基于中國式分權(quán)視角分析影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險的因素

謝琳 范文婷

摘 要：自2008年美國次貸危機(jī)和2009年的歐債危機(jī)爆發(fā)后，我國地方政府性債務(wù)危機(jī)開始受到關(guān)注。尤其是，2014年8月？新預(yù)算法？頒布，明確“誰舉債，誰負(fù)責(zé)”，徹底遏制地方政府無限舉債的“兜底”想法，在這種情況下探究影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險因素，確保地方財政可持續(xù)成為眾多學(xué)者研究的重點。本文從規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理三方面分析地方政府性債務(wù)存在的風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：中國式分權(quán)；地方政府性債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險

一、引言

在2013年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，2014年經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)是通過結(jié)合短期應(yīng)對措施和長期制度，規(guī)范地方政府舉債程序，做好控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險工作。當(dāng)前，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模與財政能力不匹配，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理以及債務(wù)風(fēng)險管理制度不健全等問題導(dǎo)致我國地方政府性債務(wù)膨脹引發(fā)的問題愈發(fā)突顯，結(jié)合中國的國情如何規(guī)范地方政府舉債行為，探究影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險的因素，避免地方政府性債務(wù)風(fēng)險失控顯得尤為重要。

二、中國式分權(quán)下影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險的因素

（一）政治晉升制度

Jin et al.（2005）認(rèn)為財政分權(quán)能夠給予地方政府一定的財政激勵，將地方政府自身利益與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系，促使地方政府除滿足轄區(qū)內(nèi)居民的公共需求外，力求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長。但不同于歐美國家的財政聯(lián)邦主義中地方政府官員的選舉制度，在中國式分權(quán)下，地方政府官員由中央政府任命。且中央政府在考核地方政府官員時，以GDP為核心指標(biāo)，在這種政治晉升制度下，地方政府官員都先后開展競爭錦標(biāo)賽，這必然會導(dǎo)致地方政府不斷提高財政支出水平以謀求地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財政赤字會不斷擴(kuò)大。同時，為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府會傾向于將財政資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等能夠給地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長帶來快速增長的短期收益項目，而忽略轄區(qū)內(nèi)居民的醫(yī)療衛(wèi)生、教育等其他公共需求。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目不僅在前期多以大量投入資金為主，而且具有公共物品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，如公路等并不能會帶來財政收入的增加。因此，在以GDP為核心的政治晉升制度下會使得地方政府?dāng)U大財政支出，以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，此時是財政支出的增加推動債務(wù)的增長。地方政府債務(wù)不斷累積，而地方政府不得不“借新債以還舊債”，這時債務(wù)膨脹擴(kuò)張了地方政府性債務(wù)規(guī)模。

（二）政治競爭

在中國式分權(quán)下，政治競爭主要表現(xiàn)在兩方面，一方面是政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，另一方面是地區(qū)間吸引外資競爭。在中國式分權(quán)下，轉(zhuǎn)移支付制度的本來用途是省際間財政收入的均等化，進(jìn)而實現(xiàn)縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。但是，在中國的典型化事實下，轉(zhuǎn)移支付制度的效果往往與其相悖，在 2008年美國次貸危機(jī)爆發(fā)時，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)遇冷，中央政府實施四萬億的專項轉(zhuǎn)移支付資金分配給各地方政府，以刺激投資，促進(jìn)就業(yè)，拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，專項轉(zhuǎn)移支付往往需要地方政府提供配套資金，地方政府的財政收入本就難以滿足支出，不得不繞開原？預(yù)算法？通過各種方式舉債，據(jù)此我國的地方政府性債務(wù)規(guī)模步入飛速增長的時代。根據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，2007年末時，我國地方政府性債務(wù)余額為45098.31億元，在2008年底四萬億投資的刺激下，2009年末，債務(wù)存量已經(jīng)達(dá)到90169.03億元，年均增長199.87%，由此可見地方政府性債務(wù)規(guī)模自此井噴式發(fā)展。與此同時，不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度會導(dǎo)致地方政府競爭。首先，中央政府對各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額的確定不夠科學(xué)合理，這一金額通常是央地政府間博弈的結(jié)果，而地方政府為獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，往往會存在政治競爭。尤其是在專項轉(zhuǎn)移支付金額需要配套資金時的情況下，各地方政府不考慮自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況一味通過舉債來獲得配套資金，這會導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。其次，由于舉債能力受地方政府財政能力的影響，東部地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好通常地方政府財政能力和承債能力愈強(qiáng)，配套資金更多，使得其獲得的專項轉(zhuǎn)移支付金額大于貧困地區(qū)，而這與中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策相悖。有鑒貧困地區(qū)獲得轉(zhuǎn)移支付少，發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力有限，反過來又會導(dǎo)致其償債能力不足，進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府性債務(wù)風(fēng)險。在吸引外資時，富裕地區(qū)相較于貧困地區(qū)具有先天的優(yōu)勢，其不僅基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，且地方政府財政能力充足，能夠提供大幅度的稅收優(yōu)惠政策。因此，貧困地區(qū)在吸引外資的政治競爭中，一方面擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面也提供同等幅度甚至更大幅度的稅收優(yōu)惠政策。這不僅會由于稅收競爭而形成“稅收洼地”，還會進(jìn)一步推高貧困地區(qū)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險。在這兩方面的推動下，地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，債務(wù)風(fēng)險也逐漸顯性化。

