淺析中國PPP項(xiàng)目落地難現(xiàn)象

郝娜

摘 要：近年來，公私合營ppp模式在基礎(chǔ)設(shè)施的推廣中受到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。在政策嚴(yán)格監(jiān)管下，PPP項(xiàng)目逐步回歸本源，但落地率始終不高，除融資難是影響其因素以外，市場化進(jìn)程緩慢以及地方政府管理效能低下，也在一定程度對ppp項(xiàng)目的落地存在一定的影響。

關(guān)鍵詞：PPP模式；市場化進(jìn)程；地方政府管理效能

一、問題的提出

隨著中國下行壓力的不斷增大和地方政府融資平臺逐步規(guī)范，ppp模式作為一種新興的融資方式，將對粗放型經(jīng)濟(jì)向集約型經(jīng)濟(jì)的過渡起到促進(jìn)作用。采用PPP模式，對于發(fā)揮市場的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，化解現(xiàn)階段公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足、效率不高、發(fā)展不均衡等問題，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾具有非常重要的意義。

PPP模式，是公共政府部門與民營企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。按照十九大整體部署精神和要求，要保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，就需提高規(guī)矩意識，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)化管理和嚴(yán)控風(fēng)險。依托于國家對ppp模式的政策支持和大力推廣，國內(nèi)PPP項(xiàng)目迅速興起并蓬勃發(fā)展，越來越多的企業(yè)開始投身其中，ppp項(xiàng)目的數(shù)量和投資總金額都出現(xiàn)了井噴式增長。根據(jù)全國ppp綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目數(shù)據(jù)顯示，截止2018年12月末，全國ppp項(xiàng)目落地項(xiàng)目累計4691個，投資額為7.2萬億元，落地率僅為54.2%。盡管ppp項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量在不斷提高，但是落地率依舊偏低，且各行業(yè)、地區(qū)之間的差異也較大。

二、PPP項(xiàng)目落地難因素分析

（一）ppp項(xiàng)目融資難

首先是ppp模式對資金吸引力不足。ppp項(xiàng)目多是為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，一般項(xiàng)目的投資回報而有限。近年來，已經(jīng)落地ppp項(xiàng)目中標(biāo)社會資本的投資回報率總體呈現(xiàn)下降趨勢，這一趨勢牽動了無數(shù)擬投資社會資本的心。在項(xiàng)目盈利空間有限的情況下，民營資本受有限資本的限制，難以參與到ppp項(xiàng)目中。按照期限長度，ppp項(xiàng)目分為10年以下的短期項(xiàng)目、10年至15年的中期項(xiàng)目和15年以上的長期項(xiàng)目。但是往往較長的融資期限，面臨的資金風(fēng)險也會加大，一旦資金流動性出現(xiàn)問題，相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)也會停滯。

其次是外部金融機(jī)構(gòu)資金融通能力不足。銀行、保險、債券和信托機(jī)構(gòu)都是ppp項(xiàng)目的融資渠道，85%的PPP資金主要來源于銀行，其他融資工具對接ppp項(xiàng)目有一定的異質(zhì)性。金融去杠桿是今年資本市場熱議的話題，廣義信貸的擠壓、金融監(jiān)管的升級都會影響實(shí)體投資。

（二）市場化進(jìn)程緩慢

市場化進(jìn)程即為制度變遷的過程，市場化改革的核心就是要處理好政府與市場的關(guān)系。從宏觀角度來看，市場化程度提高意味著促進(jìn)行業(yè)、企業(yè)間的市場競爭，政府要簡政放權(quán)，減少對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。從微觀角度來看，市場化程度的提高使企業(yè)相關(guān)信息在資本市場中的流動更為順暢，管理層的行為更易受到投資者的監(jiān)督，有利于抑制過度投資。

我國在市場化改革的過程中，政府代理問題嚴(yán)重，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中仍然掌握著較多的政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力。在區(qū)域發(fā)展不平衡的地區(qū)，地方官員作為地方政府的代理人，很可能利用這些權(quán)力影響資源的配置。我國各地區(qū)政府政策傾斜力度不同、資源稟賦不同、區(qū)位要素不同，東部地區(qū)市場化進(jìn)程的深入對地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域選用PPP 模式進(jìn)行融資有促進(jìn)作用，相反中西部地區(qū)則不明顯。依據(jù)行業(yè)屬性的不同，在自然壟斷程度低的行業(yè)，市場化進(jìn)程對地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域選用 PPP 模式進(jìn)行融資有促進(jìn)作用，在自然壟斷程度高的行業(yè)，市場化進(jìn)程對于地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域選用 PPP 模式進(jìn)行融資的作用不明顯。

