美國及巴西規(guī)范公務人員行為

佚名

從政準則的設計理念

以防止利益沖突原則為核心，形成預防性規(guī)定多于、優(yōu)先于懲罰性規(guī)定的制度導向。兩國公職人員行為準則基本是圍繞解決利益沖突問題建立，如認為公職人員參與的哪怕是1元錢交易，只要存在利益沖突都屬腐敗。從政準則（或稱廉政準則）的核心功能在于，通過預防利益沖突理念促使公職人員遵規(guī)守矩，著力進行事前阻遏和動機抑制，切實提高對利益沖突和廉政風險的警惕性。其關鍵在于有效發(fā)現并妥善解決潛在的利益沖突問題，在相關法規(guī)制度中具體規(guī)定公職人員該做什么、禁做什么，各種情況下何為合法、何為非法，而不是單單規(guī)定了違法犯罪后的處罰。兩國的官員財產申報，主要不是追溯官員是怎么積累財富的，而看他是否有利益沖突，是否影響其公正施政。

從政道德操守和職業(yè)倫理法治化，形成公職人員“失德即違法”的強制效應。如美國1978年《從政道德法》即屬法律范疇，官員違反該法將受到法律制裁；政府道德署又于1992年頒布了附有大量司法判例的《行政部門雇員道德行為準則》，凸顯“以法治權”的強制性和示范性。公職人員行為準則法律化、成文化，并且對其提出相對一般公民更高的道德要求，代表了反腐倡廉制度建設的共識：注重依靠國家法律來“硬化”官德，改變其依靠個體信念和社會輿論來維系的情況，并對社會事務和公共倫理發(fā)揮示范導向作用。

從政職責和義務崗位化、行為化，形成與職位相配套的壓力機制。對公務員進行職位分類管理是兩國規(guī)范從政行為的重要理念。巴西既有對一般公職人員進行規(guī)范管理的《公務員道德法》，詳細列舉了15項從政禁令并作為公務員晉升的參照；也有針對高級官員監(jiān)管的《行政、立法、司法部門高級官員申報財產法》，對總統(tǒng)、副總統(tǒng)、部長、國會議員以及聯(lián)邦法官和檢察官的財產申報予以具體規(guī)定。而且，巴西對高級官員從政準則要比一般公職人員的標準要高，在財產申報、從業(yè)禁止、信息公開等方面體現了“分治”原則，如高級官員還需在網上公開其工作日程，以便接受公眾和媒體監(jiān)督。

著力規(guī)范公職人員財經行為，形成從利益源頭監(jiān)控不廉潔風險的防范共識。兩國都實行較為規(guī)范的公共財政體制，“不能浪費納稅人的錢”“看住政府的錢袋子”是在兩國經常聽到的“口頭禪”。打掉公共財政和公務行為的非正當聯(lián)系并減少模糊地帶，最大限度減少公共財政的濫用可能，是規(guī)范公職人員從政行為的側重點和優(yōu)先策略。如美國參議院2008年通過道德改革立法，規(guī)定美國參議員不再享有免費旅行的特權，并且將花費更多費用搭乘商業(yè)飛機出行。巴西則鼓勵小學生從小開始，“睜大眼睛”看住自己投票選出的議員在用納稅人的錢干什么。由于巴西實行公民單一稅號制，公民的任何交易都與該稅號直接掛鉤，通過金融信息審查，可發(fā)現公職人員是否進行與其收入和身份不相符的活動。因此，很多政府內部有公職人員共同集資建立的救助基金，參與集資者可在急用錢時無息借款。

不斷提升從政準則的嚴密性和時效性，形成“一法多修”的制度可持續(xù)建設機制。如美國盡管有各種各樣的法律，但聯(lián)邦政府自成立后也一直未能擺脫官員道德淪喪與腐敗的困擾。因此，美國在《從政道德法》和《從政道德改革法》實施后的一段時間內，國會對這兩部法律進行了數次局部修改。美國聯(lián)邦道德署2002年對以前頒布的法規(guī)和實施細則進行了集中編撰并公布了《政府官員道德行為準則》，囊括了以前的從政道德法規(guī)并進行改進，對公職人員涉及外界贈送禮物、彼此間贈送禮物、利益沖突、公正執(zhí)法、為親屬就業(yè)的考量以及濫用職權和外出活動等14項行為的詳細要求和操作性解釋。通過連續(xù)的、聚焦式的道德立法，上述諸方面的從政道德要求不斷被細化規(guī)范化，可操作性越來越強。