（三）債務(wù)預(yù)算約束軟化

首先，在中國式分權(quán)下，央地政府間關(guān)系不同于歐美國家的財政聯(lián)邦主義，中央政府對地方政府的“父愛主義”使得后者債務(wù)預(yù)算約束軟化。地方政府認(rèn)為中央政府為其債務(wù)提供隱性擔(dān)保，一旦地方政府陷入財政危機(jī)，中央政府必然會代其償還貸款。盡管， 2014年頒布的？新預(yù)算法？明確規(guī)定“誰舉債誰負(fù)責(zé)，中央政府的兜底”，但是當(dāng)?shù)胤秸疅o法償還債務(wù)而宣布破產(chǎn)之后，在中國戶籍制度的約束“用腳投票”幾乎不可行的情況下，可能會造成社會不穩(wěn)定因素。同時，在中國地方政府被視為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)胤秸馐茇斦C(jī)甚至破產(chǎn)時，中央政府的信譽必然會受到影響。這種后果仍需要中央政府來注入資金來解決，雖然不是直接替地方政府償債，但是可以認(rèn)為是間接解決地方財政危機(jī)，這也被視為債務(wù)預(yù)算約束軟化。因此，我們有理由認(rèn)為當(dāng)前中央政府是在釋放信號，以提醒地方政府在舉債時要考慮自身財政能力，將償債風(fēng)險限制在可控范圍內(nèi)。其次，在中國式分權(quán)下，地方商業(yè)銀行尚未完全轉(zhuǎn)型至獨立的市場運營主體，地方政府能夠?qū)Φ胤缴虡I(yè)銀行產(chǎn)生較大的影響，因此，地方政府通過地方融資平臺向商業(yè)銀行貸款時往往受到的風(fēng)險控制和管理約束較弱。面臨的信貸條件和利率都較為寬松。最后，在這兩方面約束軟化的助推下地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險日益突顯。

三、總結(jié)

沈勇濤和崔曉鵬（2016）利用wind數(shù)據(jù)庫有關(guān)城投債的數(shù)據(jù)建立固定效應(yīng)模型，得出在中國式分權(quán)下，地方政府競爭與地方政府性債務(wù)規(guī)模正相關(guān)。李林和湯林閩（2017）認(rèn)為完善地方政府性債務(wù)治理的關(guān)鍵在于厘清央地政府間關(guān)系，否則在中國式分權(quán)下，地方政府會不斷擴(kuò)大財政支出以期獲得經(jīng)濟(jì)增長，使得地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。以上這些問題均需要進(jìn)一步深入探究與分析，結(jié)合中國的國情如何規(guī)范地方政府舉債行為，防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，避免地方政府性債務(wù)風(fēng)險失控。

參考文獻(xiàn)：

[1]Jin Hehui， Qian Yingyi， Barry R.Weingast.Regional decentralization and fiscal incentives： Federalism， Chinese style [J].Journal of Public Economics，2005，89（9）：1719-1742.

[2]沈勇濤，崔曉鵬.財政分權(quán)下地方政府競爭與地方債發(fā)行[J].湖南商學(xué)院學(xué)報，2016，23（05）：123-128

[3]李林，湯林閩.完善地方債治理：認(rèn)清本質(zhì)和源頭治理[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2017（44）：57-61.

作者簡介：

謝琳，女，漢族，英國薩里大學(xué)國際金融管理專業(yè)碩士畢業(yè)

范文婷，女，漢族，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展專業(yè)碩士畢業(yè)