國有企業(yè)預(yù)算管理的困境及對策探討

崔可欣

摘要：加強(qiáng)預(yù)算管理，是國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)合理配置資源，實(shí)現(xiàn)資本保值增值的重要手段。文章分析了當(dāng)前我國國有企業(yè)預(yù)算管理的困境及產(chǎn)生的原因，提出了建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)要求的多層級預(yù)算管理組織體系、建立以價值鏈分析為基礎(chǔ)的預(yù)算管理編制體系、建立健全預(yù)算管理過程控制體系、構(gòu)建合理的國有企業(yè)預(yù)算管理評價指標(biāo)體系等改進(jìn)對策。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);預(yù)算管理;價值鏈

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）016-0201-02

一、前言

十九大報(bào)告提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。當(dāng)然這里的預(yù)算制度主要是指公共管理領(lǐng)域，特別是財(cái)政管理?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，企業(yè)管理與公共管理之間不存在本質(zhì)區(qū)別，因此國有企業(yè)也需要完善預(yù)算管理，達(dá)到全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力，才能實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)合理配置資源、實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)資本保值增值。

二、國有企業(yè)預(yù)算管理的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代末90年代初，我國企業(yè)開始積極探索預(yù)算管理模式1994年，新興鑄管股份有限公司推行全面預(yù)算管理。90年代末，上海寶鋼集團(tuán)開始實(shí)施全面預(yù)算管理，以現(xiàn)金流量為核心。

2000年9月，國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范（試行）》，要求企業(yè)建立全面預(yù)算管理制度;2001年4月，財(cái)政部發(fā)布《企業(yè)國有資本與財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，要求企業(yè)實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度;2002年4月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于企業(yè)實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)企業(yè)應(yīng)實(shí)行包括財(cái)務(wù)預(yù)算在內(nèi)的全面預(yù)算管理制度。2008年6月，財(cái)政部、證監(jiān)會、審計(jì)署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合制定《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，第三十三條“要求企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理制度，明確各責(zé)任單位在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范預(yù)算的編制、審定、下達(dá)和執(zhí)行程序，強(qiáng)化預(yù)算約束”;2010年，財(cái)政部會同證監(jiān)會、審計(jì)署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會制定《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第15號——全面預(yù)算》等18項(xiàng)應(yīng)用指引。

上述多個規(guī)章、制度的頒步和執(zhí)行，標(biāo)志著企業(yè)全面預(yù)算管理在我國得到廣泛認(rèn)同，并逐步規(guī)范。

1999年至今，我國實(shí)施全面預(yù)算管理的國有企業(yè)數(shù)量持續(xù)增長。

三、國有企業(yè)預(yù)算管理的困境及產(chǎn)生的原因

（一）國有企業(yè)預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置未能滿足現(xiàn)代企業(yè)治理的需要

國有企業(yè)預(yù)算管理涉及國有企業(yè)所有權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和經(jīng)營權(quán)，國有企業(yè)預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置受制于國有企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境、人力資源政策、自然資源稟賦等的配置，受制于責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一和制衡。國有企業(yè)預(yù)算管理組織應(yīng)該包括預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。它們承擔(dān)著預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、控制、監(jiān)督、分析、考評等職能，是預(yù)算管理有序開展的基礎(chǔ)性保障。

按照現(xiàn)代企業(yè)治理的要求，股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間相互影響、相互制約，具體到預(yù)算管理方面，股東會審議批準(zhǔn)年度預(yù)算方案，董事會制定年度全面預(yù)算方案，經(jīng)理曾負(fù)責(zé)執(zhí)行年度預(yù)算方案，監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督年度預(yù)算方案的執(zhí)行。

