人大執(zhí)法檢查：演進(jìn)、嬗變與回歸

張航

代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式多種多樣，西方國家議會(huì)的監(jiān)督方式主要有質(zhì)詢、罷免、調(diào)查、信任表決、彈劾等，而執(zhí)法檢查則是中國人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作是否合憲合法的一種獨(dú)特的監(jiān)督方式[1]。然而，憲法第六十二條和第六十七條對(duì)人大及其常委會(huì)的授權(quán)中并沒有規(guī)定執(zhí)法檢查權(quán)，但《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）卻用第四章專章規(guī)定了執(zhí)法檢查權(quán)及其制度，并與聽取和審議工作報(bào)告、審查和決定預(yù)算、質(zhì)詢和罷免等憲定職權(quán)并列。那么，在憲法和立法法所配置的監(jiān)督制度以外，人大執(zhí)法檢查為何能從政治實(shí)踐進(jìn)入規(guī)范文本、成為法定監(jiān)督形式？

事實(shí)上，“人大常委會(huì)監(jiān)督工作實(shí)踐中，經(jīng)常性運(yùn)用的是執(zhí)法檢查”[2]。那么，為何人大常委會(huì)冷落甚至擱置其他監(jiān)督手段，卻如此青睞憲法規(guī)范文本之外的執(zhí)法檢查權(quán)？毋庸置疑，人大執(zhí)法檢查的持續(xù)頻繁運(yùn)用確實(shí)發(fā)揮了良好的效果，卻也有可能遭受懷疑，“人民代表大會(huì)的職權(quán)是由憲法和人民代表大會(huì)組織法加以規(guī)定的。按照憲政制度的原理，議會(huì)不可以隨意自行立法擴(kuò)大自己的職權(quán)，議會(huì)的職權(quán)應(yīng)授之于憲法，”“以監(jiān)督法來擴(kuò)大各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)是不合憲政原理的，也是沒有必要的?！盵3]從理論上來說，憲法首先要求立法機(jī)關(guān)遵從既定的權(quán)力分配秩序，尤其是“當(dāng)某機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與由它所行使的基本功能之間不適配時(shí)，那么這樣的功能行使與分配在原則上是被禁止的”[4]。但從歷史經(jīng)驗(yàn)上來考察，執(zhí)法檢查制度的演進(jìn)過程反映了人大在制度實(shí)踐中的努力，“它旨在發(fā)展出一種與當(dāng)時(shí)正在興起的技術(shù)導(dǎo)向、相互依存和功能有序的社會(huì)相兼容的法律風(fēng)格”，并且也只有暫時(shí)放下一些“形而上學(xué)的假定或二元對(duì)立的概念”[5]，借助功能主義的視角去觀察政治制度的實(shí)踐，我們才能理解“那些政策是如何在實(shí)踐中解決問題的”[6]。

本文以人大執(zhí)法檢查制度實(shí)踐的歷史演進(jìn)為出發(fā)點(diǎn)，分析此制度的由來、形成和發(fā)展，從功能視角考察該制度是如何演進(jìn)并本土兼容化。在此基礎(chǔ)上，分析制度當(dāng)前存在的理論和現(xiàn)實(shí)問題，包括制度動(dòng)力不足、泛政治化傾向以及主體對(duì)象錯(cuò)位等問題，以及由此可能產(chǎn)生的制度嬗變之風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)一步探析在新時(shí)代人大對(duì)“一府一委兩院”的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督中，人大執(zhí)法檢查制度如何規(guī)范運(yùn)行，才能防止制度嬗變甚至制度空轉(zhuǎn)的危險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)制度回歸，提高監(jiān)督實(shí)效。

一、執(zhí)法檢查：人大制度實(shí)踐的歷史演進(jìn)

執(zhí)法檢查雖然并非憲法文本明文規(guī)定的監(jiān)督方式，但從歷史經(jīng)驗(yàn)維度觀察，其由來、形成與發(fā)展均寄附于特定時(shí)期的人大制度實(shí)踐中。

