我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革問(wèn)題研究

馮麗麗

摘要：所謂財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是指國(guó)家為了縮小各省之間由于自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的差異，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的公平分配，而采取的分配方式。本文通過(guò)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度內(nèi)容及存在的不足進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，在制度建議、強(qiáng)化監(jiān)督、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面提出我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的若干建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度;問(wèn)題;改革;建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）015-0227-01

我國(guó)在1994年實(shí)施了分稅制財(cái)政體制改革，將各地方收取的稅款按照中央與地方分成比例進(jìn)行分配。中央在一定分配比例內(nèi)控制與支配財(cái)政收入，地方也可根據(jù)不同稅種、分成比例享有一定的自主支配權(quán)。分稅制的改革同時(shí)也面臨著各省份在自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在的差距，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)資源的公平分配及體現(xiàn)國(guó)家中央意識(shí)，通過(guò)將各省份集中后的財(cái)政收入有目的地向偏遠(yuǎn)山區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的方式，彌補(bǔ)該地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在很多分類(lèi)，通常分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種類(lèi)型。一般性轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要部分，它不對(duì)財(cái)政資金使用方向進(jìn)行限制，可由地方根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要自行安排使用;而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度則是指中央在撥付財(cái)政資金給各地方時(shí)，直接將該項(xiàng)資金的使用范圍與內(nèi)容進(jìn)行了強(qiáng)制限制，如果地方擅自改變用途使用轉(zhuǎn)移資金，則會(huì)受到嚴(yán)厲的懲處。

一、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問(wèn)題

（一）中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)界限不清

分稅制改革后，嚴(yán)格規(guī)定了中央與地方在財(cái)政收入分享、分配之間的關(guān)系，并由稅務(wù)、財(cái)政機(jī)關(guān)及人民銀行負(fù)責(zé)將中央收入與地方收入按照國(guó)家規(guī)定的比例分劈入國(guó)庫(kù)。雖然國(guó)家對(duì)中央與地方在財(cái)權(quán)方面作出了詳細(xì)、明確的規(guī)定，而對(duì)事權(quán)的劃分界限仍存在不清晰的地方，這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配直接導(dǎo)致中央與地方事權(quán)上劃下移，或者地方政府大包大攬，分不清自身的主要職能，或者政府與市場(chǎng)職能界定不清，職能主體缺位、越位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;個(gè)別經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的本級(jí)財(cái)政收入勉強(qiáng)只能維持當(dāng)?shù)毓倘藛T工資發(fā)放，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定只能依靠出售土地使用權(quán)作為資金來(lái)源。

（二）一般性轉(zhuǎn)移支付使用效率不高

個(gè)別地方為了獲取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，不惜重金在北京或省會(huì)設(shè)立辦事處，指派專(zhuān)人負(fù)責(zé)向中央或省級(jí)政府申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付待遇，并以獲得轉(zhuǎn)移支付多少作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)及工作能力的體現(xiàn)。因此在使用上容易受“有功”官員的影響，投入大量“面子工程”，為“有功”官員個(gè)人政績(jī)服務(wù)，而沒(méi)有用到群眾最需要的領(lǐng)域內(nèi)。

（三）專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理混亂

由于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用用途被中央限制，地方政府對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理未能給予必要的重視，造成各地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理混亂。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金往往涉及地區(qū)、領(lǐng)域過(guò)大，卻沒(méi)有足夠資源來(lái)對(duì)資金進(jìn)行全方位、全過(guò)程的監(jiān)督和管理。因此，每年審計(jì)署的審計(jì)工作中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在使用與管理中的問(wèn)題較多。

（四）地方配套資金難以落實(shí)到位

專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金在管理辦法中要求各級(jí)地方政府應(yīng)按一定比例安排地方配套資金，而一些財(cái)力有限的地方政府，由于無(wú)法短期內(nèi)籌集配套資金，無(wú)法取得上級(jí)政府的理解與財(cái)政資金支持，因此，進(jìn)一步拉開(kāi)了地區(qū)間的差距，進(jìn)而出現(xiàn)需要搞建設(shè)的地區(qū)沒(méi)錢(qián)搞，而有錢(qián)搞建設(shè)的地方已經(jīng)建設(shè)成一定規(guī)模的現(xiàn)象，造成了個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政資金長(zhǎng)期未被使用，降低了財(cái)政資金的使用效率。

