基于農(nóng)地“三權(quán)分置”的金融供給模式研究—河南鄧州“孟樓做法”的經(jīng)驗與拓展

祁敬之 鄧俊淼 文冠軍

2016年8月以來，河南省鄧州市以孟樓鎮(zhèn)為試點，探索農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，為鄉(xiāng)村振興凝聚內(nèi)生動力，成為我國改革開放以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的生動縮影。與此同時，從“孟樓做法”實踐中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后面臨著金融資源配置相對滯后的問題。為此，亟需導(dǎo)入“利益共同體模式”，將利益相關(guān)者組成共同體，通過共同體的協(xié)調(diào)活動，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的平衡模式，以緩解這一問題。

鄧州孟樓鎮(zhèn)的農(nóng)地“三權(quán)分置”做法

鄧州市孟樓鎮(zhèn)位于河南省西南部，人口2.9萬人，土地保有量6.29萬畝，屬于典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2016年8月，鄧州市孟樓鎮(zhèn)依托土地“集中流轉(zhuǎn)—集中整理—集中再流轉(zhuǎn)”模式，探索實施農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，土地整體流轉(zhuǎn)率達到98%，為適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)打下基礎(chǔ)，被認為是農(nóng)業(yè)農(nóng)村新一輪改革的試水之作。

（一）“孟樓做法”的推進方式

1.土地確權(quán)頒證。為了有效推進孟樓的三權(quán)分置工作，按照河南省委、省政府的安排部署，該鎮(zhèn)率先對全鎮(zhèn)土地進行確權(quán)，頒發(fā)了集體土地所有權(quán)證及土地承包經(jīng)營權(quán)證。土地的確權(quán)頒證，使村集體和農(nóng)戶對土地的權(quán)益有了保障，提升了農(nóng)戶開展土地流轉(zhuǎn)的積極性，同時使土地流轉(zhuǎn)的程序也更加規(guī)范。

2.與農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同。該鎮(zhèn)通過政策宣導(dǎo)，使農(nóng)戶認識到農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的大方向。按照群眾自愿的原則，由農(nóng)戶與鎮(zhèn)政府簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，對不愿進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，該鎮(zhèn)拿出離村莊近、最好的土地分給這部分農(nóng)戶，既保證了農(nóng)戶的利益，也避免了流轉(zhuǎn)后的大塊農(nóng)田被個別小塊田分割的問題。

3.組建專業(yè)化管理公司。省市相關(guān)部門共同出資1億元業(yè)成立土地開發(fā)公司，具體負責(zé)流轉(zhuǎn)土地的運營。土地開發(fā)有限公司按照流轉(zhuǎn)到位、整理到位、各類用地規(guī)劃到位的要求，進行土地整理、修建基礎(chǔ)設(shè)施，并經(jīng)營管理土地再流轉(zhuǎn)，負責(zé)對農(nóng)戶租金的統(tǒng)一支付，每年10月份支付農(nóng)戶當(dāng)年的租金。

4.統(tǒng)一推進土地整理。在土地再流轉(zhuǎn)前，把原有的6萬余畝耕地從7至8等級全部提升為6等級，并采取“攤水入畝”的辦法，每畝承包地免費配給340立方灌溉用水。以方田為主，打破村組界限，在全鎮(zhèn)統(tǒng)籌配套溝、路、渠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)，渠相通、水相連，旱能澆、澇能排”。

5.實施土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)。聘請北京市農(nóng)林科學(xué)院對全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行整體規(guī)劃，做到糧經(jīng)飼統(tǒng)籌，著力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，避免非糧化、嚴禁非農(nóng)化。

其具體操作模式如圖1所示。

（二）“孟樓做法”的可持續(xù)性分析

圖1 農(nóng)地“三權(quán)分置”的“孟樓做法”

1.利益相關(guān)者的激勵。孟樓做法涉及農(nóng)戶、農(nóng)地開發(fā)公司、鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟組織等相關(guān)利益主體。農(nóng)戶獲得高于土地凈收入的流轉(zhuǎn)收益，并從土地中解放勞動力，獲得其他務(wù)工收入；土地轉(zhuǎn)租價差收益，由農(nóng)地開發(fā)公司、鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟組織之間按4:4:2分配，另外，土地整理新增7500畝耕地，集體可獲得土地指標(biāo)出售預(yù)期收益。

2.交易成本的降低。一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的談判成本下降，所承擔(dān)的后續(xù)糾紛風(fēng)險減少，訴訟成本基本節(jié)省；二是新型經(jīng)營主體在經(jīng)營過程中不用考慮偷盜的風(fēng)險，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府及村集體免費承擔(dān)了偷盜的監(jiān)督，降低了監(jiān)督的額外成本。