（一）“執(zhí)法檢查”的由來

1982年《全國人大常委會(huì)工作報(bào)告》總結(jié)，“常務(wù)委員會(huì)在實(shí)行監(jiān)督方面，主要是聽取國務(wù)院關(guān)于國家經(jīng)濟(jì)調(diào)整和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的報(bào)告，并進(jìn)行審議”[7]。1982年12月4日，五屆全國人大五次會(huì)議通過現(xiàn)行憲法。雖然立法工作突飛猛進(jìn)，但社會(huì)秩序和公共治安卻持續(xù)惡化，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題上升為破壞社會(huì)主義建設(shè)的主要矛盾。為了改變這種法制渙散的局面，1983年中共中央印發(fā)彭真同志講話文件，強(qiáng)調(diào)“一定要依法辦事”“無論立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都要依法辦事。黨有黨章，要按黨章辦事。國家有憲法，有法律，要依法辦事，并養(yǎng)成習(xí)慣”[8]。時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長彭真在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“人大和人大常委會(huì)最大的兩件事：第一是決定國家的大政方針;第二是選舉和任命各級(jí)國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員”[9]。雖然人大常委會(huì)開始意識(shí)到法律實(shí)施的重要性，但人大及其常委會(huì)的主要工作仍然集中在立法和選舉工作上，對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督也主要是通過聽取和審議其工作報(bào)告的方式展開。

1983年5月，根據(jù)遼寧省委印發(fā)《省委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)中央文件，檢查憲法執(zhí)行情況的通知》，沈陽市人大常委會(huì)決定通過關(guān)于憲法貫徹執(zhí)行的執(zhí)法檢查，在社會(huì)上宣傳憲法，動(dòng)員群眾學(xué)習(xí)、掌握和維護(hù)憲法，同侵犯公民權(quán)利和其他違憲行為進(jìn)行有效斗爭。同時(shí)監(jiān)督糾正一些國家機(jī)關(guān)及其工作人員存在的違憲問題，使他們牢固樹立法制觀念，在各項(xiàng)工作中嚴(yán)格遵守憲法和法律規(guī)定，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣[10]。通過抽調(diào)各個(gè)戰(zhàn)線上的人員組成執(zhí)法檢查小組，展開了以檢查違反憲法現(xiàn)象為內(nèi)容的大范圍執(zhí)法檢查活動(dòng)，直到1983年6月，時(shí)任沈陽市人大常委會(huì)副主任李澄同志向市九屆人大常委會(huì)二次會(huì)議作了《關(guān)于檢查憲法在我市執(zhí)行情況的匯報(bào)》[11]。沈陽市人大常委會(huì)首創(chuàng)執(zhí)法檢查制度的雛形，即首先有針對(duì)性選擇執(zhí)法檢查主題，其次成立執(zhí)法檢查小組對(duì)法律實(shí)施狀況進(jìn)行檢查，最后形成執(zhí)法檢查報(bào)告后進(jìn)行審議。

自沈陽市人大常委會(huì)首開執(zhí)法檢查之先河，其他地方人大常委會(huì)也紛紛效仿。1984年和1985年，北京市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)連續(xù)兩年組織大專院校師生、工商行政管理干部及政府法制部門干部對(duì)《經(jīng)濟(jì)合同法》的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查;安徽省人大常委會(huì)從1985年開始每年組織一次全省范圍的執(zhí)法檢查;湖南、青海等省也相繼作出關(guān)于開展執(zhí)法檢查的決定[12]。隨著法律法規(guī)的制定出臺(tái)與日俱增，監(jiān)督法律實(shí)施的工作也日益緊迫而重要。各地通過執(zhí)法檢查監(jiān)督法律實(shí)施情況，進(jìn)行了大量有益探索。

“立法不少，執(zhí)法不好;立法如林，執(zhí)法無人”的狀況愈演愈烈，受到多方面更為嚴(yán)正的關(guān)切。1985年《全國人大常委會(huì)工作報(bào)告》中明確指出，“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象在一些方面還比較嚴(yán)重，已經(jīng)制定的法律還沒有得到充分的遵守和執(zhí)行，常委會(huì)在這方面的監(jiān)督工作也做得不夠，必須改進(jìn)和加強(qiáng)”[13]。“徒法不足以自行”，即便是“一府兩院”也并非始終能夠理性、圓滿地執(zhí)行法律。1987年《全國人大常委會(huì)工作報(bào)告》進(jìn)一步提出“一定要抓好法律制定后的貫徹執(zhí)行，把對(duì)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和制定法律放在同等重要的地位，這是改進(jìn)人大監(jiān)督工作和加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)必不可少的措施”[14]。這一判斷充分認(rèn)識(shí)到了監(jiān)督檢查法律實(shí)施的重要性，甚至將其置于與立法本身同等重要的地位。然而，在強(qiáng)調(diào)執(zhí)法檢查從而改進(jìn)人大監(jiān)督職能和加強(qiáng)法制建設(shè)的同時(shí)，意味著執(zhí)法檢查仍然屬于工作性手段，尚未獨(dú)立取得像立法一樣的獨(dú)立性且常態(tài)化職權(quán)地位。

