區(qū)縣人大法制委員會發(fā)揮職能作用的實踐與思考

劉雪屏

區(qū)縣人大是由選民直接選舉的基層國家權(quán)力機關(guān)，是與選民保持最密切聯(lián)系的代表機關(guān)，是國家政權(quán)的基石，加強區(qū)縣人大的組織建設(shè)是切實發(fā)揮其權(quán)力機關(guān)作用的保障。2015年修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第三十條授權(quán)區(qū)縣人大可以設(shè)立法制委員會。2016～2017年，全國各區(qū)縣人大基本完成了換屆工作，也基本上都依《地方組織法》設(shè)立了法制委員會。經(jīng)過兩年的探索，回望并反思區(qū)縣法制委員會發(fā)揮職能作用的實踐，對于進一步完善人大專門委員會制度有重要的參考意義。

一、設(shè)立區(qū)縣人大法制委員會的必要性

法制委員會作為人大的專門委員會之一，在設(shè)區(qū)的市以上人大運行多年，實踐表明，它作為同級人大法制方面的常設(shè)工作機構(gòu)，在法制建設(shè)中的作用日益凸顯，已成為同級人大及其常委會履職的重要依托和法制工作的得力助手。無論從全面推進依法治國的形勢需求還是完善基層人大履職的實際考量，設(shè)立區(qū)縣人大法制委員會都非常必要。

（一）區(qū)縣人大設(shè)立法制委員會是全面推進依法治國的必然要求

從全國、省、市人大運行的實踐經(jīng)驗來看，無論是各級人大常委會的法律工作委員會還是人大的法制委員會，都是國家法治發(fā)展的必然要求?！霸?979 年1 月關(guān)于設(shè)立全國人大常委會法制委員會（作者注：即全國人大常委會法制工作委員會的前身）的文件上寫的是：全國人大常委會法制委員會協(xié)助全國人大常委會加強法制工作?！盵1]正是基于社會主義法制建設(shè)的迫切需要，全國人大常委會法制委員會應(yīng)運而生，并且作用明顯，建立后用三個多月時間迅速起草了七部法律，中國的法治建設(shè)步入正軌。事實說明，中國法治的發(fā)展需要催生了國家權(quán)力機關(guān)的組織完善。

經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，中國的法治建設(shè)日新月異。2012年，黨的十八大提出“法治是治國理政的基本方式”，2014年，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面依法治國進行了頂層設(shè)計。在全面推進依法治國的進程中，區(qū)縣人大作為地方國家權(quán)力機關(guān)在履行保障憲法法律實施、維護地方法治統(tǒng)一、監(jiān)督“一府一委兩院”等職責(zé)上作用日益凸顯，其中，一些法律的專業(yè)問題，比如對鄉(xiāng)人大作出的決議、決定以及本級人民政府發(fā)布的決定命令的合法性、適當性的判斷，需要具備法理憲法等專門知識的專業(yè)人員和專業(yè)的機構(gòu)協(xié)助處理。區(qū)縣人大依法設(shè)立法制委員會順應(yīng)了全面依法治國的趨勢，它可以協(xié)助同級人大及其常委會處理和法律密切相關(guān)的專業(yè)問題。

（二）區(qū)縣人大設(shè)立法制委員會是完善基層人大組織建設(shè)的現(xiàn)實需求

我國人大及其常委會行使職權(quán)的主要形式是召開會議。《地方組織法》第十一條規(guī)定：“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。”實踐中，若無特殊情況，區(qū)縣人大一般是每年召開一次代表大會，會期一般三天左右，換屆之年五天左右。《地方組織法》第四十五條規(guī)定，常委會會議每兩個月至少舉行一次，實踐中是根據(jù)需求不定時召開，一般一年少則六七次，多則十余次，會期一般半天，事項多則一天。由此可見，區(qū)縣人大及其常委會一年中所有的會期相加最長也就不過十余天。如何落實人大及其常委會的監(jiān)督職責(zé)？如何保障人大職權(quán)的常態(tài)化行使？由人員少但卻精專的專門委員會協(xié)助人大及其常委會的工作勢在必行，在此背景下，區(qū)縣人大法制委員會應(yīng)運而生，它是依《地方組織法》產(chǎn)生的專門委員會之一，是區(qū)縣人大的常設(shè)機構(gòu)，受區(qū)縣人大領(lǐng)導(dǎo)，閉會期間受區(qū)縣人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，每年人大會議期間書面向區(qū)縣人大報告工作。區(qū)縣人大法制委員會的設(shè)立完善了基層人大的組織建設(shè)，可為區(qū)縣人大及其常委會行使相關(guān)法律方面的職權(quán)作必要的充分的準備，可協(xié)助代表大會及其常務(wù)委員會行使相應(yīng)權(quán)力，有利于充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的職能作用。

