內(nèi)容，要么以“保障人民的基本權(quán)利免受自然災(zāi)害的破壞”代替“保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)安全”。

(二)災(zāi)后調(diào)查義務(wù)的法律確認(rèn)

正如前文所述，災(zāi)后調(diào)查法律制度的缺失極易造成自然災(zāi)害事故調(diào)查的隨意化，在沒有上級(jí)行政機(jī)關(guān)的督促或社會(huì)輿論的推動(dòng)下很可能不啟動(dòng)調(diào)查程序，或者在調(diào)查中將所有損失歸因于自然因素，掩蓋導(dǎo)致自然災(zāi)害發(fā)生或者災(zāi)情擴(kuò)張的人為因素?？紤]到災(zāi)后調(diào)查制度對(duì)災(zāi)民權(quán)利保障的積極意義，我國應(yīng)該在自然災(zāi)害立法中設(shè)立災(zāi)后調(diào)查制度，明確規(guī)定在出現(xiàn)災(zāi)民死亡的情況下，國家必須成立專門調(diào)查組，調(diào)查政府及其工作人員在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救援以及災(zāi)后救助中是否有違法失職行為，并確定該行為與災(zāi)民的死亡之間是否存在因果聯(lián)系。

在制度的具體設(shè)計(jì)上，我國可以借鑒歐洲人權(quán)法院的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定災(zāi)后調(diào)查的一般性原則：第一，國家必須主動(dòng)采取調(diào)查行動(dòng)，不能等待死亡災(zāi)民的近親屬提出調(diào)查訴求或者提起國家賠償訴訟才采取行動(dòng)。第二，調(diào)查必須迅速展開，以維持公眾對(duì)法治的信心，并防止出現(xiàn)非法勾結(jié)或者對(duì)不法行為的容忍。第三，調(diào)查必須在一定程度上對(duì)公眾開放，死者的親屬也必須擁有經(jīng)常參與調(diào)查的機(jī)會(huì)。[18]P65-67此外，為了確保調(diào)查的公正性，法律應(yīng)該在調(diào)查組的構(gòu)成和調(diào)查的程序規(guī)定上充分考慮程序正義的因素，防止利益相關(guān)者成為調(diào)查組成員。由于自然災(zāi)害追責(zé)可能與當(dāng)?shù)卣姸嗖块T工作人員的利益攸關(guān)，因此調(diào)查組最好由上級(jí)政府組織。必要時(shí)可以實(shí)行異地調(diào)查制度，由不同行政區(qū)域的上一級(jí)政府組成調(diào)查組開展調(diào)查。

(三)自然災(zāi)害事件中官員責(zé)任制度的完善

在自然災(zāi)害事件的官員責(zé)任制度方面，我國法律應(yīng)該在責(zé)任尺度上保持一致，并遵循責(zé)任適當(dāng)?shù)幕驹瓌t。比如，對(duì)于前文提及的未編制防災(zāi)規(guī)劃的行為，由于《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》屬于舊的特別法規(guī)，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》屬于新的一般性法規(guī)，根據(jù)《立法法》第94條第2款的規(guī)定，二者之間的矛盾需國務(wù)院裁決，這顯然增加了法律適用的難度，影響了法律的實(shí)際效率。另一方面，上述三個(gè)法規(guī)給相同性質(zhì)的違法行為不同的處罰，也會(huì)引發(fā)對(duì)法的公平性的質(zhì)疑，甚至削弱法的權(quán)威性。在筆者看來，關(guān)于公務(wù)員行政處分的基本規(guī)定，應(yīng)該以《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》為依歸，以免造成法律適用上的困難。此外，歐洲人權(quán)法院的司法實(shí)踐提示我們，在制定自然災(zāi)害事件的官員責(zé)任制度時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面。首先，與人為災(zāi)害相比，國家在自然災(zāi)害干預(yù)程度的要求上稍顯寬松，在減防和救助措施的選擇上也享有更多的自由裁量空間，因此國家在自然災(zāi)害管理上獲有更多的豁免權(quán)，在責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上也相對(duì)寬松。其次，歐洲人權(quán)法院再三重申，自然災(zāi)害情形下國家追責(zé)義務(wù)的履行方式具有多樣性。[19]

