商洛市精準扶貧模式研究

摘 要：精準扶貧是新時期我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重大轉型。本文以“精準扶貧”概念為切入點，闡述了商洛市實施精準扶貧政策的成功經驗，同時指出了精準扶貧政策實施過程中存在的問題和現實困境，從相關配套制度改革等方面提出了精準扶貧政策創(chuàng)新路徑，為當前扶貧工作提供參考，提高扶貧實效。

關鍵詞：精準扶貧;商洛市;產業(yè)合作社

“精準扶貧”是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。本次公共管理學院“蒲公英”社會實踐隊積極響應號召，精心組織，周密安排，于2017年7月7日～19日深入商洛市部分縣鎮(zhèn)開展以“精準扶貧”和“社會保障”為主題的社會實踐活動。

一、 注重扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的多樣性是商洛市的成功經驗

（一） 制度建設完善

1. 重視扶貧政策的多樣化

商洛市還創(chuàng)造性的開拓發(fā)展了諸如分類識別、駐村結對、規(guī)劃引領、項目融資、督促落實等機制。這些機制精確了扶貧對象、夯實了幫扶責任，制定了科學的發(fā)展規(guī)劃，保障了增收和資金投入，通過嚴格考核保證實效的取得，貫穿了扶貧的全過程。

2. 注重制度建設與政策協(xié)調性、針對性

商洛市采取了一系列措施來強化督促檢查與考核管理工作，如建立督促檢查機制，建立點評交流機制，建立責任倒逼機制等等。商洛市在不同的地區(qū)有與之實際情況相符的政策安排，從而在制度方面保障了實施效果。

（二） 農村社區(qū)發(fā)展穩(wěn)步推進

1. 勞務輸出實現了生產要素的重新整合

過去，農民以農為本的思想在一定程度上是長期困擾他們的貧困根源。如今，越來越多的人愿意外出務工，以農業(yè)為主的產業(yè)結構隨之轉變?yōu)橐源蚬そ洕鸀橹鞯慕洕Y構，將農村的生產要素重新整合，同時大大提高了農民的收入，改善了農民的生活。

2. 農業(yè)技術推廣大幅度提高了生產效率

“雙包雙促”政策的強力實施使得更多先進理念和成功經驗進入農村并生根發(fā)芽。貧困人口被授以成熟的技術，在經驗指導下快速步入勤勞致富的軌道。洛南縣龍山村的宏達合作社就是汲取了先進經驗并結合現狀進行創(chuàng)新，把產業(yè)、市場、農民三者緊密聯(lián)系起來，形成了集約化、規(guī)?；I(yè)化的產業(yè)化生產方式，從而實現了農民與合作社的共贏，增強了貧困地區(qū)脫貧致富的內生動力。

（三） 專項扶貧成果突出

1. 移民開發(fā)產生多重積極效應

移民搬遷政策的實施一方面使貧困戶遠離了地質自然災害對于他們的威脅，保障了住戶的生命財產安全，有效防止了貧困人口的再產生。另一方面，通過移民安置，水、電、路、信號等基礎設施建設及幼兒園、學校、衛(wèi)生所等公共服務設施建設覆蓋到更多的貧困居民，極大地改善了農村的整體環(huán)境，提升了人居環(huán)境質量。

2. 定點幫扶成為調查過程中的最大亮點

財政局定點產業(yè)幫扶是商洛市洛南縣三要鎮(zhèn)龍山村特色幫扶工作之一，即引進產業(yè)，以合作社的形式入駐村中，為貧困戶提供一定量的就業(yè)崗位，幫助他們改善生活條件。

宏達工藝專業(yè)合作社主要經營各類工藝燈籠的手工制作，通過網上接收訂單，線下手工定做的模式，將其產品暢銷于世界各地。該合作社有效地吸納了村中的剩余勞動力，以貧困戶優(yōu)先的原則，讓村里在家?guī)Ш⒆拥募彝D女和一些上了年紀的老人到合作社上班。合作社酬勞按件計費，沒有具體時間和地點的限制，村民可以在合作社提供的生產車間上班，也可以自己拿回家工作，不具體要求工作地點真正實現了保障收入和照顧家庭相互平衡的理念。同時，合作社聘請相關技術人員對在合作社上班的村民進行免費的技術指導，避免付出勞動力而沒有收入的現象。村中貧困的家庭通過參加合作社，可以掌握一定的技術，也有固定的收入來源，在逐漸的擺脫貧困的同時，也實現了農戶和產業(yè)的雙贏。

二、 政策實施過程中的難點剖析

（一） 自然環(huán)境因素

1. 發(fā)展條件受限

商洛地形地貌結構復雜，素有“八山一水一分田”之稱。境內有秦嶺、蟒嶺、流嶺、鶻嶺、新開嶺和鄖嶺六大山脈，綿延起伏。嶺谷相間排列，地勢西北高，東南低，由西北向東南伸展，呈掌狀分布。地理位置、氣候情況等自然環(huán)境極大地限制了商洛的發(fā)展，商洛市所轄一區(qū)六縣全屬于貧困縣。

2. 人地關系緊張

商洛市地處秦嶺山地間，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都修建在山溝或山坡區(qū)域。而移民安置這項大型民生工程的推廣和初步完成，使得土地供給與需求之間的差距加大，本就有限的土地資源更加供不應求。據統(tǒng)計，安置所需的土地資源與目前可利用的土地資源之間存在著一定差距，即土地資源的有限性也許會成為下一步移民安置工作的主要限制因素。

