加強(qiáng)油氣礦業(yè)權(quán)信息公示制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考

黃夢(mèng)曦，文雅萍，高白水，郝江帆，卜小平，劉啟鵬

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

1 礦業(yè)權(quán)信息公示制度的建立

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院提出“深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變”，要求推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。為保障企業(yè)誠(chéng)信自律，規(guī)范企業(yè)信息公示，強(qiáng)化企業(yè)信用約束，提高政府監(jiān)管效能，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督，2014年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《企業(yè)信息公示暫行條例》(國(guó)務(wù)院令第654號(hào))[1]。2015年8月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》[2]要求在政府管理方式和規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法中，全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管模式。2015年9月，原國(guó)土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示辦法(試行)》[3]，明確了信息公示工作中企業(yè)的義務(wù)、政府的職責(zé)、抽查和管理的具體做法。石油天然氣礦業(yè)權(quán)年度信息于2017年初開(kāi)始在部官方網(wǎng)站的公示系統(tǒng)進(jìn)行填報(bào)，油氣礦業(yè)權(quán)信息公示的序幕自此拉開(kāi)。

2 油氣礦業(yè)權(quán)信息公示工作的開(kāi)展情況

《礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”)自2016年7月1日起施行。2017年初，由原國(guó)土資源部統(tǒng)一管理的油氣礦業(yè)權(quán)在公示系統(tǒng)中進(jìn)行信息填報(bào)，714個(gè)油氣探礦權(quán)和728個(gè)油氣采礦權(quán)公示了年度信息，內(nèi)容包括油氣礦業(yè)權(quán)基本信息、礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)信息和勘查開(kāi)采活動(dòng)信息。按照不低于5%比例的要求，87個(gè)油氣勘查開(kāi)采項(xiàng)目被抽取，26個(gè)省(區(qū)、市)的主管部門(mén)組織開(kāi)展了實(shí)地核查[4]。2018年693個(gè)探礦權(quán)和757個(gè)采礦權(quán)公示了年度信息；除77個(gè)隨機(jī)項(xiàng)目被抽取外，2017年度異常名錄的32個(gè)項(xiàng)目也開(kāi)展實(shí)地核查，共涉及24個(gè)省級(jí)主管部門(mén)。

核查形式及內(nèi)容包括：聽(tīng)取油氣企業(yè)的年度信息匯報(bào)；抽取實(shí)施方案、合同和財(cái)務(wù)憑證等方式核查探/采礦權(quán)基本信息、礦權(quán)人履行義務(wù)信息、當(dāng)年勘查投資和主要實(shí)物工作量、合理開(kāi)發(fā)利用等指標(biāo)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性；赴勘查/開(kāi)采現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地查看井位信息、封井情況、勘查/開(kāi)采后的復(fù)墾情況等。

與非油氣礦業(yè)權(quán)直接由省級(jí)主管部門(mén)組織抽查和核查不同，2017年度和2018年度的油氣礦業(yè)權(quán)抽、核查由部、省兩級(jí)共同完成，即核查名單由原國(guó)土資源部統(tǒng)一抽取，再由省級(jí)管理部門(mén)組織核查。具體核查流程是：原國(guó)土資源部將抽查項(xiàng)目名單經(jīng)系統(tǒng)分配至省級(jí)管理部門(mén)；省級(jí)管理部門(mén)組建核查組、制定監(jiān)督檢查計(jì)劃并報(bào)原國(guó)土資源部；結(jié)合各省級(jí)管理部門(mén)制定的核查計(jì)劃，原國(guó)土資源部指定相關(guān)工作人員參與部分省(區(qū)、市)的核查工作；省級(jí)管理部門(mén)向礦業(yè)權(quán)人發(fā)出核查通知并赴實(shí)地開(kāi)展核查；省級(jí)管理部門(mén)填寫(xiě)《核查情況表》并與礦業(yè)權(quán)人代表確認(rèn)核查結(jié)論；省級(jí)管理部門(mén)將核查結(jié)果填報(bào)信息公示系統(tǒng)并向原國(guó)土資源部上報(bào)。對(duì)異常名錄的管理做法是：原國(guó)土資源部審核省級(jí)管理部門(mén)填報(bào)的《核查情況表》，做出對(duì)省級(jí)部門(mén)形成的意見(jiàn)采納與否的決定，形成“異常名錄”名單，并進(jìn)行公示。2017年度共有32個(gè)油氣勘查項(xiàng)目因?yàn)槁男辛x務(wù)不到位而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人進(jìn)入異常名錄[4]。