二、區(qū)縣人大法制委員會發(fā)揮職能作用的實踐

根據(jù)我國的立法體制，區(qū)縣人大沒有立法權(quán)，因此區(qū)縣人大法制委員會與上級人大法制委員會的職能相比，沒有與本級人大立法相關(guān)的職能。依據(jù)《地方組織法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）等相關(guān)法律規(guī)定，區(qū)縣人大法制委員會的職能主要包括規(guī)范性文件的備案審查、對口聯(lián)系部門的監(jiān)督工作、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等[2]。區(qū)縣人大法制委員會設(shè)立兩年來，職能作用發(fā)揮如何？ 從當前運行實踐來看，區(qū)縣人大法制委員會既發(fā)揮了重要的職能作用，同時又存在著一些不足。

（一）配合規(guī)范性文件備案審查，維護法治統(tǒng)一

為了維護法治的統(tǒng)一，中共中央強調(diào)要“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”[3]。根據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條、三十條的規(guī)定，對規(guī)范性文件進行審查是縣級以上地方各級人大常委會的一項重要職責(zé)，但是長期以來，區(qū)縣人大常委會的這項工作開展得并不理想，許多地方存在“備而不審”的現(xiàn)象，備案審查制度基本上處于虛置狀態(tài)。

區(qū)縣法制委員會的設(shè)立，為規(guī)范性文件的備案審查提供了組織和人員保障，許多區(qū)縣人大常委會都啟動了對規(guī)范性文件的實質(zhì)審查程序，使之前規(guī)范性文件只備不審的常態(tài)有所扭轉(zhuǎn)[4]。兩年來，筆者所在的人大常委會組織法制委員會按照合法性、合理性原則，對《濟南市章丘區(qū)人民政府關(guān)于加強交通禁區(qū)道路交通管理的通告》《濟南市章丘區(qū)人民政府辦公室關(guān)于完善城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補貼保障工作的通知》以及《濟南市章丘區(qū)人民政府關(guān)于調(diào)整章丘區(qū)城鎮(zhèn)國有土地基準地價的通告》等14件規(guī)范性文件進行了備案審查，并提出了專業(yè)性審查意見，從而使規(guī)范性文件“備而不審”的局面有所扭轉(zhuǎn)，促進了政府依法行政，有效維護了法治統(tǒng)一。

（二）協(xié)助人大及其常委會加強對對口聯(lián)系部門的工作監(jiān)督

監(jiān)督是人大及其常委會的重要職權(quán)，協(xié)助人大及其常委會加強監(jiān)督權(quán)的落實是區(qū)縣法制委員會的一項重要職責(zé)。根據(jù)職責(zé)劃分，區(qū)縣法制委員會對口聯(lián)系部門一般包括同級的公安局、人民法院、人民檢察院、司法局、民政局等部門。法制委員會協(xié)助人大及其常委會加強對對口聯(lián)系部門的工作監(jiān)督，該項法定職權(quán)在實踐中落實較好。

一般而言，法制委員會每年都會協(xié)助人大常委會對法檢“兩院”半年工作情況進行檢查，筆者所在的法制委員會根據(jù)司法工作重點，在兩年的履職中實地重點察看了區(qū)檢察院檢務(wù)綜合服務(wù)區(qū)、區(qū)法院訴前調(diào)解、家事法庭、執(zhí)行指揮中心等工作情況。并針對細化檢察監(jiān)督，推動檢察建議、公益訴訟工作深入開展問題進行監(jiān)督。公益訴訟是檢察院發(fā)揮監(jiān)督職能的重要方式和載體，也是2017年《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》修改后人民檢察院增加的一項新職責(zé)。法制委員會通過聽取區(qū)檢察院關(guān)于規(guī)范檢察建議工作情況和公益訴訟工作情況的報告，強調(diào)檢察機關(guān)要緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，著力解決人民群眾反映強烈的突出問題，重點辦理社會關(guān)注度高的公共利益保護案件，并建議檢察院進一步充實辦案力量，強化推進措施，創(chuàng)新工作機制，增強檢察建議的剛性和實效，從而推動檢察建議、公益訴訟工作的深入開展。在法制委員會前期工作的基礎(chǔ)上，區(qū)人大常委會通過了《關(guān)于加強檢察機關(guān)公益訴訟工作的決議》和《關(guān)于加強檢察建議工作的決議》，對于促進檢察機關(guān)切實履行公益訴訟的法定職責(zé)以及增強檢察建議工作的規(guī)范性、切實維護檢察建議工作的權(quán)威性有重要指導(dǎo)意義。

