設(shè)官分職，因時變通

修曉波

中國古代監(jiān)察制度史話（二十三）

清代地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)有總督、巡撫、按察司和道員等衙門?？偠胶脱矒嵩诿鞒跏桥R時派遣的，到清代已成為固定的封疆大吏?？偠綖槎反髥T，如果兼有尚書的職務(wù)，就是從一品了。一個總督管理一省或兩三個省的事務(wù)，以軍政為主，兼管民政。巡撫為從二品，負(fù)責(zé)一個省的軍政、民政。在名義上，總督的地位比巡撫高，是上下級關(guān)系，但他們兩個人在意見不一致時，誰也管不了誰。大家都向皇帝奏報，按皇帝的指示辦理。說他們與監(jiān)察官有關(guān)，是因?yàn)樗麄兎謩e兼著右都御史和右副都御史的頭銜，與監(jiān)察沾邊。

他們下去視察時，也受理官員腐敗的案件。道光十九年（1839），即鴉片戰(zhàn)爭的前一年，山西巡撫申啟賢到雁北一帶視察工作。經(jīng)過代州（今山西代縣）時，當(dāng)?shù)匾恍├镎ㄏ喈?dāng)于村長）和紳耆（年老的知識分子或退休的基層干部）攔住申啟賢的轎子要告狀，反映當(dāng)?shù)伢A站在征收喂馬的飼料時，有舞弊行為。對于這一類的舉報，如果不屬實(shí)，要對舉報人打八十板子，因?yàn)閿r高級官員的車駕畢竟是極不嚴(yán)肅的事。當(dāng)時申啟賢正生著病，心性煩躁，便沒有接待舉報人，還讓手下人打了他們一頓。上路之后，申啟賢又后悔了，心想他們反映的問題會不會屬實(shí)呢？如果他們不服，會不會進(jìn)京上告呢？想到這里，申啟賢心里有些害怕，于是他馬上寫了一封信，責(zé)成道臺張集馨親自過問此事。張集馨經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)他們反映的兩個情況，即代州驛站收飼料時用的秤不準(zhǔn)、驛站的工作人員向交納飼料的人強(qiáng)行收取一筆辛苦費(fèi)，全都屬實(shí)。按照《大清會典》的規(guī)定，驛站費(fèi)用包括喂馬的飼料由所在地方的官府提供，國家財政為此撥有?？睢Ｒ簿褪钦f，代州驛站應(yīng)該用?？钯徺I飼料，而不能讓人白交，更不能在征收時又強(qiáng)收一筆錢。張集馨糾正了這起違法亂紀(jì)行為，但沒有深究貪污人的責(zé)任。清朝時期，全國有兩千多個驛站，使用的牛馬驢騾近七萬匹，政府每年為此開支三百多萬兩銀子。這里面的貪污有多少，誰也說不清楚。張集馨的處理方法也算盡其所能了。

雖然總督、巡撫帶有監(jiān)察官的頭銜，對所轄地方的官員有行政管理權(quán)和監(jiān)察權(quán)，但真正對地方官的監(jiān)察活動，主要還是依靠各地的按察使以及道員去完成。清代在督撫之下設(shè)有布政司和按察司，其長官布政使負(fù)責(zé)一省的財政和人事，按察使負(fù)責(zé)一省的司法與監(jiān)察。按察使為專職監(jiān)察官，正三品，排在布政使之后，清末改按察使為提法使。各省按察司內(nèi)的部門有經(jīng)歷司（分管文件，審理案子）、照磨所（分管案卷檔案）和司獄司（分管監(jiān)獄）。遇有大案要案，按察使要與布政使一起商量處理。

道員是布政使、按察使的參謀和助手的統(tǒng)稱。布政使手下有左右參政、參議，是“坐辦公室”的，也叫守道;按察使手下有副使、僉事，他們經(jīng)常要往下邊跑，所以也叫巡道。明朝就有道員，當(dāng)時屬于臨時性的差使，沒有品秩。到了清乾隆年間，把那些參謀、助手們的名稱都取消了，一律稱道員，并配上正四品的秩級，變成了正式的官員。他們的工作，不只是監(jiān)察，還有許多行政管理方面的事。他們有的負(fù)責(zé)一個省，有的負(fù)責(zé)省內(nèi)的三四個府州。和監(jiān)察御史一樣，他們可以用密折向皇帝打小報告。