3 礦業(yè)權(quán)信息公示制度建立前后的變化

礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度的建立，對(duì)新形勢(shì)下油氣資源勘查開(kāi)采的監(jiān)管模式、監(jiān)督檢查對(duì)象、監(jiān)管主體和管理重點(diǎn)都產(chǎn)生了重大影響。

3.1 監(jiān)管模式由政府檢查為主轉(zhuǎn)向企業(yè)自律為主

自20世紀(jì)90年代，石油天然氣作為特殊礦種，其勘查開(kāi)采由原國(guó)土資源部審批[5]。在礦業(yè)權(quán)信息公示制度啟動(dòng)之前，原國(guó)土資源部辦公廳每年印發(fā)關(guān)于開(kāi)展油氣礦業(yè)權(quán)年度報(bào)告?zhèn)浒腹ぷ鞯耐ㄖ?，要求礦業(yè)權(quán)人在當(dāng)年某日前報(bào)送相關(guān)材料，向部進(jìn)行年度報(bào)告?zhèn)浒?。《辦法》自2016年7月1日起施行，不再每年發(fā)布相關(guān)通知，而是由油氣礦業(yè)權(quán)人按照要求主動(dòng)在系統(tǒng)中填報(bào)信息。礦業(yè)權(quán)的年度信息從被動(dòng)提交轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)公開(kāi)。

年度報(bào)告?zhèn)浒覆捎眠f送報(bào)盤(pán)軟件的方式，由礦業(yè)權(quán)人通過(guò)相關(guān)軟件填報(bào)年度報(bào)告，生成電子報(bào)盤(pán)文件后，遞交至管理部門(mén)。管理部門(mén)收集全國(guó)探、采礦權(quán)的年度報(bào)告，統(tǒng)計(jì)全國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)數(shù)量、面積、勘查投資、工作量和主要開(kāi)采成果等，并公布于網(wǎng)站。2017年起，油氣礦業(yè)權(quán)的部分年度信息的內(nèi)容(主要是基本情況和履行義務(wù)情況)可以在信息公示系統(tǒng)中被查閱，礦業(yè)權(quán)的年度信息不再僅局限于礦權(quán)管理部門(mén)的監(jiān)督，而是接受更廣泛社會(huì)監(jiān)督。

3.2 監(jiān)督檢查對(duì)象由政府指定轉(zhuǎn)變?yōu)殡S機(jī)抽取

2012年及以前，原國(guó)土資源部組織了6批次的油氣督察；2013～2016年，組織了若干次專(zhuān)項(xiàng)督察，即在特定區(qū)域、特定礦種或出現(xiàn)特定問(wèn)題的項(xiàng)目中開(kāi)展督察，具有針對(duì)性、覆蓋面較小的特點(diǎn)。2016年以前，若干省級(jí)管理部門(mén)根據(jù)工作安排開(kāi)展過(guò)督察工作，區(qū)塊選取無(wú)固定原則，各省間的督察詳實(shí)程度差距也較大。