（五）轉(zhuǎn)移支付違規(guī)行為監(jiān)管不力

目前，審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)在對(duì)各地方財(cái)政收支情況進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，多以轉(zhuǎn)移支付資金是否及時(shí)撥付、使用列支憑證是否合規(guī)、應(yīng)用范圍是否合法作為監(jiān)督重點(diǎn)，而對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金使用效益及業(yè)績(jī)很少涉及，極易造成大量財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金被各地方搞“形象工程”、“面子工程”，不利于財(cái)政資金使用效益的發(fā)揮。

二、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的建議

（一）提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性

建議地方財(cái)政部門(mén)引入國(guó)際先進(jìn)的管理理念，對(duì)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行績(jī)效考核。對(duì)于一般性的轉(zhuǎn)移支付則可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)置公式進(jìn)行測(cè)算。以確保地方政府在向上級(jí)財(cái)政部門(mén)申報(bào)轉(zhuǎn)移支付金額的正確性，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)及因轉(zhuǎn)移資金測(cè)算錯(cuò)誤，出現(xiàn)阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)提前制定轉(zhuǎn)移支付撥付的方案，及時(shí)將轉(zhuǎn)移支付資金撥付到相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)及下級(jí)政府，確保財(cái)政資金效率的有效發(fā)揮。同時(shí)，為了確保轉(zhuǎn)移支付資金使用的科學(xué)性、透明性，各級(jí)政府應(yīng)按照政府預(yù)算公開(kāi)相關(guān)條例、規(guī)定，在政府指定網(wǎng)站公開(kāi)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模、使用方向及余額等情況，特別是應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效考核情況予以通報(bào)，以發(fā)揮信息公開(kāi)的社會(huì)監(jiān)督作用，不斷提高各級(jí)政府轉(zhuǎn)移資金使用效率。

（二）強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管

健全、科學(xué)的監(jiān)管體制是確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金安全、高效使用的重要保證。中央和地方應(yīng)通過(guò)制度建設(shè)、人力與經(jīng)費(fèi)投入為財(cái)政監(jiān)督提供運(yùn)行環(huán)境，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行全方位的監(jiān)督。目前，對(duì)各地方轉(zhuǎn)移支付資金使用情況進(jìn)行審計(jì)的機(jī)關(guān)主要為審計(jì)與財(cái)政兩個(gè)部門(mén)，但由于該部門(mén)受到當(dāng)?shù)卣母深A(yù)，很難客觀、公正地發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)及給予違紀(jì)人員必要的處罰，建議將轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督工作由人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)負(fù)責(zé)，發(fā)揮人大在獨(dú)立性方面的優(yōu)勢(shì)。要全面推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用的公開(kāi)透明。轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模龐大，很難單純依靠財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督。向公眾公開(kāi)，由公眾包括媒體參與監(jiān)督，發(fā)揮媒體與輿論監(jiān)督的作用。在轉(zhuǎn)移支付資金考核指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，除了應(yīng)設(shè)置財(cái)務(wù)指標(biāo)，還應(yīng)該根據(jù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金撥付的及時(shí)性、社會(huì)效益的發(fā)揮、項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性等設(shè)置非財(cái)務(wù)指標(biāo)。

（三）建立科學(xué)、可行的轉(zhuǎn)移支付績(jī)效考核機(jī)制

雖然國(guó)家已經(jīng)將較大比重的轉(zhuǎn)移支付資金以一般轉(zhuǎn)移支付的形式作為財(cái)力撥付給下級(jí)政府，可專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在未來(lái)仍會(huì)占有一定的比例并發(fā)揮著應(yīng)有的作用。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在使用與管理中存在的問(wèn)題較一般轉(zhuǎn)移支付多，導(dǎo)致資金的使用無(wú)法發(fā)揮其最大效益。因此，中央層面應(yīng)出臺(tái)、完善專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金從立項(xiàng)審批、項(xiàng)目實(shí)施、資金使用到社會(huì)效益發(fā)揮全程進(jìn)行考評(píng)，以促使各部門(mén)不斷提高財(cái)政資金使用效率，發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)有的效益。