（三）圍繞法治工作重點，積極進行專題調(diào)查研究

根據(jù)《地方組織法》第三十條第三款規(guī)定，法制委員會作為人大的專門委員會有權(quán)“對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議”。實踐中圍繞法治工作重點，積極進行專題調(diào)查研究的職責(zé)得到了較好的落實。兩年來，區(qū)縣人大法制委員會一般都圍繞區(qū)縣公檢法部門的法治工作重點，選取與群眾切身利益密切相關(guān)、社會普遍高度關(guān)注的問題進行專題調(diào)研，近兩年的熱點問題有法院訴前調(diào)解、法院執(zhí)行指揮中心、家事審判執(zhí)行、檢察院公益訴訟、檢察建議工作、公安機關(guān)刑事執(zhí)法辦案、公檢法三家單位掃黑除惡專項斗爭開展情況以及民政部門城市社區(qū)建設(shè)工作、公共法律服務(wù)工作等。法制委員會在前期會圍繞調(diào)研議題擬訂詳細方案，具體調(diào)研形式既有明察也有暗訪，期間會召開有人大代表和被調(diào)研單位人員參加的座談會，廣泛征求意見，最后形成有針對性的調(diào)研報告。法制委員會的專門性和專業(yè)性提升了專題調(diào)研工作的針對性和實效性，為同級人大及其常委會的決策提供了可靠的信息，為人大及其常委會做好監(jiān)督工作發(fā)揮了參謀和助手作用。

（四）充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，配合上級人大開展立法調(diào)研執(zhí)法檢查工作

2015年3月新修訂的《立法法》第七十三條以及2018年新修訂的《憲法》第一百條都賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。區(qū)縣人大雖無立法權(quán)，但是地方性法規(guī)的制定離不開基礎(chǔ)調(diào)研，區(qū)縣人大法制委員會在配合上級人大開展立法調(diào)研、做好地方性法規(guī)草案的征求意見等方面充分發(fā)揮職能優(yōu)勢。比如在《濟南市戶外廣告設(shè)置管理條例（修訂草案）》進行立法調(diào)研的過程中，濟南各區(qū)縣人大法制委員會精心組織調(diào)研，召開座談會，廣泛征集群眾意見建議，本著既維護城市形象，又有利于促進廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精神，綜合反映社情民意，提出建設(shè)性建議，為地方立法提供了基礎(chǔ)資料。同時，濟南各區(qū)縣人大法制委員會為《濟南市山體保護管理辦法（草案）》《濟南市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定（草案）》建言獻策、征求意見，并督促政府出臺實施意見，廣泛發(fā)動宣傳，以確保地方性法規(guī)的順利實施。在《濟南市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》實施后，法制委員會監(jiān)督政府有關(guān)部門嚴格落實，并對執(zhí)行情況進行執(zhí)法檢查，及時督促召開禁止燃放煙花爆竹宣傳動員部署會議，印發(fā)帶頭執(zhí)行禁止燃放煙花爆竹倡議書公告，督促主管部門嚴格落實責(zé)任，層層簽訂責(zé)任書，禁放轄區(qū)范圍內(nèi)沒有出現(xiàn)違規(guī)燃放問題，達到了改善環(huán)境的目的。

（五）密切聯(lián)系代表群眾，充分發(fā)揮代表作用

人大代表是人大的細胞，做好代表工作是做好人大工作的基石，也是人大工作持續(xù)進步的不竭源泉。區(qū)縣法制委員會利用密切聯(lián)系代表群眾的優(yōu)勢，做好相關(guān)代表工作。