目前，部分國有企業(yè)未能設(shè)立預(yù)算管理委員會，企業(yè)經(jīng)理層基本上既負(fù)責(zé)了預(yù)算的編制，也負(fù)責(zé)了履行監(jiān)控和考評的職能。這樣，由于健全的預(yù)算管理組織的缺位，導(dǎo)致預(yù)算管理脫離了股東大會、董事會、監(jiān)事會的授權(quán)、決策與監(jiān)督。有些國有企業(yè)沒有設(shè)置專門的預(yù)算管理部門，雖然在一定程度上節(jié)約了管理成本，但是它違背了企業(yè)治理的要求，為預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)埋下了隱患。

（二）國有企業(yè)預(yù)算管理目標(biāo)未能適應(yīng)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的要求

國有企業(yè)預(yù)算管理目標(biāo)是國有企業(yè)根據(jù)其內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境、國家發(fā)展戰(zhàn)略以及未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢來確定的，一旦確定，就應(yīng)在預(yù)算期保持其相對穩(wěn)定性。

國有企業(yè)預(yù)算從短期來看，其實(shí)質(zhì)上是微觀形態(tài)的企業(yè)戰(zhàn)略。國有企業(yè)預(yù)算指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，即預(yù)算指標(biāo)應(yīng)能夠體現(xiàn)企業(yè)發(fā)展方向和戰(zhàn)略意圖。

從目前實(shí)施預(yù)算管理的國有企業(yè)來看，一部分國有企業(yè)脫離國有企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)要求，以領(lǐng)導(dǎo)意圖為預(yù)算，就預(yù)算制定預(yù)算。在預(yù)算編制中，各級預(yù)算主體各行其是，脫離總體預(yù)算要求，各自體現(xiàn)各級各層領(lǐng)導(dǎo)意圖，背離企業(yè)長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，各自成立了獨(dú)立的“預(yù)算王國”。

（三）國有企業(yè)預(yù)算實(shí)施控制不嚴(yán)而導(dǎo)致預(yù)算松弛

國有企業(yè)提供預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的目的在于考察實(shí)際數(shù)據(jù)與預(yù)算數(shù)據(jù)之間的偏差。根據(jù)權(quán)威調(diào)查數(shù)據(jù)，大約45%的國有企業(yè)對預(yù)算數(shù)據(jù)分析并不重視，只把預(yù)算重點(diǎn)放在預(yù)算編制上;其中有些國有企業(yè)雖然擁有成熟的數(shù)據(jù)平臺，并獲得了預(yù)算執(zhí)行后的大量數(shù)據(jù)，但忽視獲得的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，沒有進(jìn)行必要的預(yù)算分析，預(yù)算編制失去實(shí)際意義?！爸鼐幹疲p執(zhí)行，弱分析”是當(dāng)前國有企業(yè)預(yù)算管理普遍存在的問題，致使預(yù)算管理成為“空中樓閣”。

由于國有企業(yè)體制管理上的缺陷，有些國有企業(yè)忽視必要的內(nèi)部控制建設(shè)、缺乏必要的過程管理手段。有效地對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行約束、監(jiān)督和控制成為難題，預(yù)算松弛等現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）國有企業(yè)預(yù)算管理考核評價缺陷明顯

考核評價的缺陷是制約預(yù)算編制及其效果的一個重要因素，會直接削弱預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效果。國有企業(yè)現(xiàn)行的預(yù)算管理考核評價存在以下不足：

一部分國有企業(yè)，在預(yù)算考評中將領(lǐng)導(dǎo)個人意圖凌駕于企業(yè)利益之上，難以做到客觀、公平、公正，使預(yù)算考評流于形式，預(yù)算管理成為擺設(shè)。有些企業(yè)考評小組缺乏企業(yè)各個部門認(rèn)可的權(quán)威性和獨(dú)立性，考評結(jié)果存在爭議。有些國有企業(yè)預(yù)算考評范圍、內(nèi)容不廣，考核方式死板，考核指標(biāo)陳舊。有些國有企業(yè)只關(guān)注財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核，忽略非財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核，使預(yù)算的權(quán)威性大打折扣。