（三）地方政府管理效能低下

政府效能是指政府機(jī)關(guān)及其行政人員依法行政， 完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)與任務(wù)程度的綜合評價體系， 其重視供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)效， 注重公共管理或公共政策產(chǎn)生的效果。Easterly 研究指出由于信息不對稱問題，公共資源的配置效率會受到地方政府低效或腐敗的影響。地方政府管理效能低下主要體現(xiàn)在政府公共服務(wù)、政府公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利以及電子政務(wù)五個方面。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的浪潮中，我國公共服務(wù)和公共物品的供給難以滿足人民對物質(zhì)文化需求，效率和質(zhì)量相對低效；政府在執(zhí)行命令、政策時會因政府規(guī)模的擴(kuò)張導(dǎo)致資源的錯配和低效率現(xiàn)象；從居民經(jīng)濟(jì)福利的角度來看，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，所以區(qū)域居民經(jīng)濟(jì)福利存在較大差異性；傳統(tǒng)的國家機(jī)關(guān)辦公、管理方式造成地方政府和社會公眾之間的信息不對稱，一定程度上會降低地方政府的公信力，且電子政務(wù)作為加速政務(wù)信息傳遞的重要方式和手段，普及程度沒有達(dá)到理想效果。

三、政策建議

（一）著力提高區(qū)域地方政府管理效能，逐步推動地方政府規(guī)模的優(yōu)化，通過簡政放權(quán)，促進(jìn)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中由“干預(yù)型”角色逐步向“服務(wù)型”角色轉(zhuǎn)變。大力推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展，推動中國地方政府辦公信息透明化，降低公私雙方之間的信息不對稱程度，以提升地方政府的公信力。繼續(xù)深化市場化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步減少東中西部地區(qū)之間的差異，實(shí)現(xiàn)資源、要素在不同區(qū)域之間的自由流動，為社會資本的良好發(fā)展奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）轉(zhuǎn)變投融資理念。國務(wù)院明確了地方政府融資只能通過發(fā)行政府債券或采用PPP模式，剝離了融資平臺公司的政府融資職能，以融資平臺作為地方建設(shè)投融資的主導(dǎo)模式必須轉(zhuǎn)型。應(yīng)深刻理解PPP模式不僅是一種投融資方式，而且是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域供給理念和模式的變革，社會資本方應(yīng)牢固樹立價值投資理念，摒棄“短、平、快”的投機(jī)心理，堅持合作共贏的投資理念。

（三）稅收、財政補(bǔ)貼及其他政策優(yōu)惠。稅收方面，秉承稅收公平原則，對PPP項(xiàng)目公司成立階段和執(zhí)行階段的資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓進(jìn)行稅收優(yōu)惠；財政補(bǔ)貼方面，加大財政部國家級PPP示范項(xiàng)目補(bǔ)貼以及各省地方補(bǔ)貼力度。除了稅收和財政補(bǔ)貼外，中央應(yīng)在其他方面給予一定政策優(yōu)惠，鼓勵PPP落地實(shí)施，如養(yǎng)老領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，政府可以國有建設(shè)用地使用權(quán)直接作價入股。

（四）健全法規(guī)和管理體系。加大立法保障力度，從國家層面出臺相關(guān)法律法規(guī)，先期對《采購法》和《招投標(biāo)法》進(jìn)行修改。不斷規(guī)范完善管理體制，出臺完善項(xiàng)目操作指南，形成對風(fēng)險評價、政府合理承諾、績效付費(fèi)、退出機(jī)制、糾紛處理等的指導(dǎo)意見，簡化項(xiàng)目前期審批程序，科學(xué)控制運(yùn)營成本。建立健全工作制度，如PPP爭議解決機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)和收益分配解決機(jī)制、動態(tài)管理與調(diào)節(jié)機(jī)制等。

（五）加強(qiáng)誠信監(jiān)管。完善PPP項(xiàng)目信息公開制度，財政部門等加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目全周期信息監(jiān)管。充分做好項(xiàng)目篩選和評估論證，嚴(yán)把入口關(guān)。強(qiáng)化PPP項(xiàng)目預(yù)算管理，健全財政承受能力論證制度，完善政府預(yù)算信息公開制度和預(yù)算績效監(jiān)管制度，專項(xiàng)列出PPP項(xiàng)目，公開績效監(jiān)管評價結(jié)果。建立失信懲戒機(jī)制，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目政府失信信息平臺建設(shè)，建立政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，健全政府部門信用修復(fù)機(jī)制，加大懲戒力度，終身追責(zé)。

（六）多措籌資強(qiáng)化金融支持。探索保險類資金投放的支持措施。頂層設(shè)計上可在某些省市探索基本養(yǎng)老保險的5%左右用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，進(jìn)一步放寬社?；?、住房基金投資領(lǐng)域限制條件，為PPP項(xiàng)目拓寬融資渠道。開拓多元化融資渠道，在抵押方式上，可以考慮從以往以資產(chǎn)類抵押物逐漸轉(zhuǎn)向收益類抵押物，應(yīng)鼓勵項(xiàng)目公司利用排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等質(zhì)押擔(dān)保貸款，放開融資渠道，允許銀行貸款、委托貸款、股權(quán)、債券等作為PPP項(xiàng)目資金來源，嘗試采用資產(chǎn)證券化（ABS）方式盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施。

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