首先，區(qū)縣人大法制委員會成員大多都是人大常委會委員，實踐中，人大常委會委員都有固定聯(lián)系代表的傳統(tǒng)，區(qū)縣人大法制委員會成立后，可以充分發(fā)揮橋梁紐帶作用，進一步密切區(qū)縣人大法制委員會與本級人大代表的聯(lián)系。比如山東省淄博市淄川區(qū)人大法制委員會主任委員、副主任委員都有固定聯(lián)系人大代表、人民群眾的指標[5]，筆者所在的法制委員會也有類似規(guī)定。固定聯(lián)系并邀請代表參加法制委員會活動，廣泛聽取收集人大代表對區(qū)工作的意見建議，增強了人大工作的民意基礎(chǔ)。筆者在2017年4月舉行的法制委員會成員聯(lián)系人大代表活動中，走訪了轄區(qū)的旭升村，聽取人大代表對區(qū)“拆違拆臨”工作的意見建議，將村民合理訴求寫成意見建議遞交人大常委會，很快得到相關(guān)部門答復(fù)，事情得到妥善處理，既解決了村民們賴以生存的養(yǎng)殖業(yè)后續(xù)發(fā)展問題，又兼顧了環(huán)保要求，有效協(xié)調(diào)了公共利益和個人利益的關(guān)系。

其次，區(qū)縣法制委作為與代表群眾密切聯(lián)系的橋梁，牽頭督辦相關(guān)代表議案建議，強化了議案辦理實效。比如山東省濟南市章丘區(qū)十七屆人大二次會議期間，代表提出的議案建議中包括《關(guān)于加強公墓建設(shè)的議案》《關(guān)于加快部門職能向城市社區(qū)延伸的議案》《關(guān)于棚改舊改后社區(qū)建設(shè)問題的議案》和《關(guān)于解決居民出行5321高官寨段交通隱患的議案》4件議案以及《關(guān)于加快殯儀館徹底搬遷的建議》和《關(guān)于繡水大街單設(shè)右轉(zhuǎn)彎車道的建議》2件意見建議被列為法制委2018年度重點督辦的議案建議。為督辦和落實好這些代表議案建議，法制委員會按照人大常委會的要求，和代表、群眾及時溝通并積極協(xié)調(diào)相關(guān)辦理工作，動態(tài)跟蹤掌握辦理進度，了解、督促辦理情況，4件議案和2件意見建議全部如期完成辦理，滿意率達百分之百，做到了過程滿意和結(jié)果滿意的有機統(tǒng)一。

第三，區(qū)縣法制委員會組織代表旁聽庭審，推動提升司法辦案水平。組織人大代表旁聽法院庭審是法制委員會配合人大常委會監(jiān)督司法工作的重要抓手。筆者所在的法制委員會兩年中組織了10次100多名人大代表在法庭旁聽了“婚姻家庭糾紛、酒后駕駛致人死亡要求賠償、交通肇事、故意傷害、房產(chǎn)糾紛以及交通賠償?shù)劝讣?、戀愛對象要求返還彩禮”等和老百姓密切相關(guān)的案件。旁聽庭審工作向基層法庭的延伸，密切了法制委員會和代表的聯(lián)系，加強了司法監(jiān)督，對推動提升司法辦案水平發(fā)揮了積極作用。

（六）區(qū)縣人大法制委員會發(fā)揮職能作用的不足

區(qū)縣人大法制委員會在協(xié)助同級人大及其常委會行使相關(guān)職權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。但是，不可否認，兩年的實踐運行中，區(qū)縣人大法制委員會發(fā)揮職能作用還存在一些不足。

首先，人大會議期間研究、審議和擬訂議案作用發(fā)揮不夠。根據(jù)《地方組織法》第三十條第三款的規(guī)定，研究、審議和擬訂有關(guān)議案是區(qū)縣法制委員會的一項職責(zé)。但是當前的普遍情況是實踐中很少以區(qū)縣法制委員會作為主體來行使這項職權(quán)。原因是區(qū)縣法制委員會委員同時也是人大代表，區(qū)縣人大開會一般以代表團的方式進行審議，提議案一般也是在代表團內(nèi)聯(lián)名提出，區(qū)縣人大的會期和會議形式使區(qū)縣人大法制委員會在人大會議期間研究、審議和擬訂議案職能的虛化。