部分國有企業(yè)預(yù)算績效評價主要以國有資本的保值增值為主要依據(jù)，片面強(qiáng)調(diào)對國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效與經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行評價。忽視我國國有企業(yè)承擔(dān)的穩(wěn)定社會、保證就業(yè)等社會職能。當(dāng)前，部分國有企業(yè)預(yù)算管理缺乏對國有企業(yè)的社會績效、環(huán)境績效進(jìn)行評價，對其社會責(zé)任、環(huán)境責(zé)任履行情況進(jìn)行考評所占比重不大。

四、加強(qiáng)國有企業(yè)預(yù)算管理的對策

（一）建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)要求的多層級預(yù)算管理組織體系

國有企業(yè)預(yù)算管理組織體系要適應(yīng)當(dāng)前的國企混合所有制改革。國企混合所有制改革的目的是增加國有企業(yè)的競爭力和活力。通過混合所有制改革，讓國有企業(yè)的預(yù)算管理體現(xiàn)出企業(yè)治理的要求，弱化或消除國有企業(yè)往往將預(yù)算直接地體現(xiàn)為上級領(lǐng)導(dǎo)指示的現(xiàn)象;讓中、下層管理者及普通員工積極參與到預(yù)算管理中來，進(jìn)一步強(qiáng)化國有企業(yè)預(yù)算管理的上下級溝通，讓預(yù)算管理落到實(shí)處。我國國有企業(yè)大多以大型企業(yè)為主，在管理上也往往分為多個層次，組織機(jī)構(gòu)也呈現(xiàn)出多層性，相應(yīng)地預(yù)算管理組織也應(yīng)該體現(xiàn)為多層性，只有這樣才能不斷提高企業(yè)的預(yù)算管理水平。按照“混改”的要求，建立起多層級預(yù)算管理組織體系。把國有企業(yè)預(yù)算管理體系劃分為決策層級、執(zhí)行層級、監(jiān)督層級等，結(jié)合權(quán)、責(zé)、利的制衡作用，將股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、普通員工等納入到預(yù)算管理的層級中，以保證國有企業(yè)預(yù)算管理的良好實(shí)施。

（二）建立以價值鏈分析為基礎(chǔ)的預(yù)算管理編制體系并服務(wù)于企業(yè)戰(zhàn)略

價值鏈?zhǔn)瞧髽I(yè)資源和價值的鏈?zhǔn)椒植?。國有企業(yè)預(yù)算正是以貨幣化的形式去規(guī)劃資源與價值的存在與獲得。價值鏈分析能比較全面地反映國有企業(yè)資源、附著于這些資源的價值分布及利用情況。通過價值鏈的分析，把依賴于企業(yè)內(nèi)、外部各主體之間的資源進(jìn)行協(xié)調(diào)，使企業(yè)內(nèi)、外部各部門之間保持步調(diào)一致，在企業(yè)內(nèi)部消除預(yù)算部門間的障礙，提高企業(yè)資金資源、信息資源、物質(zhì)資源、知識資源的配置效率與效果，服務(wù)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。讓以價值鏈分析為基礎(chǔ)的預(yù)算管理，更好地體現(xiàn)預(yù)算管理的貨幣化特質(zhì)。價值鏈分析打破了企業(yè)在既定組織結(jié)構(gòu)下資源與價值的聯(lián)系，利用價值鏈條對現(xiàn)存的資源配置過程、配置要素進(jìn)行改造，將價值增加與資源配置的鏈條進(jìn)一步分級、分解、細(xì)化，從而使資源的配置更加具有目的性。

基于價值鏈分析的預(yù)算管理與企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃具有一致性。以價值鏈分析為基礎(chǔ)，國有企業(yè)以此制定適宜的預(yù)算目標(biāo)和策略。以價值鏈分析企業(yè)資源配置的各種作業(yè)活動和管理活動，及時地發(fā)現(xiàn)和鎖定具有最佳價值增值的環(huán)節(jié)和方面，便于企業(yè)在戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置，以有效地獲取和保持競爭優(yōu)勢。通過企業(yè)價值鏈的分析，可以重組企業(yè)業(yè)務(wù)流程及資源配置，改變預(yù)算編制基礎(chǔ)，拓寬預(yù)算編制分析視角，使企業(yè)預(yù)算管理從價值鏈的基礎(chǔ)上能夠更好地從宏觀上把握企業(yè)的資源配置、價值增長，實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算管理目標(biāo)的有效聚合。