3.持續(xù)收益的形成。只要土地能持續(xù)地流轉(zhuǎn)出去，相關(guān)各方的收益現(xiàn)金流就能持續(xù)。一是一次性收益，即7500畝新增耕地指標(biāo)銷售預(yù)期收益；二是持續(xù)性收益，土地能力提升的租金增加收益及土地規(guī)模化經(jīng)營的產(chǎn)出效率增長收益；三是額外的收益，農(nóng)民外出務(wù)工、流轉(zhuǎn)土地上就業(yè)的工資性收入等等。

4.多層次的保障機制。第一重保障是村集體經(jīng)濟組織對村民的治理，其保障租入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠順利地完成生產(chǎn)經(jīng)營；第二重保障是鎮(zhèn)政府通過協(xié)調(diào)承包的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)土地的順利流轉(zhuǎn)；第三重保障是農(nóng)地開發(fā)公司實施土地整理、配套設(shè)施，降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的顧慮。

（三）“孟樓做法”的融資瓶頸

1.土地整理資金來源不足。孟樓做法實施中，從土地整理投入到農(nóng)民租金支付共計1.5億元，這些啟動資金主要由省、市有關(guān)部門注資設(shè)立。隨著孟樓做法計劃在另外6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的40萬畝農(nóng)地上推廣實施，經(jīng)過初步核算，土地整理及租金支付投入預(yù)計資金缺口達7億元。缺口資金如果完全依賴政府部門注資顯然已不太現(xiàn)實，再者政府一時也承受不了這么大塊的資金支出。因此，必須尋求新的資金來源，社會融資、銀行貸款或多元化的資金來源組合，可能才是模式推廣實施的最佳出路。

2.鄉(xiāng)村配套發(fā)展資金缺失。這主要是鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金規(guī)劃問題。孟樓做法對收益的再分配只是考慮了各參與主體的訴求，而對鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村有養(yǎng)老等后續(xù)的遠期事項投入沒有予以單獨規(guī)劃和設(shè)計。因此，在孟樓做法推廣中，應(yīng)從農(nóng)村土地收益中的集體份額中單獨按比例提取或國家對“三權(quán)分置”模式較完善的鄉(xiāng)村及早進行鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，并給予適當(dāng)?shù)陌l(fā)展資金支持。

3.農(nóng)地抵押融資不完善。作為“兩權(quán)抵押”試點地區(qū)，鄧州在農(nóng)地抵押領(lǐng)域做了大量積極的探索，但受困于農(nóng)地權(quán)屬、農(nóng)民認知及對土地的依賴性較強等因素，兩權(quán)抵押還是以組合型的“擔(dān)保+抵押”模式為主，加之配套的風(fēng)險防范、評估、再流轉(zhuǎn)等機制不完善，金融信貸資金介入的渠道依然不是很通暢，這與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對融資的需求不匹配。

基于“孟樓做法”的金融支持模式優(yōu)化

表1 利益相關(guān)者的收益體現(xiàn)

在“三權(quán)分置”模式下，由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押在配套制度方面存在的制約，需要完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、健全經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺、落實復(fù)合型的抵押擔(dān)保機制和風(fēng)險補償機制，以形成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款和降低風(fēng)險的關(guān)鍵性制度和機制設(shè)計。因此，依據(jù)“三權(quán)分置”的“孟樓做法”，提出“利益共同體”金融支持模式。

（一）“孟樓做法”實現(xiàn)的幾個機制

1.土地匯聚機制。土地匯聚機制是將分散在小規(guī)模農(nóng)戶手中的農(nóng)地按照一定的模式聚集起來，匯聚機制可以是租入（孟樓做法），同樣也可以是土地入股。在土地聚集的過程中，集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府部門發(fā)揮著與農(nóng)戶長期聯(lián)系的優(yōu)勢，實現(xiàn)土地的及時匯聚。維護這個機制的核心是土地租金或收益所形成的持續(xù)現(xiàn)金流。

2.土地流動機制。土地要實現(xiàn)持續(xù)的收益，就必須流轉(zhuǎn)出去，而流轉(zhuǎn)的提前是土地的質(zhì)量和規(guī)模受到農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)注，否則，可能形成“閑地”，影響收益的持續(xù)；同樣，農(nóng)地在流轉(zhuǎn)到期后，需要及時續(xù)期或再流轉(zhuǎn)，否則，同樣影響收益，因此，土地的質(zhì)量、合適的規(guī)模及完備的流轉(zhuǎn)平臺是農(nóng)地及時流動的支撐。