其次，監(jiān)督形式比較單一，監(jiān)督對象不夠全面， 監(jiān)督實效有待加強。實踐中區(qū)縣人大法制委員會配合監(jiān)督的常見形式比較單一，主要是執(zhí)法檢查、視察、聽取專項工作報告這些常見形式。“質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、專題詢問等法律賦予的監(jiān)督職權(quán)還沒有有效發(fā)揮作用”[6]，這種情況在全國都比較普遍，導(dǎo)致這種情況的一個重要原因是質(zhì)詢和特定問題調(diào)查都帶有嚴厲的問責(zé)性質(zhì)，而我們的傳統(tǒng)文化講究溫柔敦厚，不喜歡對抗和沖突，類似問題往往以比較柔和的方式解決。監(jiān)察對象不全面當前主要體現(xiàn)為對監(jiān)察委員會監(jiān)督的缺失。根據(jù)2018年3月20日實施的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第五十三條的規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應(yīng)接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，各級人大常委會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查。由于《監(jiān)察法》實施僅一年時間，雖然已有多地監(jiān)察委員會向本級人大常委會作專項工作報告[7]，但實踐中區(qū)縣人大專門委員會配合同級人大及其常委會對監(jiān)察委的監(jiān)督和執(zhí)法檢查仍然處于缺失狀態(tài)。另外，根據(jù)《監(jiān)督法》第二十七條的規(guī)定，區(qū)縣人大法制委員會的職責(zé)還包括落實執(zhí)法檢查后續(xù)整改的跟蹤檢查，但實踐中區(qū)縣人大法制委員會配合執(zhí)法檢查后續(xù)整改的跟蹤檢查落實不到位，監(jiān)督實效有待加強。

三、進一步發(fā)揮區(qū)縣人大法制委員會職能作用的思考

新形勢下，應(yīng)通過完善區(qū)縣法制委員會的工作規(guī)范，解決工作職責(zé)不清的問題;推進區(qū)縣人大法制委員會工作的實踐創(chuàng)新，外部彌補人員配置的不足;不斷提升法制委員會成員的履職能力，內(nèi)部緩解人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化的壓力;形成法制委員會和法制工作委員會的工作合力，充分發(fā)揮人員專業(yè)優(yōu)勢。

（一）完善區(qū)縣法制委員會的工作規(guī)范，解決工作職責(zé)不清的問題

黨的十九大報告指出，要“用制度體系保證人民當家作主”，人民代表大會制度的完善離不開規(guī)章制度的支撐。有章可循是法制委員會有效開展工作的必要前提。查詢現(xiàn)行法律法規(guī)可知，《地方組織法》第三十條第三款、《立法法》第九十九條和《監(jiān)督法》第二十三條、第二十七條都對專門委員會作出規(guī)定，這些條款同樣適用于法制委員會。有些地方如黑龍江[8]、江蘇[9]、吉林[10]制定了專門委員會工作條例。在2016～2017年人大換屆后，許多區(qū)縣根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，依法設(shè)立法制委員會，并出臺了專門規(guī)定，筆者所在的法制委員會就出臺了《法制委員會工作職責(zé)》。但由于國家、省、市相關(guān)法制委員會規(guī)范的不健全，總的來看，已有的這些規(guī)范比較原則粗疏，往往只有職責(zé)等實體性規(guī)范，缺少會議制度、工作程序等程序性規(guī)范，導(dǎo)致規(guī)則的可操作性不強。為了充分發(fā)揮區(qū)縣人大法制委員會的職能作用，省、市、區(qū)縣三級人大常委會應(yīng)當按照嚴格的規(guī)范性文件的形式制定或進一步完善區(qū)縣法制委員會工作規(guī)范，明確法制委員會性質(zhì)及法律地位、組成、職責(zé)、工作程序、會議制度、辦事機構(gòu)、工作職責(zé)以及法制委員會同本級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的關(guān)系等。這對于區(qū)縣法制委員會充分行使職權(quán)，避免機構(gòu)虛設(shè)具有指導(dǎo)意義和可操作性價值。