（二） 社會環(huán)境因素

1. 產業(yè)基礎薄弱、鏈條短

貧困戶多居住在高寒山區(qū)地帶，生產條件較差，基礎設施較為落后，耕地資源少，因此產業(yè)的發(fā)展模式較為單一，種類少、規(guī)模小、產量低、效益差。產業(yè)的集約化、組織化和規(guī)模化程度較低，造成產業(yè)的發(fā)展基礎較為薄弱。同時，由于傳統(tǒng)種植業(yè)的影響深遠，龍頭企業(yè)及其優(yōu)勢產品少，加之產品附加值低，競爭力與盈利水平較弱，提供就業(yè)崗位數量和帶動發(fā)展能力有限，造成產業(yè)鏈條相互銜接不緊密，對市場風險的抵抗力較弱。

2. 扶貧資金支持不足

我們走訪的洛南縣龍山村三大合作社之一“福仙堂”就面臨著嚴重的“融資難”，這一點也是阻礙合作社發(fā)展的首要原因。國家雖有相關政策，但產業(yè)仍處于發(fā)展萌芽階段，沒有足夠的固定資產，貸款所需的抵押與擔保難以滿足。因資金的缺乏，當地無法生產原料，需從河南河北等地采購，昂貴的運輸成本使得產品制作成本高，利潤少。

（三） 人口因素

1. 農村人口的生存基礎、生活特征及職業(yè)結構

農民賴以生存的基礎是土地，發(fā)展在很大程度上受自然環(huán)境牽制。其次，他們信奉“知足常樂”的生活哲學，小農意識根深蒂固，安居樂業(yè)的思想甚于奮力拼搏。另外，農民生活多自給自足，以種植與養(yǎng)殖業(yè)為主要職業(yè)，可持續(xù)發(fā)展能力較弱。多方因素造成了其貧困的狀況。

2. 文化素質的低下與貧困理念的困擾

文化貧困作為一種軟殺傷力，在很大程度上干擾和阻礙了貧困戶脫貧。當人們長期處于貧困時，就容易產生一種不思進取、安于現狀的心態(tài)。如果對于貧困的根源沒有正確的認識，擺脫貧困就更無從談起。

三、 基于商洛市扶貧現狀提出的參考性建議

（一） 大力推進項目開發(fā)扶貧戰(zhàn)略促進區(qū)域開發(fā)

1. 通過醫(yī)療衛(wèi)生等項目提升貧困人口的素質

政府應致力于完善公共服務體系、提高公共服務水平及服務能力。同時，要增加新型農村合作醫(yī)療的投入，完善貧困地區(qū)的基礎醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，通過一系列有效措施解決因病致貧、返貧的問題。另外，要健全完善新型農村養(yǎng)老保險等保障機制，通過提高最低生活保障水平等措施全面提高社會保障水平，從而促進貧困戶身體素質的提升，為脫貧致富提供堅實的基本動力的可靠來源。

2. 通過教育培訓項目促進貧困人口就業(yè)

以就業(yè)需求為導向，有針對性地開展技能技術等就業(yè)方面的知識培訓，從而提高貧困人口就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的能力。同時要堅持“建檔立卡”，構建貧困戶后代精準到人的教育資助脫貧體系，從小學開始，追蹤到中等職業(yè)教育畢業(yè)，實行減免學費、補助生活費等。對在高等教育院校就讀的貧困戶子女，要按照資助政策提供他們多元化的資助，幫助其順利完成學業(yè)，獲得扎實的脫貧致富基礎。要健全農村公共文化服務體系，不斷提高農村精神文明程度，促進貧困人口素質的全方位提升，保證其可持續(xù)發(fā)展的能力。

（二） 強化政府的責任主體地位

1. 強化扶貧政策的激勵約束作用

精準扶貧工作想要取得重大進展，需要有完備的、與之相應的制度建設。要通過一定的激勵機制鼓勵多方參與，對濫用扶貧政策等惡性行為制定約束和懲戒機制。同時，要通過完善相關管理制度，形成適合當下形勢的機制，從而推動精準扶貧的實施。

2. 充分發(fā)揮政府的政策實施主體作用

應更好地發(fā)揮政府的主體作用，總結過去經驗，注意發(fā)現其他地區(qū)精準扶貧的成功模式，并加以提煉和凝練，促進先進經驗的傳播與推廣。同時，要堅持正確問題導向，對扶貧開發(fā)過程中存在的缺陷和不足，做到精準發(fā)現、精準建言、進而精準糾正。

3. 完善扶貧開發(fā)相關機制

如規(guī)范管理“雙包雙促”扶貧攻堅政策的信息系統(tǒng)，建立扶貧對象退出機制，加強扶貧幫扶監(jiān)督考核等精準扶貧工作想要取得重大進展，需要有完備的、與之相應的制度建設。應堅持“與時俱進”的指導思想，要通過完善相關管理制度，根據形勢變化調整相關政策和機制，從而使其更好的發(fā)揮效果，推動精準扶貧的實施。

4. 充分發(fā)揮全社會的扶貧合力

在發(fā)揮政府實施主體作用的同時，要重視發(fā)揮企業(yè)、社會團體、個人等多方面的作用，積極拓寬精準扶貧的渠道，推動精準扶貧實踐具體化。要在原先的基礎上總結經驗，按照精準扶貧的新思路更好地推進新背景、新形勢下的扶貧開發(fā)工作。

參考文獻：

[1]張雁，劉建林，左長清，等.商洛市城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].陜西農業(yè)科學，2009.

[2]洪錚.論公共制度建設[J].華章，2010.

作者簡介：

牟蘭紫薇，陜西省西安市，西安財經大學公共管理學院。