（三）建立健全預(yù)算管理過程控制體系

預(yù)算管理控制必須建立在企業(yè)業(yè)務(wù)流程、經(jīng)營模式的基礎(chǔ)之上，必須適應(yīng)企業(yè)的經(jīng)營特點(diǎn)，符合企業(yè)的管理機(jī)制。預(yù)算過程控制是一個循環(huán)的動態(tài)結(jié)構(gòu)：預(yù)測——執(zhí)行控制——分析偏差——糾正偏差，通過這個控制過程使預(yù)算數(shù)據(jù)接近企業(yè)目標(biāo)。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算管理過程控制的動態(tài)循環(huán)結(jié)構(gòu)。具體包括：

其一，當(dāng)前我國國有企業(yè)在預(yù)算的預(yù)測環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步重視對國家戰(zhàn)略、宏觀政策信息的收集、分析，重視對國際科技發(fā)展、生產(chǎn)工藝流程再造等的研究，重視對國內(nèi)外同行業(yè)先進(jìn)水平的了解，重視對項(xiàng)目的可行性信息的收集與研究。其二，加強(qiáng)對執(zhí)行控制環(huán)節(jié)信息的收集與分析。把預(yù)算執(zhí)行控制的要求與內(nèi)部控制建設(shè)緊密聯(lián)系起來，利用內(nèi)部控制信息系統(tǒng)傳遞、分析信息，使預(yù)算管理者必須掌握更加細(xì)致而準(zhǔn)確的信息。其三，認(rèn)真進(jìn)行偏差信息的收集與研究，預(yù)算管理者必須對出現(xiàn)較大偏差的信息進(jìn)行專項(xiàng)收集與研究，并要求各部門對預(yù)算偏差信息做出專項(xiàng)說明，力求在一定程度上有效解決預(yù)算信息不對稱問題。

（四）構(gòu)建合理的國有企業(yè)預(yù)算管理評價指標(biāo)體系

建立健全國有企業(yè)預(yù)算管理考核機(jī)制是預(yù)算管理的一個重要的環(huán)節(jié)，而構(gòu)建合理的國有企業(yè)預(yù)算管理評價指標(biāo)體系是其核心工作。在構(gòu)建預(yù)算管理評價指標(biāo)體系時，應(yīng)處理好以下幾個關(guān)系：其一區(qū)分國有企業(yè)與民營企業(yè)預(yù)算管理評價指標(biāo)體系。國有企業(yè)與民營企業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中所處地位有所不同、所有權(quán)結(jié)構(gòu)有所不同、企業(yè)治理表現(xiàn)形式有所不同、戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)有所不同，預(yù)算管理目標(biāo)有所不同，所以在構(gòu)建國有企業(yè)預(yù)算管理評價指標(biāo)體系時，要體現(xiàn)出國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的特點(diǎn)。其二要體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)績效、社會績效與環(huán)境績效在整個指標(biāo)體系中的相互關(guān)系。構(gòu)建預(yù)算考核評價指標(biāo)體系時，既要重視經(jīng)濟(jì)績效以體現(xiàn)國有資本的保值增值，又要考慮國有企業(yè)因其特殊性而需要使用的社會績效指標(biāo)和環(huán)境績效指標(biāo)。三是妥善處理數(shù)量化指標(biāo)與非數(shù)量化指標(biāo)的關(guān)系。數(shù)量化指標(biāo)具有易于操早、說服力強(qiáng)等優(yōu)勢，因此在構(gòu)建預(yù)算管理評價指標(biāo)體系過程中，盡可能使用數(shù)量化指標(biāo)，避免評價者因個人的主觀好惡、情緒波動等因素對評價造成負(fù)面影響。