(四)自然災(zāi)害國家賠償制度的構(gòu)建

為了加強(qiáng)災(zāi)民權(quán)利的救濟(jì)，我國還需構(gòu)建自然災(zāi)害國家賠償制度。事實(shí)上，許多國家的法律都明確規(guī)定了自然災(zāi)害時(shí)期的國家賠償責(zé)任。比如，《斯里蘭卡災(zāi)害管理法》(2005年)規(guī)定，“任何人若因賑災(zāi)組織的任何行為、不作為或失職……而蒙受財(cái)產(chǎn)損失或損害，則有權(quán)獲得對(duì)所造成的任何損失或損害的賠償，其數(shù)額由有關(guān)財(cái)產(chǎn)所在區(qū)的長官確定”。《印度尼西亞災(zāi)害管理法》第26條第(3)款規(guī)定，“任何人都有權(quán)因?yàn)?zāi)害中建筑物過失遭受的損失獲得賠償”。我國應(yīng)借鑒這些國家的做法，可對(duì)《國家賠償法》作相應(yīng)的修改，明確規(guī)定災(zāi)民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)損害的國家賠償責(zé)任。其責(zé)任構(gòu)成為：災(zāi)民有人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)損害、國家有違法失職行為、國家的違法失職行為是引起或者擴(kuò)大災(zāi)民人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)損害的原因，以及在主觀方面不應(yīng)以故意作為賠償條件。也就是說，在國家沒有盡到合理注意義務(wù)時(shí)，無論其是故意還是過失，都應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。只有當(dāng)國家不能預(yù)見或應(yīng)當(dāng)不能預(yù)見自然災(zāi)害的發(fā)生，或者國家已經(jīng)采取了所有能夠采取的排除措施但仍然導(dǎo)致災(zāi)民權(quán)利受損，這時(shí)就構(gòu)成了例外情形，國家享有相應(yīng)的豁免權(quán)，不需要承擔(dān)賠償責(zé)任。需要注意的是，在認(rèn)定國家防災(zāi)減災(zāi)行為是否違法時(shí)，不能完全從后果來進(jìn)行判斷。

國家的違法失職行為不僅是自然災(zāi)害發(fā)生后的失職行為，還包括自然災(zāi)害預(yù)防時(shí)的違法失職行為。比如，在地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃中沒有履行法定預(yù)防義務(wù)的行為，學(xué)校醫(yī)院等公共設(shè)施建造中防震標(biāo)準(zhǔn)的國家監(jiān)督失職行為等，一旦造成或者擴(kuò)大災(zāi)民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)損害都應(yīng)成為國家賠償理由?？紤]到自然災(zāi)害管理的特殊性、國家財(cái)政的有限性以及公權(quán)行使和私權(quán)保障的平衡性，自然災(zāi)害管理侵權(quán)損害賠償不應(yīng)遵循“全部賠償”原則，而應(yīng)該遵循“適當(dāng)賠償”原則。[20]P44

(五)災(zāi)民權(quán)利保障義務(wù)的充分履行

災(zāi)民權(quán)利保障中存在的問題大多數(shù)為政府工作人員沒有積極履行法定義務(wù)，因此，中國政府未來保障災(zāi)民權(quán)利的重點(diǎn)之一，就是要求相關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，切實(shí)履行各項(xiàng)義務(wù)。

首先，強(qiáng)化公權(quán)力者的災(zāi)民權(quán)利保障理念。針對(duì)極少數(shù)公權(quán)力者在自然災(zāi)害治理中不積極履行法定義務(wù)以及不重視災(zāi)民權(quán)利的情形，國家應(yīng)該加強(qiáng)公權(quán)力者的權(quán)利保障理念教育，促使其將災(zāi)民權(quán)利保障視為國家的義務(wù)而不是慈善或恩賜。在自然災(zāi)害治理實(shí)踐中，應(yīng)該將災(zāi)民權(quán)利保障作為衡量工作績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，比照自然災(zāi)害時(shí)期的權(quán)利保障清單，關(guān)注不同主體的權(quán)利需求，準(zhǔn)確識(shí)別脆弱災(zāi)民并確保其條件改善的可執(zhí)行性機(jī)制的順利實(shí)施。

其次，努力拓寬災(zāi)民權(quán)利保障的內(nèi)容。災(zāi)民權(quán)利的保障應(yīng)嚴(yán)格遵循全面保障和重點(diǎn)保障相結(jié)合的原則，因此國家在自然災(zāi)害治理中不應(yīng)忽視權(quán)利實(shí)現(xiàn)的平等性和相互依存性，重視災(zāi)民的各項(xiàng)權(quán)利，確保災(zāi)民權(quán)利體系的完整性。當(dāng)然，災(zāi)民權(quán)利保障內(nèi)容的拓寬首先需要的是法律規(guī)則的完善。將我國自然災(zāi)害立法與《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》等國際災(zāi)害法律文書的權(quán)利清單兩相比較就可以發(fā)現(xiàn)，我國自然災(zāi)害立法中的災(zāi)民權(quán)利內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)前我國自然災(zāi)害立法中所保障的權(quán)利主要集中在生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)和健康權(quán)等權(quán)利領(lǐng)域，災(zāi)民的參與權(quán)、知情權(quán)和工作權(quán)的法律保障條款相對(duì)較少，保護(hù)自由權(quán)的法律條款基本沒有，這無疑與災(zāi)民權(quán)利保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)有一定差距。因此，中國需要比照《IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》等災(zāi)民權(quán)利保障的國際法律文書確立的國際標(biāo)準(zhǔn)完善自然災(zāi)害法的具體條款，增加國際標(biāo)準(zhǔn)所強(qiáng)調(diào)的但是我國自然災(zāi)害立法中不夠重視的一些權(quán)利。

