公共建筑碳排放交易機(jī)制缺陷及政策風(fēng)險(xiǎn)研究

蔣太葵 林芬芳

摘要：隨著國內(nèi)公共建筑規(guī)模不斷擴(kuò)大，能源消耗日益增長，而利用外部性理論和科斯產(chǎn)權(quán)理論建立的碳排放交易機(jī)制為控制公共建筑能耗提供了一種新的思路。文章立足于現(xiàn)有的公共建筑碳排放交易研究成果，結(jié)合深圳市實(shí)際，深入揭示了公共建筑碳排放交易機(jī)制缺陷及相關(guān)政策風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：公共建筑碳排放交易;機(jī)制缺陷;政策風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《民用建筑設(shè)計(jì)通則》（GB50352-2005）規(guī)定，公共建筑是指為人們進(jìn)行各種公共活動提供服務(wù)的建筑，具體包括辦公建筑、商業(yè)建筑、旅游建筑、科教文衛(wèi)建筑、通信建筑和交通運(yùn)輸類等建筑。公共建筑碳排放，是指公共建筑在設(shè)計(jì)、建造、使用、拆除全生命周期中燃燒化石燃料以及使用外購電力、熱、冷或者蒸氣所產(chǎn)生的包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟烴、全氟碳、六氟化硫、氟化碳、鹵烴以及其他未提供全球增溫潛勢值的氣體總稱。

一、 公共建筑碳排放交易理論及框架

公共建筑碳排放交易初始理論來源于英國學(xué)者加勒特·哈丁在20世紀(jì)60年代提出了“公地悲劇”概念：大氣環(huán)境作為一種“公地”具有很強(qiáng)的非排他性和非競爭性，在未界定產(chǎn)權(quán)的前提下很難進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，結(jié)果是各類主體大肆排放，而且單個(gè)或部分主體開展治理很難解決“搭便車”的問題?；诖?，公共建筑碳排放交易借助于政府力量，在設(shè)定環(huán)境、資源總?cè)萘考懊鞔_產(chǎn)權(quán)的前提下，通過引入市場機(jī)制破除公共建筑節(jié)能減排障礙。

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對公共建筑碳排放交易機(jī)制和框架已基本上形成了一致意見。綜合哈爾濱工業(yè)大學(xué)張磊博士、西安建筑科技大學(xué)張涑賢教授的研究成果，一個(gè)完整的公共建筑碳排放交易市場應(yīng)包含排放權(quán)認(rèn)定系統(tǒng)、MRV（可監(jiān)測、可報(bào)告、可核查）系統(tǒng)、交易及抵消系統(tǒng)、運(yùn)行保障系統(tǒng)四個(gè)部分，其中最核心的內(nèi)容是碳信用和碳負(fù)債的形成。政府部門在設(shè)定減排目標(biāo)基礎(chǔ)上，對不同使用類型建筑設(shè)立對應(yīng)的排放基線標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放排放許可并分配建筑碳排放配額;業(yè)主在履約周期內(nèi)對公共建筑的能耗與碳排放量進(jìn)行監(jiān)測并形成排放報(bào)告，第三方核查機(jī)構(gòu)組織實(shí)地核查;政府主管部門在第三方報(bào)告基礎(chǔ)上簽發(fā)碳信用與碳負(fù)債，業(yè)主在碳排放交易市場交易后碳信用與碳負(fù)債“抵消”，隨后進(jìn)入下一履約期。從整個(gè)流程來看，公共建筑碳排放需要強(qiáng)有力的運(yùn)行保障體系，包括在交易前期政府有必要通過一定激勵(lì)手段來鼓勵(lì)建筑業(yè)主選擇碳減排行為，而交易開展后針對違規(guī)行為采取相應(yīng)的處罰措施，當(dāng)碳排放權(quán)價(jià)格出現(xiàn)不正常波動時(shí)，市場調(diào)節(jié)機(jī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，最后在達(dá)到預(yù)期的節(jié)能減排效果后，退出機(jī)制將發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、 公共建筑碳排放交易機(jī)制缺陷

通過對公共建筑碳排放交易框架進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)整個(gè)機(jī)制存在著以下幾方面缺陷：