礦業(yè)權(quán)信息公示工作要求按照不低于5%的比例隨機(jī)抽取勘查開(kāi)采項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地核查，保證了監(jiān)督檢查對(duì)象抽取的覆蓋范圍。2017年抽取的87個(gè)項(xiàng)目包括74個(gè)勘查項(xiàng)目和13個(gè)開(kāi)采項(xiàng)目，77個(gè)陸上項(xiàng)目和10個(gè)海上項(xiàng)目；2018年抽取的77個(gè)項(xiàng)目，包括64個(gè)勘查項(xiàng)目和13個(gè)開(kāi)采項(xiàng)目，74個(gè)陸上項(xiàng)目和3個(gè)海上項(xiàng)目。公示系統(tǒng)披露的抽查信息顯示，勘查項(xiàng)目在履行法定義務(wù)的情況方面區(qū)別較大(表1)，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人進(jìn)入異常名錄的原因主要是項(xiàng)目勘查投入不足、個(gè)別項(xiàng)目在勘查作業(yè)完成后未及時(shí)封井等[6]。隨機(jī)抽取礦業(yè)權(quán)的形式符合《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》的精神要求，各礦業(yè)權(quán)被抽取到的幾率相等，避免了專(zhuān)項(xiàng)督察的針對(duì)性和局限性，從而督促礦業(yè)權(quán)人自覺(jué)、誠(chéng)信公示。

表1 2017年度隨機(jī)抽取的油氣勘查項(xiàng)目完成最低勘查投入情況Table 1 Completion of minimum exploration investmentfor randomly selected oil & gas explorationrights in 2017

3.3 監(jiān)管主體由部轉(zhuǎn)向部、省與社會(huì)的結(jié)合

原國(guó)土資源部在過(guò)去幾年中組織的多次專(zhuān)項(xiàng)督察，督察組成員由部相關(guān)司局、相關(guān)油氣研究單位和督察區(qū)塊所屬省(區(qū)、市)國(guó)土資源主管部門(mén)人員構(gòu)成。督察組組長(zhǎng)通常由司局或研究單位的專(zhuān)家擔(dān)任，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)本組督察工作，確保督察的順利實(shí)施和督察報(bào)告的按時(shí)提交。組員還可包括石油公司的油氣督察員。

施行隨機(jī)抽取核查項(xiàng)目后，部將抽查名單分配至省級(jí)管理部門(mén)，由省級(jí)管理部門(mén)建立核查組并制定監(jiān)督檢查計(jì)劃。核查組大多由省級(jí)部門(mén)的管理人員、石油公司的油氣督察員和高校/研究院的專(zhuān)家組成?？紤]到省級(jí)部門(mén)與油氣企業(yè)之間溝通較少、信息不暢的事實(shí)，部指定人員參與了若干省(區(qū)、市)的實(shí)地核查工作，目的是了解信息公示剛啟動(dòng)不久的實(shí)地核查開(kāi)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并收集問(wèn)題，為以后的省級(jí)管理部門(mén)主導(dǎo)的實(shí)地核查工作順利開(kāi)展奠定基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升省級(jí)部門(mén)的監(jiān)督檢查能力。

在信息公示系統(tǒng)中，公眾可查詢(xún)油氣礦業(yè)權(quán)的年度信息、異常名錄、嚴(yán)重違法名單、抽核查信息；對(duì)公示信息有異議的，可通過(guò)公示系統(tǒng)實(shí)名舉報(bào)[6]。信息公示將社會(huì)監(jiān)督納入了油氣礦業(yè)權(quán)的監(jiān)管體系，督促礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行自我約束、提高誠(chéng)信度。

3.4 政府管理重點(diǎn)由礦權(quán)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)

為健全社會(huì)信用體系，加快構(gòu)建以信用為核心的新型市場(chǎng)監(jiān)管體制，進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[7]，要求通過(guò)信用信息公開(kāi)和共享，建立跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的聯(lián)合激勵(lì)與懲戒機(jī)制。礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度則將油氣礦業(yè)權(quán)人的勘查開(kāi)采信息和社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)結(jié)合在一起：礦業(yè)權(quán)人被列入異常名錄滿(mǎn)3年仍未依照《辦法》改進(jìn)企業(yè)行為的，主管部門(mén)則將其列入嚴(yán)重違法名單，逐步建立和完善油氣礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域“黑名單”制度?！昂诿麊巍币坏┙ⅲ鄠€(gè)部門(mén)與社會(huì)力量將信息共享，共同參與失信聯(lián)合懲戒，從而使企業(yè)和其法人在行政審批、享受優(yōu)惠政策、享受公共服務(wù)等方面受到限制。信息公示制度首次將政府對(duì)礦業(yè)權(quán)的監(jiān)管從行政管理轉(zhuǎn)向基于聯(lián)合懲戒機(jī)制的社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，有利于建立公平、綠色的油氣勘查開(kāi)采環(huán)境。