（二）推進區(qū)縣人大法制委員會工作的實踐創(chuàng)新，外部彌補人員配置不足問題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)要“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新”[11]。專家學(xué)者們從理論層面提出了完善法制委員會的許多舉措，但是有些建議并不切合實際。根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規(guī)定，區(qū)縣人大和人大常委會有嚴格的人數(shù)限制，而且考慮到人大代表的廣泛代表性，人大及其常委會組成人員必然是來自各行各業(yè)、有著不同職業(yè)要求和專業(yè)背景的代表，這樣才能代言不同行業(yè)選民。區(qū)縣人大中不乏受過專業(yè)法律教育的代表，特別是2016年底換屆時這種法律人才的需求非常強烈，正是在這種背景下筆者作為法律技術(shù)人員被選舉到人大代表的隊伍中。但是受人大代表人員結(jié)構(gòu)的要求，畢竟法律專業(yè)人士有限。法制委員會組成人員是由大會主席團在人大代表中提名，并經(jīng)全體代表醞釀后，提請代表大會通過。因此要求法制委員會的組成人員全部具有法學(xué)背景甚至大多是法學(xué)專家不合實際。在此現(xiàn)狀下，可以嘗試通過推進區(qū)縣人大法制委員會工作的實踐創(chuàng)新從外部彌補人員配置的不足。

在區(qū)縣人大法制委員會參與的所有活動中，最具有法律專業(yè)性的活動就是規(guī)范性文件的審查，它需要比較系統(tǒng)專業(yè)的法理憲法知識的支撐，沒有專業(yè)知識的積淀，就無法判斷規(guī)范性文件的合法性以及適當性，因此對于缺乏相關(guān)職業(yè)經(jīng)歷和法學(xué)背景的人員從事規(guī)范性文件審查工作難度非常大。甚至對于一個民商法的專家也很可能對規(guī)范性文件備案審查的知識不夠了解，畢竟術(shù)業(yè)有專攻?？梢?，盲目要求每一個法制委員會成員都是備案審查專家不切實際，因此積極主動探索規(guī)范性文件備案審查的實踐創(chuàng)新則顯得尤為重要。筆者所在的人大常委會的一個實踐創(chuàng)新探索就很成功。區(qū)人大常委會在法制委員會的基礎(chǔ)上專門成立了一個規(guī)范性文件備案審查專家小組，小組成員包括法制委員會委員、大學(xué)教師、律師等專業(yè)人員，由區(qū)人大常委會法律工作委員會負責(zé)組織召開聯(lián)合審查會議對規(guī)范性文件予以審查，從而有效彌補了法制委員會法律專業(yè)人員不足的問題。

（三）不斷提升法制委員會成員的履職能力，內(nèi)部緩解人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題

黨的十九大報告強調(diào)要“不斷完善”人大制度，完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)。法制委員會作為區(qū)縣級以上人大的常設(shè)工作機構(gòu)之一，其組成人員的結(jié)構(gòu)優(yōu)化有利于人大法律職能的充分發(fā)揮，并最終有利于人民主權(quán)的實現(xiàn)。專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)一般從專職占比和專業(yè)占比兩個方面進行評價。實踐中區(qū)縣人大法制委員會成員專職占比一般為三分之一至二分之一，專業(yè)人員占比較少，基本上都低于三分之一。在此現(xiàn)狀下，不斷提升法制委員會成員的履職能力，可以從內(nèi)部緩解人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化的壓力。履職能力的關(guān)鍵在于加強法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)。相對于人大代表的短期輪訓(xùn)，國家或者是各省可以組織法制委員會成員的長期輪訓(xùn)，時間最好為一個月以上，這樣既可以系統(tǒng)地學(xué)習(xí)法理學(xué)以及《憲法》《監(jiān)督法》《代表法》《立法法》《監(jiān)察法》等專門知識，同時又為各地法制委員會的成員相互探討交流提供了平臺。在當前法制委員會成員結(jié)構(gòu)不甚理想的情況下內(nèi)強能力素質(zhì)更為可行。