（一） 政府強(qiáng)制力起著關(guān)鍵性作用

公共建筑碳排放交易表面上來看是依靠市場機(jī)制解決公共建筑節(jié)能減排的一條新路徑，但實(shí)質(zhì)仍然是依賴政府強(qiáng)制力解決建筑節(jié)能問題一種探索。一旦政府不予強(qiáng)制推行，在理性經(jīng)濟(jì)人的前提下，整個(gè)市場將充斥著建筑碳排放權(quán)“出售人”，而不存在實(shí)際“購買人”（因?yàn)橘徺I人在經(jīng)過計(jì)算后不會接受非強(qiáng)制性碳排放配額），無法形成一個(gè)有效市場。

（二） 交易中權(quán)利主體錯(cuò)位“陷阱”

公共建筑普遍存在所有人不唯一、使用人不唯一、所有人與使用人分離、建筑用能波動大等特點(diǎn)。在公共建筑碳排放交易框架中，若以公共建筑為主要對象開展交易機(jī)制的設(shè)置，將存在一個(gè)較大的悖論：假如A、B兩棟公共建筑同時(shí)納入公共建筑碳排放交易體系，A的使用率高，碳排放量高，B的使用率低，碳排放量低，按照現(xiàn)有的機(jī)制安排，將會出現(xiàn)A向B購買碳排放權(quán)的情況，也就是說政府強(qiáng)行創(chuàng)造了一種市場機(jī)制對低使用率的公共建筑進(jìn)行補(bǔ)貼，違背了社會公平和效率。如選定公共建筑所有人為交易責(zé)任主體，實(shí)踐中易出現(xiàn)責(zé)任主體與使用主體分離，違背了“誰使用、誰負(fù)責(zé)，誰污染、誰治理”原則。若將交易責(zé)任主體選定為公共建筑實(shí)際使用人或者第三方物業(yè)公司，考慮到公共建筑只有室內(nèi)照明插座用電界定清晰，而中央空調(diào)系統(tǒng)、公共區(qū)域照明、電梯等都屬于公用設(shè)施，如何把碳排放交易產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系分配給多個(gè)權(quán)利人，以何種依據(jù)進(jìn)行分配，中間溝通協(xié)調(diào)成本大，整個(gè)過程極易滋生矛盾和沖突，難以推廣。

（三） “碳泄漏”問題無法杜絕

公共建筑碳排放包括了公共建筑在設(shè)計(jì)、建造、使用、拆除等四個(gè)階段碳排放，現(xiàn)有的公共建筑碳排放交易機(jī)制僅將使用階段碳排放納入交易，其他三個(gè)階段基本處于交易空白狀態(tài)。此外，公共建筑使用人行為會直接對建筑碳排放數(shù)據(jù)產(chǎn)生影響，在存在可預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下，部分公共建筑碳排放交易主體會提前采取避險(xiǎn)性舉措，如放棄使用管道天然氣而改用瓶裝天然氣，直接造成碳排放核查數(shù)據(jù)低于實(shí)際排放數(shù)據(jù)，即“碳泄漏”情況出現(xiàn)。

三、 政府推動公共建筑碳排放交易政策風(fēng)險(xiǎn)分析

從國內(nèi)建筑節(jié)能實(shí)踐來看，公共建筑碳排放交易屬于市場部分失靈的領(lǐng)域，需要政府干預(yù)和宏觀調(diào)整。這里以深圳市為例，對政府強(qiáng)力推動公共建筑碳排放交易的政策風(fēng)險(xiǎn)予以剖析。

（一） 標(biāo)的重復(fù)交易風(fēng)險(xiǎn)

目前深圳市已將多家大型能源和電力企業(yè)納入工業(yè)碳排放交易市場，公共建筑用能基本來源于這些企業(yè)，如果在已有的工業(yè)碳排放交易市場基礎(chǔ)上再推出公共建筑碳排放交易板塊，將直接面臨碳排放權(quán)二次交易的事實(shí)。同時(shí)現(xiàn)有的大型公共建筑中包含了很多由財(cái)政資金補(bǔ)貼完成節(jié)能改造建筑或者綠色建筑，如果將這類建筑納入公共建筑碳排放交易體系很容易引發(fā)“圈錢”的嫌疑。

（二） 政出多門風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，市發(fā)展和改革部門是本市碳排放權(quán)交易工作的主管部門，市住房建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T接受主管部門委托，負(fù)責(zé)本行業(yè)的碳排放交易的管理、監(jiān)督檢查與行政處罰，市市場監(jiān)督管理部門、統(tǒng)計(jì)部門、各區(qū)政府等職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)碳排放交易相關(guān)工作。按照這一思路，公共建筑碳排放交易將由發(fā)改部門委托住建部門負(fù)責(zé)，各相關(guān)部門配合，這種大而全的負(fù)責(zé)機(jī)制，很可能造成監(jiān)管力量分散、監(jiān)管乏力的問題。