最后，依法落實(shí)災(zāi)自然害預(yù)防義務(wù)，及時(shí)施以災(zāi)害預(yù)警，在土地規(guī)劃時(shí)充分考慮自然災(zāi)害的影響，及時(shí)防范和化解自然災(zāi)害帶來的權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在我國現(xiàn)階段的自然災(zāi)害治理中應(yīng)急預(yù)案的重要功能是不容忽視的，政府必須從災(zāi)前預(yù)防階段就加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范實(shí)施。在筆者看來，災(zāi)前應(yīng)急預(yù)案制度的規(guī)范實(shí)施至少需要注意兩個(gè)方面。一方面，我國自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的制定采取的是統(tǒng)一模板指導(dǎo)下的自上而下強(qiáng)力推動(dòng)的模式，因此并不排除一些地方的應(yīng)急預(yù)案存在模板化和標(biāo)準(zhǔn)化的可能，因此有必要加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案的審查和指導(dǎo)。另一方面，應(yīng)急預(yù)案制度既然是為了應(yīng)急，由于緊急事態(tài)下人的行動(dòng)和心智的變化可能出現(xiàn)異常情況，因此國家有必要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的演練，實(shí)行應(yīng)急演練的常態(tài)化。

結(jié)語

在權(quán)利意識(shí)日益加強(qiáng)、科學(xué)技術(shù)以及工業(yè)化迅猛發(fā)展、自然災(zāi)害給人類帶來的災(zāi)難有增無減的當(dāng)今時(shí)代，人類除了反思如何謀求人與自然的和諧從而減少自然災(zāi)害的發(fā)生之外，還必須深入思考自然災(zāi)害時(shí)期如何保護(hù)公民權(quán)利，維護(hù)人類的生存并促進(jìn)人類的發(fā)展。筆者認(rèn)為，無論是從傳統(tǒng)的社會(huì)契約論，還是從社會(huì)國、政治共同體以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的角度，國家都是保障災(zāi)民人權(quán)最主要也是最重要的義務(wù)主體。盡管從一定意義上說，“義務(wù)是令人不快的話語，對(duì)國家而言更是需要成本的棘手難題”。但是，“國家義務(wù)以公民權(quán)利為目的，是公民權(quán)利的根本保障?！盵21]P3災(zāi)民權(quán)利的保障乃是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其實(shí)效取決于國家和執(zhí)政黨的政治意愿、具體制度以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平等多個(gè)變量。要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，完善自然災(zāi)害立法，以災(zāi)民權(quán)利保障的基本原則為依歸，完善國家的義務(wù)體系與責(zé)任機(jī)制，提升國家的災(zāi)害治理能力，通過科學(xué)的立法、高效的行政和公正的司法為災(zāi)民權(quán)利提供法治保障。

注釋：

① 比如，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)在其發(fā)布的文件《亞洲及太平洋區(qū)域貫徹落實(shí)<兵庫行動(dòng)框架>的現(xiàn)況：個(gè)案研究——中國國家災(zāi)害管理系統(tǒng)及其在汶川大地震發(fā)生后采取的各種應(yīng)對(duì)措施》中稱道，“中國針對(duì)汶川地震作出的應(yīng)對(duì)被視作中國歷史上最大的救災(zāi)行動(dòng)”。該文件總結(jié)，中國政府快速的救災(zāi)反應(yīng)、各種高級(jí)別應(yīng)急舉措的采取、災(zāi)害信息管理中高科技技術(shù)手段的介入、震后重建專項(xiàng)法令的頒布以及龐大的政府緊急救災(zāi)反應(yīng)支出等等方面都是汶川地震救災(zāi)和重建高效化所留下的寶貴經(jīng)驗(yàn)。E/ESCAP/CDR/2。