從政準則的防治重點

抓住公職人員職務行為、公務活動中的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)進行“精確”治理，靠前預防可能出現的利益沖突情況，是兩國從政準則建設的重要做法。這些規(guī)范的重點充分考量了公職人員的利益動機，基本覆蓋了他們入職、履職和離職的行為半徑，形成了突出重點、兼顧全面的預防“堤壩”。

關于禮品收送。一是明確饋贈形式。美國的法律對饋贈所得“利益”的界定范圍都很廣，包括一切有消費價值和交換價值的表現形式，既包括貨幣、物品，也指各種招待性服務，還指其他有交換意義的但很難用貨幣標價的安排。如提供免費的旅行、居住、接送服務等。如果違反禁令，接受了這些利益，都屬受賄行為。二是限定收贈對象。如美國聯(lián)邦政府組織與雇員法規(guī)定，政府工作人員不能向上級工作人員贈送禮品，不能接受比他工資低的公務員的禮品；《行政部門雇員道德行為準則》分外來的禮品和雇員之間的禮品兩種情況進行分別規(guī)范。三是規(guī)范禮品的處置。如美國聯(lián)邦政府組織與雇員相關法規(guī)定，對于公務往來中來自國外官方的禮品，政府工作人員接受的價值超過100美元的禮品，應在60天內將禮品交公。

關于財產申報。任何美國公民都可以向有關單位書面申請審查或取得政府官員的財產申報表，但申請書必須包括申請人的姓名、職業(yè)和地址。保護官員的必要權利。美國為了防止濫用政府官員的財產申報表，法律明確規(guī)定：任何人出于任何商業(yè)目的取得或使用財產申報表都是非法的，如為了確定或建立某人的銀行信用等級，或者出于為了任何政治、慈善，或其他目的而向申報人索取金錢等。

關于裙帶關系。巴西總統(tǒng)府公共道德委員會負責對1632個聯(lián)邦高級官員申報財產、收入、直系親屬工作等進行監(jiān)管，當前的重點工作之一是清查高級官員是否任人唯親，有無親屬在手下工作、有沒有裙帶關系等。巴西還設定了親屬代際回避的原則，司法系統(tǒng)三代以內親屬，政府部門二代以內親屬不能在官員手下任職。

關于工資外收入。兩國對公職人員的兼職大多有明確的限制和禁止，主要是防止所兼任的職務對其公職行為產生不利的影響，特別是防止外部人員通過補充官員工資來誘使其把外部人員利益放在高于公共利益之上。一是嚴防可能的利益沖突行為。美國刑法禁止任何政府官員為其公務活動接受他人給予的任何工資、饋贈或其他額外收入，違者可處以一萬美元以下罰金，可以單處或并處兩年以下有期徒刑。二是審慎提供一定的合理收入空間。如美國并不絕對禁止政府官員取得一切額外收入，官員可以從事某些活動并取得工資外補償，例如任教、講演和寫作，但有兩個限制：第一，政府官員不得使用政府尚未公之于眾的消息進行活動。例如不得使用未公開的政府調查報告向雜志寫文章賺錢；第二，政府高級官員額外收入必須限制在每年政府薪金的15%以內。

關于離職限制。官員離職后由于其過去的特殊地位，因此其任職從業(yè)也需要有限制。建立違規(guī)行為利益剝奪機制。美國規(guī)定違反離職后活動限制的法律法規(guī)是犯罪，最高可處以一萬美元以下罰金和兩年以下有期徒刑。美國參議院規(guī)定，議員們在離開國會后兩年內不得從事游說議員的活動，如參議員被發(fā)現接受了賄賂將失去領取豐厚養(yǎng)老金的待遇。分門別類建立職務影響力的冷卻期。美國規(guī)定，如果該官員在職期間作為主管、首席代表、律師或會計師與某公司有業(yè)務往來，則該官員終生不得任職于該公司；如果該官員在職期間作為一般工作人員參與了政府與該公司的有關活動，則該官員在離職后二年內不得在該公司任職；任何官員必須在離職一年后才能就職于與該部門業(yè)務有關的公司。官員在離職5年內，不得向原工作部門及影響所及的部門進行游說。

（摘自湖南省政府門戶網站）endprint