（二）執(zhí)法檢查制度的形成

1988年，全國人大常委會(huì)在《七屆全國人大常委會(huì)工作要點(diǎn)》中更進(jìn)一步指出“監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院的工作，是憲法賦予全國人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)”，并進(jìn)一步解釋“人大常委會(huì)依法進(jìn)行監(jiān)督，既是對(duì)行政、審判、檢察機(jī)關(guān)工作的支持和促進(jìn)，也是一種必要的制約”[15]。這一決斷直接肯定了“監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施”乃憲法性職權(quán)，而且這種“依法進(jìn)行監(jiān)督”乃是必要的“支持、促進(jìn)和制約”。1990年全國人大常委會(huì)開始將執(zhí)法檢查報(bào)告列入常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行審議。自此，法律監(jiān)督的主要方式開始采用執(zhí)法檢查展開。

1991年，時(shí)任七屆全國人大常委會(huì)委員長萬里在總結(jié)地方人大經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“一定要抓好法律制定后的貫徹執(zhí)行，這方面要下力量進(jìn)行監(jiān)督和檢查。人大常委會(huì)要把制定法律和法律制定后的監(jiān)督檢查放在同等重要地位”“我們?nèi)舜蟪Ｎ瘯?huì)會(huì)議，每次都要有一個(gè)到兩個(gè)法律執(zhí)行情況的監(jiān)察匯報(bào)，把它列入議程。這要作為一項(xiàng)制度堅(jiān)持下去”[16]。1992年，萬里委員長再次在七屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“去年我們就提出，一定要把對(duì)法律實(shí)施執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查同制定法令放在同等的地位。對(duì)所有法律實(shí)施的情況，都要進(jìn)行檢查監(jiān)督，特別要加強(qiáng)對(duì)憲法實(shí)施的檢查監(jiān)督?！盵17]七屆全國人大常委會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)法律制定工作和法律實(shí)施執(zhí)行的監(jiān)督檢查工作是居于“同等重要地位”的，高度肯定作為監(jiān)督法律實(shí)施的執(zhí)法檢查手段的合憲性地位，并明確要求將此一重要監(jiān)督手段“作為制度堅(jiān)持下去”。

當(dāng)執(zhí)法檢查越來越成為“健全人大監(jiān)督機(jī)制的一項(xiàng)重要措施”[18]，八屆全國人大常委會(huì)開始著手執(zhí)法檢查的制度化工作。1993年八屆全國人大常委會(huì)三次會(huì)議終于通過《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》），將執(zhí)法檢查的目的、原則、主體、方法和程序等規(guī)范化、制度化?！度舾梢?guī)定》開篇言明，“依照憲法第六十七條和有關(guān)法律的規(guī)定，并總結(jié)近幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”[19]，這肯定了執(zhí)法檢查制度的憲法性依據(jù)，并援引其一系列的制度由來的實(shí)踐過程，證成執(zhí)法檢查權(quán)的正當(dāng)性。《若干規(guī)定》作為執(zhí)法檢查制度的根本性文件，其出臺(tái)標(biāo)志著執(zhí)法檢查制度的正式形成。隨后，各地方便紛紛制定執(zhí)法檢查相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步推進(jìn)執(zhí)法檢查實(shí)踐的規(guī)范化、制度化。例如，1994年內(nèi)蒙古自治區(qū)八屆人大常委會(huì)八次會(huì)議通過《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查條例》;1996年廣東省八屆人大常委會(huì)二十五次會(huì)議通過《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查工作規(guī)定》等等。

（三）執(zhí)法檢查制度的發(fā)展

“九屆全國人大一次會(huì)議期間，制定監(jiān)督法的呼聲可算是最高的之一”，而此時(shí)，“人民代表大會(huì)的職能最主要的，一是立法，二是監(jiān)督”[20]。九屆全國人大常委會(huì)針對(duì)執(zhí)法檢查中的突出問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)執(zhí)法檢查制度，著力提高檢查實(shí)效。1999年，九屆全國人大常委會(huì)十四次委員長會(huì)議通過《關(guān)于改進(jìn)全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)意見》（以下簡稱《幾點(diǎn)意見》）?！稁c(diǎn)意見》貫徹李鵬委員長在九屆全國人大二次會(huì)議閉幕會(huì)上講話精神，“執(zhí)法檢查要改進(jìn)方法，輕車簡從，深入群眾，力戒形式主義”[21]，并針對(duì)全國人大代表和地方人大反映的執(zhí)法檢查工作中的實(shí)際問題，提出要壓縮檢查主題，重申檢查對(duì)象，精簡檢查小組，突出檢查重點(diǎn)和寫好檢查報(bào)告等五點(diǎn)意見。