4 信息公示工作開(kāi)展中存在的問(wèn)題

4.1 實(shí)地核查中尺度難把握

實(shí)地核查主要是通過(guò)抽取實(shí)施方案、合同和財(cái)務(wù)憑證等方式核查探/采礦權(quán)的年度信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，以及赴實(shí)地查看現(xiàn)場(chǎng)情況。礦權(quán)人履行義務(wù)信息、當(dāng)年勘查投資和主要實(shí)物工作量、合理開(kāi)發(fā)利用等指標(biāo)可以客觀核對(duì)，井位信息、封井情況和復(fù)墾情況也基本能判斷出是否與其填報(bào)的信息一致。但是，一些定性的信息項(xiàng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)并不明確。例如，對(duì)于未按勘查實(shí)施方案作業(yè)的企業(yè)，“是否按勘查實(shí)施方案作業(yè)”一欄無(wú)論填“是”或“否”，按照《辦法》要求均應(yīng)列入異常名錄；但在實(shí)際的油氣勘查中，普遍存在不按照勘查實(shí)施方案施工的情況，列入異常名錄的做法將打擊大范圍的油氣企業(yè)。信息項(xiàng)“是否自領(lǐng)取勘查許可證之日起6個(gè)月內(nèi)未開(kāi)始施工”和“是否向項(xiàng)目所在地縣級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)報(bào)告開(kāi)工或項(xiàng)目備案”等也存在缺乏具體制度規(guī)定的問(wèn)題。

4.2 異常名錄管理缺乏細(xì)則規(guī)定

《辦法》中涉及異常名錄和嚴(yán)重違法名單的條款共11個(gè)，但在處理實(shí)際問(wèn)題時(shí)也缺少指導(dǎo)操作的細(xì)則規(guī)定。例如，《辦法》第二十四條表示，符合“因‘礦業(yè)權(quán)人未履行法定義務(wù)或履行法定義務(wù)不到位’被列入異常名錄，已按規(guī)定履行義務(wù)并公示”的，可以將其移出異常名錄。但是，《辦法》未明確如何界定“已按規(guī)定履行義務(wù)”。異常的項(xiàng)目是否應(yīng)補(bǔ)齊上一年度未履行的義務(wù)，即考核兩年(甚至多年)的履行義務(wù)情況；而對(duì)于已經(jīng)核減面積并延續(xù)等情況的異常名錄項(xiàng)目，是否將變更、延續(xù)前后的兩個(gè)項(xiàng)目作為同一個(gè)項(xiàng)目來(lái)對(duì)待，也需要明確的規(guī)定才能更好地開(kāi)展核查。

4.3 油氣勘查開(kāi)采信息公示和核查內(nèi)容較少

對(duì)比非油氣礦業(yè)權(quán)的公示信息可以看出，大多數(shù)油氣礦業(yè)權(quán)對(duì)于社會(huì)公眾開(kāi)放的信息僅包括基本信息和履行義務(wù)信息[6]，未能充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。雖然管理部門(mén)可以對(duì)照全部信息開(kāi)展核查，但是對(duì)于把社會(huì)公眾納入監(jiān)督主體的礦業(yè)權(quán)信息公示制度來(lái)說(shuō)，不全面的社會(huì)監(jiān)督無(wú)疑沒(méi)有達(dá)到這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)初衷。而對(duì)于油氣采礦權(quán)，能夠較好體現(xiàn)油氣開(kāi)發(fā)利用情況的指標(biāo)—原油(天然氣)采收率和原油(天然氣)回收率等，恰恰在公示信息中是缺乏的。另一方面，《辦法》規(guī)定了礦產(chǎn)資源開(kāi)采年度信息內(nèi)容包括采礦權(quán)基本信息、采礦權(quán)人履行義務(wù)信息、礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用指標(biāo)等，但油氣開(kāi)采項(xiàng)目的核查比較粗放，基本只是聽(tīng)取礦業(yè)權(quán)人的匯報(bào)。