這里簡單說一下清初的巡按制度。在明代，巡按御史是監(jiān)察地方的骨干力量，地位在按察使之上，清代時，情況發(fā)生了變化。清朝只是順治帝在位時，斷斷續(xù)續(xù)推行過巡按制度。有人做過統(tǒng)計，當(dāng)時在這個問題上曾有過四次反復(fù)。最后，順治皇帝在死前又同意派巡按御史出巡。但他死后，鰲拜等四大臣輔政，沒有按順治皇帝的臨終囑咐辦。順治之后，再沒有大范圍地實(shí)行這項(xiàng)制度。清初在巡按制度上的反復(fù)及最終停罷的原因，主要有兩點(diǎn)：一是統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的滿漢矛盾。滿洲貴族是清政權(quán)的建立者，在要害部門中占據(jù)著主導(dǎo)地位，但順治皇帝派遣巡按御史時都是以原來明朝的巡按或用明臣擔(dān)任此職，即全是漢人。巡按御史的特點(diǎn)是要深入基層，滿人由于語言和習(xí)俗等方面的限制，一時無法勝任，但他們又不甘心讓漢人獨(dú)占實(shí)權(quán)要缺，所以就鼓吹停設(shè)。二是統(tǒng)治者認(rèn)為督撫可以代替巡按的作用。明代督撫的性質(zhì)側(cè)重于監(jiān)察，由于督撫權(quán)重，便依靠職位較低的巡按御史進(jìn)行制約。明代對地方的監(jiān)察（中央也如此）體現(xiàn)了彼此制約的思路。但清人不是這么看的，他們認(rèn)為督撫是地方上的“一把手”，且?guī)в卸讲煸旱穆氥?，監(jiān)察力度夠大的了，可以代替巡按的工作。也就是說，他們只看到了督撫和巡按在工作內(nèi)容上有重疊的地方，卻沒有考慮彼此制約的一面。廢除巡按制度后，清代統(tǒng)治者代之以不定期地派出專門事務(wù)的監(jiān)察官，如巡鹽御史等，但其作用顯然無法與明代的巡按御史相提并論。清代對明代的監(jiān)察制度既有沿襲又有變通，史書記載說：“本朝設(shè)官分職，因時變通，有未可與前代同論者。”

歸納一下，清代時期，督撫是地方最高行政長官兼監(jiān)察官，按察使和道員（主要指巡道）是專職的監(jiān)察官，他們和十五道（后來增加到二十道）的監(jiān)察御史一起，形成了清代監(jiān)察地方的網(wǎng)絡(luò)。

清代對監(jiān)察官的選拔和作用非常重視，制度也很嚴(yán)格。清代皇帝多次強(qiáng)調(diào)，漢人中只有正途出身的人，才有資格參加選拔御史的考試。所謂正途包括兩大類，一類是由正規(guī)的考試考選出來的，如參加鄉(xiāng)試合格的舉人以及參加會試合格的進(jìn)士等;另一類是由州縣等地方考選出來，送到北京國子監(jiān)（太學(xué)）學(xué)習(xí)的，如一年選拔一次的歲貢，皇帝登基及大的慶典時加選的恩貢，每十二年（逢酉年）選拔一次的拔貢等貢生。順治的時候更加嚴(yán)格，規(guī)定漢人中的貢生也不能參加選拔御史的考試，康熙以后才放寬了限制。與正途相對的是另外兩種出身的官員，一種是花錢買的官（叫捐納），一種是有功并經(jīng)吏部審核后賜給的官（叫議敘）。這兩種人是不能參加選拔御史的考試的。清代重視御史的出身，是為了保證這支隊(duì)伍的能力和素質(zhì)。當(dāng)然，以上要求都是針對漢人的，對滿人則沒有這么嚴(yán)格的要求。滿人擔(dān)任御史，只要求通曉滿漢文字，不用參加考試，實(shí)行的是“保送制”。

除文化上的要求外，還有其他條件。比如要求擔(dān)任御史的人要有在基層兩任知縣的經(jīng)歷，要有良好的品行和道德，統(tǒng)治者認(rèn)為這是端正官場以及社會風(fēng)氣的重要因素?！洞笄鍟涫吕防镉幸痪湓挘骸坝?，必端風(fēng)俗，必自科道始（科道是六科及十五道監(jiān)察官的簡稱）。”說的就是這個意思。當(dāng)然，這里的標(biāo)準(zhǔn)都是為了維護(hù)清朝的統(tǒng)治。

清代對一些特殊機(jī)構(gòu)（如軍機(jī)處、都察院、刑部、戶部等）的官員實(shí)行嚴(yán)格的回避制度。如都察院規(guī)定，不準(zhǔn)在京三品以上官員的親屬以及地方督撫的親屬擔(dān)任御史。這是為了防止大臣與監(jiān)察官結(jié)為朋黨，或者操縱監(jiān)察機(jī)構(gòu)。對地域的回避也有明確規(guī)定，不允許官員在原籍或與原籍接壤的地區(qū)任職?；乇艿木嚯x是五百里。所謂原籍，不僅指本人祖輩的居住地，也包括本人或父輩曾經(jīng)生活或工作的地方。清代地方新官上任，第一件事就是向布政使呈上兩份材料：一份是本人在回避問題上的說明書，一份是其同鄉(xiāng)對其說明的證明書。布政使審核后，呈報給本省督撫，由督撫送到中央的吏部備案。河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣有一座完好的古代縣級官署衙門，據(jù)記載，清代內(nèi)鄉(xiāng)縣的103名縣官中，沒有一人為河南人。這是對一般的行政干部，而對于總督、巡撫、按察使、道員等監(jiān)察官的任用，在執(zhí)行地域回避時，要求是更為嚴(yán)格的。

（作者為青島大學(xué)歷史學(xué)院教授）