十屆全國人大繼續(xù)對(duì)人大執(zhí)法檢查制度進(jìn)行改革和完善，并最終將執(zhí)法檢查制度法律化。2003年，吳邦國委員長對(duì)執(zhí)法檢查工作提出三點(diǎn)意見：第一，充分認(rèn)識(shí)執(zhí)法檢查的作用，高度重視執(zhí)法檢查工作;第二，執(zhí)法檢查要注重實(shí)效，體現(xiàn)少而精的精神;第三，執(zhí)法檢查要依法進(jìn)行[22]。為貫徹落實(shí)吳邦國委員長對(duì)執(zhí)法檢查工作的具體意見，2005年十屆全國人大常委會(huì)辦公廳制定了《全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作程序》（以下簡稱《工作程序》）?！豆ぷ鞒绦颉穼?duì)執(zhí)法檢查的主體、計(jì)劃的制訂、項(xiàng)目的選擇與確定、檢查的實(shí)施、檢查報(bào)告的提出、審議、處理和跟蹤檢查作了全面的規(guī)定，第一次從法律上完整地確立了執(zhí)法檢查制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年，全國人大常委會(huì)已經(jīng)對(duì)53部法律開展了71次執(zhí)法檢查，省級(jí)人大常委會(huì)則進(jìn)行了超過千余次執(zhí)法檢查[23]。在充分總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論規(guī)律的基礎(chǔ)上，十屆全國人大常委會(huì)二十三次會(huì)議于2006年8月正式通過《監(jiān)督法》，專章將較為完備的執(zhí)法檢查制度法定化。

作為我國人大監(jiān)督職能的新方式，從工作性手段定位到“執(zhí)法檢查是全國人大常委會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)的主要工作方式之一”[24]，執(zhí)法檢查制度并沒有任何理論可供參考，也沒有比較法上的任何既有制度可供借鑒，其由來最初便是為了解決改革開放之初普遍存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)實(shí)法制問題。在社會(huì)主義法制建設(shè)初期，為解決普遍存在的執(zhí)法和守法環(huán)節(jié)的薄弱問題，從地方人大常委會(huì)開始探索實(shí)踐檢查憲法執(zhí)行情況，再到全國人大常委會(huì)將其完善成制，執(zhí)法檢查展現(xiàn)了制度在“摸著石頭過河”中的演進(jìn)過程。這一歷史由來、形成和發(fā)展及其繼續(xù)演進(jìn)的現(xiàn)實(shí)因素和內(nèi)在邏輯，對(duì)于解釋和完善執(zhí)法檢查制度極為重要。當(dāng)前需要進(jìn)一步討論的是，執(zhí)法檢查制度存在什么樣的嬗變風(fēng)險(xiǎn)，以及我們應(yīng)當(dāng)如何對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)適。

二、執(zhí)法檢查制度之嬗變風(fēng)險(xiǎn)

執(zhí)法檢查制度對(duì)人大監(jiān)督實(shí)踐，尤其是法律監(jiān)督實(shí)踐具有極為重要的意義，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，從政治評(píng)價(jià)上來說，執(zhí)法檢查推動(dòng)人大職責(zé)的重點(diǎn)由“立法和選舉”轉(zhuǎn)向“立法和監(jiān)督”。在特定的歷史時(shí)期，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題是阻礙社會(huì)發(fā)展的主要矛盾。憲法法律無法得到良好實(shí)施，人大最基本的立法職能都將面臨被架空的危險(xiǎn)。因此，監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要是推動(dòng)執(zhí)法檢查制度生成和演進(jìn)的主要?jiǎng)恿?。其二，從功能評(píng)價(jià)上來說，執(zhí)法檢查優(yōu)化了人大監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)。執(zhí)法檢查的歷史演進(jìn)過程，充分反映了人大對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)由薄弱到強(qiáng)化的過程。人大最初的執(zhí)法監(jiān)督主要是通過被動(dòng)式的聽取和審議其工作報(bào)告的方式實(shí)現(xiàn)，但這種方式顯然欠缺實(shí)質(zhì)的執(zhí)法監(jiān)督效果。執(zhí)法檢查則深入法律執(zhí)行第一線，直接進(jìn)行執(zhí)法問題的檢查，提出完善立法和執(zhí)法的意見，有助于強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法律執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。執(zhí)法檢查不僅在監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)落實(shí)法律要求、改進(jìn)執(zhí)法工作上大有作為，而且也在整個(gè)社會(huì)形成一種大規(guī)模、長期性的法制效果，更加契合依法治國的時(shí)代背景。