（四）形成法制委員會和法制工作委員會的工作合力，充分發(fā)揮人員專業(yè)優(yōu)勢

盡管區(qū)縣人大法制委員會（以下簡稱法制委）和區(qū)縣人大常委會法制工作委員會（以下簡稱法工委）性質(zhì)地位不同、職能作用不同，但是，仍然可以形成法制委和法工委的工作合力，充分發(fā)揮人員專業(yè)優(yōu)勢。法工委作為常委會的工作辦事機構(gòu)，組成人員由常委會任命，沒有任期限制，人員相對固定。法制委組成人員是從人大代表中產(chǎn)生的，有任期限制。實踐中，法工委主要承接日常、基礎(chǔ)工作，“承擔(dān)人大常委會和主任會議確定、交辦的行政事務(wù)性工作”[12]。實踐中法制委和法工委的人員有些是兼任的，不少地方法制委的副主任委員兼任法工委的主任。區(qū)縣法工委的產(chǎn)生遠遠早于法制委[13]，因此積累了相對豐富的法制工作經(jīng)驗，就某些專業(yè)問題二者完全可以進行協(xié)商探討，形成工作合力，有利于發(fā)揮法工委人員法制工作經(jīng)驗的優(yōu)勢。法工委雖然沒有研究、審議、擬定有關(guān)議案的權(quán)力，但就專業(yè)問題進行探討并不與其職責(zé)矛盾。工作機制上形成合力，形成分工不分家的工作格局[14]，有利于充分發(fā)揮人員專業(yè)優(yōu)勢?！侗O(jiān)督法》第二十三條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會執(zhí)法檢查由本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)組織實施?！边@是法制委和法工委發(fā)揮工作合力的法律依據(jù)。

區(qū)縣人大法制委員會的運行實踐說明，“作為縣人大及其常委會法律制度方面咨詢部、參謀部、工作部”[15]的法制委員會，一定程度上發(fā)揮了其法律專門性的特長，增強了人大及其常委會行使職權(quán)的有效性。但由于大多數(shù)區(qū)縣人大法制委員會成立運行只有短短兩年時間，許多工作仍處于初始的探索階段。對監(jiān)察委員會監(jiān)督缺失的一個重要原因在于區(qū)縣監(jiān)察委員會成立時間晚，盡管在業(yè)務(wù)上應(yīng)該由區(qū)縣人大法制委員會與之對應(yīng)，但在制度上許多區(qū)縣人大還沒有明確法制委員會與之對應(yīng)的職責(zé)，為了解決這個現(xiàn)實問題，在新一輪的地方機構(gòu)改革之后，已有區(qū)縣法制委員會改為或者準備改為監(jiān)察和司法委員會，改革后的監(jiān)察和司法委員會對口聯(lián)系部門增加了監(jiān)察委員會，從而從根本上解決了這個問題。無論是法制委員會還是改革更名后的監(jiān)察和司法委員會，在充分發(fā)揮應(yīng)有的職能作用上依然任重道遠，需要在理論探討和實踐運行中繼續(xù)改進。

參考文獻：

[1]夏莉娜：《王漢斌回憶法制委員會與法工委建立的前后》，載《中國人大》2009年第2期。

[2]具體職能可參見龍吟：《發(fā)揮縣人大法制委員會作用淺見》，載《人大研究》2016年第7期。

[3]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版。

[4]秦前紅：《地方人大專門委員會的功能設(shè)計及其監(jiān)督實踐》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。

[5]李涌、郭成宏、王光輝：《加強縣級人大專門委員會建設(shè)的探索與實踐》，載《法制與社會》2017年第7期（中）。

[6]曾慶輝：《全面加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)研究——甘肅“平?jīng)鼋?jīng)驗”“定西經(jīng)驗”總結(jié)與思考》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第3期。

[7]2018年中國十大憲法事例揭曉，http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=13028.

[8]《黑龍江省人民代表大會專門委員會工作條例》，http：//www.hlj.gov.cn/zwfb/system/2017/02/13/010811760.shtml.

[9] 《江蘇省人民代表大會專門委員會工作條例》，http：//www.jsrd.gov.cn/rdgk/rdgk_zq/dfxfg/201805/t20180511_496185.shtml.

[10]《吉林市人民代表大會專門委員會工作條例》，https：//baike.so.com/doc/26356339-27598394.html.

[11]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版。

[12]劉剛：《專門委員會在地方立法中的地位和作用》，載《天津人大》2013年第11期。

[13]曾雪敏：《“專門委員會”與“工作委員會”》，載《人民之聲》2018年第2期。

[14]林晨、莫天一、江晨：《加強縣級人大專門委員會建設(shè)若干問題的思考》，載《人大研究》2018年第4期。

[15]龍吟：《發(fā)揮縣人大法制委員會作用淺見》，載《人大研究》2016年第7期。