② 在政治哲學(xué)中，一些學(xué)者認(rèn)為政治合法性與政治正當(dāng)性是同一回事。但是在另一些學(xué)者看來，兩者有著明顯的區(qū)別。周濂用約翰·麥克里蘭在《西方政治思想史》里一句漫不在意的話，“詹姆斯二世是不好的國王，但統(tǒng)治資格名正言順”，區(qū)分了政治的正當(dāng)性和合法性。筆者也主張區(qū)分合法性與正當(dāng)性。有關(guān)政治合法性和政治正當(dāng)性的辨析可參考[美]J·西蒙斯：《正當(dāng)性與合法性》，毛興貴譯，《世界哲學(xué)》2016年第2期；楊偉清：《政治正當(dāng)性、合法性與正義》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期；許紀(jì)霖等：《政治正當(dāng)性的古今中西對(duì)話》，《政治思想史》漓江出版社2013年第1期；毛興貴：《政治合法性、政治正當(dāng)性與政治義務(wù)》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2010年第4期；周濂：《現(xiàn)代政治的正當(dāng)性基礎(chǔ)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2008年版。

③ 參見貝克、鄧正來、沈國麟：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與中國——與德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪说膶?duì)話》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第5期，第213頁。

④ 比如，美國加州馬里布火災(zāi)看似天災(zāi)，實(shí)際上卻是人為制造的結(jié)果，加州政府不顧自然生態(tài)、忽視氣候模式、缺乏法制規(guī)范以及錯(cuò)誤開發(fā)等，使得這一地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。參見周利敏：《社會(huì)建構(gòu)主義與災(zāi)害治理：一項(xiàng)自然災(zāi)害的社會(huì)學(xué)研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期，第31頁。

⑤ 比如，物質(zhì)技術(shù)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國的古巴，于2004年8月遭受了和卡特尼娜颶風(fēng)同樣為五級(jí)的伊萬颶風(fēng)的襲擊，由于古巴在“有備程度”上作了努力，在颶風(fēng)到來之前實(shí)施了安全疏散，沒有一例生命損失，災(zāi)害造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2005年的美國颶風(fēng)災(zāi)害，極大地減少了救災(zāi)和重建的成本。參見童小溪、戰(zhàn)洋：《脆弱性、有備程度和組織失效：災(zāi)害的社會(huì)科學(xué)研究》，《國外理論動(dòng)態(tài)》2008年第12期，第60頁。

⑥ 災(zāi)害專家常列舉的最脆弱性人群清單的特征主要涵蓋了性別、年齡、健康、殘疾以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素等等。See John Handmer, Rebecca Monson. Does a Rights Based Approach Make a Difference? The Role of Public Law in Vulnerability Reduction, International Journal of Mass Emergencies and Disasters, November 2004, Vol.22, No.3, pp.45-46.

⑦ “皮涅羅原則”的全稱是《歸還難民和流離失所者住房和財(cái)產(chǎn)的原則》，文件號(hào)為E/CN.4/Sub.2/2005/17。

⑧ 需要說明的是，我國一些憲法學(xué)學(xué)者在分析基本權(quán)利的國家義務(wù)時(shí)，認(rèn)為國家義務(wù)應(yīng)分為尊重義務(wù)、保護(hù)義務(wù)和給付義務(wù)三個(gè)層次。在他們看來，“實(shí)現(xiàn)”一詞在語義上一般指示某一行為的結(jié)果狀態(tài)，而不在于該行為的履行方式和手段，是故“實(shí)現(xiàn)”不僅包含了“保護(hù)”，而且事實(shí)上也囊括“尊重”在內(nèi)。但是筆者認(rèn)為，將人權(quán)的國家義務(wù)三層次界定為尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)更為合適，這既能與國際人權(quán)法律文書和國際人權(quán)理論的慣常用法相對(duì)應(yīng)，又能避免給付義務(wù)可能導(dǎo)致的義務(wù)范圍縮小之嫌。因?yàn)榻o付義務(wù)更多強(qiáng)調(diào)的是國家提供的經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)利益的幫助，而實(shí)現(xiàn)義務(wù)既包括幫助個(gè)體提升獲取資源機(jī)會(huì)的促進(jìn)義務(wù)，也包含直接履行物質(zhì)或經(jīng)濟(jì)幫助的給付(提供)義務(wù)。

⑨ 有關(guān)災(zāi)民權(quán)利的內(nèi)容及其保障緊急性排序的理由可參考The Brookings - Bern Project on Internal Displacement. IASC Operational Guidelines on the Protection of Persons in Situations of Natural Disasters,http://www.brookings.edu/idp, pp9-10.

⑩ 參見第19/4號(hào)《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題》的決議，A/HRC/19/L.4。