3.資金融入機制。即在改革過程中資金不足時能夠及時通過一定的渠道融入，融資機制的關(guān)鍵在于融資規(guī)模的確定和經(jīng)營權(quán)抵押的有效性，這還涉及農(nóng)地使用權(quán)的評估。農(nóng)地使用權(quán)價值的確定，是確定貸款額度，降低貸款風(fēng)險的重要措施，因此，資金融入機制的核心在于找到一個第三方、信用等級較高的農(nóng)地使用權(quán)評估機構(gòu)。

4.農(nóng)業(yè)保險機制。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營面臨自然風(fēng)險和市場風(fēng)險等多種風(fēng)險，保險的介入能夠為經(jīng)營土地的各主體的權(quán)利提供保證。保險公司的功能主要涉及兩個方面，一是對轉(zhuǎn)入方經(jīng)營項目的保險，保障其應(yīng)對風(fēng)險時能夠面臨最小的損失；二是針對金融機構(gòu)，如果農(nóng)地轉(zhuǎn)入方不能夠及時償還或者違約，金融機構(gòu)能夠通過保險降低自身的損失。

5.風(fēng)險保障機制。風(fēng)險保障機制涉及擔(dān)保、補償及保證保險等措施的建立，以保證在貸款違約時分散風(fēng)險，保障在農(nóng)地轉(zhuǎn)入方不能按時償還貸款時，替農(nóng)地轉(zhuǎn)入方償還貸款，從而降低金融機構(gòu)的損失，提高其為農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供金融支持的積極性。

農(nóng)地“三權(quán)分置”的綜合模式涉及多元主體，因此，多元主體的及時整合與相互配合就成為該做法實施的關(guān)鍵。在該模式中，政府部門因地制宜地協(xié)調(diào)多方主體共同完成農(nóng)地“三權(quán)分置”的金融支持需求。

（二）做法有兩個主要特征

1.機制之間不是孤立的。五個機制不是孤立的個體，而是互相配合的整體，是保證模式可持續(xù)的最優(yōu)組合。但由于不同的區(qū)域、人文及土地優(yōu)勢，機制的組合方式可能多種多樣，也存在缺少一個機制而可運行的可能。

2.契合“四個有利于”要求。參與“三權(quán)分置”模式的各利益主體之間通過直接或間接的形式圍繞土地經(jīng)營權(quán)形成利益共同體，每一方的行為發(fā)生都有相對應(yīng)的方式作為利益獲得的保證，既實現(xiàn)了最基本的利益訴求，又推動了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革工作的推進。

（三）實施基本路徑

圖2 農(nóng)地“三權(quán)分置”的“利益共同體”金融模式

1.完善制度體系。包括經(jīng)營權(quán)的界定、頒證流程、流轉(zhuǎn)流程等方面，建立一個完善的經(jīng)營權(quán)制度體系，解決經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押存在的法律問題，形成一個完整制度體系。在我們訪談過程中，許多農(nóng)戶手中并沒有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證，因此，缺乏完善的經(jīng)營權(quán)的權(quán)利配置證明，是導(dǎo)致農(nóng)戶和農(nóng)地轉(zhuǎn)入方無法通過農(nóng)地抵押獲得貸款的關(guān)鍵因素。

2.落實配套措施。結(jié)合農(nóng)地的制度特征，建立一個經(jīng)營權(quán)價值評估體系；土地價值評估體系不僅包括土地價值評估的一個環(huán)節(jié)，而且包括土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)辦理，后續(xù)土地價值糾紛的調(diào)解，相關(guān)價值和權(quán)利的界定等環(huán)節(jié)。完善的土地價值評估體系的建構(gòu)需要政府部門強有力的參與，實施政府技術(shù)部門指導(dǎo)及評估費用財政補貼，實現(xiàn)土地價值評估機構(gòu)由政策性向市場型轉(zhuǎn)變。

3.搭建交易平臺。缺少成熟的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，是農(nóng)地價值不能有效增值的關(guān)鍵原因。因此，建立完善的、實時的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)網(wǎng)絡(luò)化交易服務(wù)體系，實現(xiàn)土地信息與需求信息的及時登記、展示、對接和更新，滿足需求方條件與農(nóng)地信息的及時對接，從而有效提高土地流轉(zhuǎn)的及時性，減少供應(yīng)方與需求方對接環(huán)節(jié)上的時間成本、評估成本和經(jīng)濟成本。

4.設(shè)立接管基金。再好的機制也無法完全規(guī)避風(fēng)險，因此要建立長期、完善的兜底機制，即建立農(nóng)地“三權(quán)分置”最終風(fēng)險處置接管基金，降低因農(nóng)地“三權(quán)分置”形成新的社會矛盾的系數(shù)。基金的設(shè)立采取多元化的方式，以財政劃撥、開發(fā)公司邀存、土地溢價比例及土地指標(biāo)溢出價值等多項資金來源構(gòu)成。