（三） 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失風(fēng)險(xiǎn)

建筑物碳排放交易需要大量的歷史數(shù)據(jù)來做支撐，而部分關(guān)鍵性數(shù)據(jù)缺失可能會導(dǎo)致整個(gè)交易體系出現(xiàn)執(zhí)行難的情況。例如，在確定公共建筑碳排放基線時(shí)，需要對各種用途的公共建筑歷年的碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，一旦設(shè)計(jì)失準(zhǔn)將對公共建筑碳排放交易活動中減排收益產(chǎn)生直接的影響：基線過高會降低整個(gè)建筑物碳排放交易體系的約束力，過低會降低對市場主體的激勵(lì)作用，直接導(dǎo)致交易市場中的供需關(guān)系失衡，無法實(shí)現(xiàn)“碳抵消”，最終引發(fā)市場失靈。

（四） 交易成本過高風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)第三方核查機(jī)構(gòu)口頭報(bào)價(jià)，大型公共建筑物一個(gè)周期的碳排放報(bào)告成本和碳排放核查費(fèi)用合計(jì)約1萬元，涵蓋報(bào)告費(fèi)用和核查費(fèi)用。在進(jìn)入市場交易時(shí)，每棟公共建筑如果參照工業(yè)碳排放市場基本會員費(fèi)、交易費(fèi)雙向收取的標(biāo)準(zhǔn)，最低成本已經(jīng)超過3萬元。如果以一年為一個(gè)交易周期，大部分公共建筑碳排放交易責(zé)任主體在扣除交易成本和費(fèi)用后為負(fù)收益，剩下的收益微不足道，難以調(diào)動市場積極性。

（五） 參與者能力不足風(fēng)險(xiǎn)

公共建筑物碳排放交易作為一個(gè)全新的領(lǐng)域，不管是政府機(jī)關(guān)還是市場交易主體，都普遍缺乏既熟悉公共建筑碳排放交易規(guī)則設(shè)定以及相關(guān)配套政策，同時(shí)也了解建筑節(jié)能專業(yè)知識的人才。這里以一個(gè)公開市場必備的披露機(jī)制為例，政府在與相關(guān)責(zé)任主體簽訂保密協(xié)議前提下，在法理上很難對歷史排放數(shù)據(jù)、預(yù)分配配額數(shù)量和實(shí)際碳排放量等相關(guān)信息進(jìn)行公開。

四、 結(jié)語

綜合以上對公共建筑碳排放交易機(jī)制及政策風(fēng)險(xiǎn)的分析，我們可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：其一，公共建筑碳排放交易是在政府強(qiáng)制力下的形成一種市場交易機(jī)制，其中一方的收益建立在另一方的付出基礎(chǔ)上，某種程度上就是零和游戲，存在很大的機(jī)制缺陷。其二，從實(shí)際操作來看，政府主導(dǎo)推動公共建筑碳排放交易過程較為復(fù)雜、社會成本高，如果強(qiáng)行推動，最終只是小范圍試點(diǎn)或者小眾市場，不具備向全國推廣應(yīng)用價(jià)值。其三，與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國城鎮(zhèn)建筑能耗，無論是人均能耗還是單位建筑面積運(yùn)行能耗，均低于發(fā)達(dá)國家，政府在出臺相關(guān)節(jié)能政策時(shí)，一定要考慮到未來一段時(shí)間建筑能耗還有合理上升空間的國情。其四，從發(fā)展的角度來看，建筑節(jié)能是提升社會效率和能源效率的有效手段，政府可以通過認(rèn)定綠色建筑、利用可再生能源等方式推動建筑節(jié)能工作，進(jìn)而改變社會輕視環(huán)境保護(hù)的意識。

參考文獻(xiàn)：

[1]張涑賢，郭朦朦.公共建筑碳排放權(quán)交易體系研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016，32（4）.

[2]張磊.公共建筑碳排放權(quán)交易機(jī)理及體系研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2012.

作者簡介：

蔣太葵，林芬芳，廣東省深圳市，深圳市光明區(qū)建發(fā)集團(tuán)。