5 關(guān)于油氣礦業(yè)權(quán)信息公示制度的建議

5.1 建立信息公示核查實(shí)施細(xì)則，規(guī)范核查

信息公示中定性信息項(xiàng)缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)、異常名錄管理規(guī)則缺乏具體規(guī)定的問(wèn)題，實(shí)際上都是油氣礦業(yè)權(quán)信息公示制度處于建立初期、仍有待完善的表現(xiàn)，其解決方法可以統(tǒng)一看待。為體現(xiàn)公平、公正原則，應(yīng)盡快探索建立在現(xiàn)行油氣礦業(yè)權(quán)審批制度[5]和信息公示制度下的核查實(shí)施細(xì)則，確保在部統(tǒng)一管理、各省組織監(jiān)督檢查的框架下順利開(kāi)展檢查工作。核查結(jié)果要建立在客觀事實(shí)基礎(chǔ)上，各地區(qū)的核查使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一碗水端平。細(xì)則應(yīng)考慮到盡可能多的情況，把規(guī)定落到細(xì)處，使核查人員不困惑、處理結(jié)果無(wú)爭(zhēng)議。尤其是異常名錄的列入和移出，直接反映了企業(yè)的誠(chéng)信，關(guān)系到其社會(huì)聲望，必須嚴(yán)肅、謹(jǐn)慎地對(duì)待。應(yīng)結(jié)合勘查項(xiàng)目期限短、許可證年限和核查年度不統(tǒng)一的事實(shí)，核查礦業(yè)權(quán)勘查投入的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。處理好信息公示與勘查區(qū)塊退出流轉(zhuǎn)的銜接。

5.2 重視油氣資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的核查

利用信息公示的平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)油氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的核查，促進(jìn)油氣資源的合理、高效開(kāi)發(fā)利用，這有利于提升我國(guó)油氣資源整體開(kāi)發(fā)利用水平，達(dá)到對(duì)油氣企業(yè)進(jìn)行激勵(lì)和約束的目的，符合《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)〔2015〕25號(hào))[8]的精神。《關(guān)于印發(fā)<礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平調(diào)查評(píng)估制度工作方案>的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2016〕195號(hào))[9]也要求，到2020年，我國(guó)將建成調(diào)查評(píng)估常態(tài)化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和激勵(lì)約束差別化的開(kāi)發(fā)利用水平調(diào)查評(píng)估制度；屆時(shí)，調(diào)查數(shù)據(jù)項(xiàng)將通過(guò)礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示系統(tǒng)平臺(tái)填報(bào)并公開(kāi)，管理機(jī)關(guān)將采取“雙隨機(jī)一公開(kāi)”方式，組織開(kāi)展實(shí)地抽查。

5.3 積極推進(jìn)部省聯(lián)動(dòng)核查機(jī)制

在油氣監(jiān)管工作中發(fā)揮省級(jí)管理部門(mén)的作用。充分發(fā)揮省級(jí)管理部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)各地的油氣督察員的積極性。分析油氣資源主要省市油氣監(jiān)督管理工作的現(xiàn)狀、可利用的行政資源、監(jiān)管力量和監(jiān)管手段等，厘清部和省在油氣監(jiān)管工作中的職責(zé)定位和監(jiān)管內(nèi)容、方式選擇、措施使用、工作流程、運(yùn)行規(guī)則，厘清省級(jí)部門(mén)需要部支持解決的事項(xiàng)。