瑞典議會監(jiān)察專員制度的產(chǎn)生與發(fā)展

李少軍

習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“國家之權(quán)乃是‘神器，是個神圣的東西。公權(quán)力姓公，也必須為公。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。不關(guān)進(jìn)籠子，公權(quán)力就會被濫用”[1]。也正因如此，我們黨從成立之初就高度重視權(quán)力監(jiān)督問題，黨的十九大更是提出了“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”的要求。瑞典在“透明國際”發(fā)表的2018年全球“清廉指數(shù)”中排名第五，是世界上最清廉的國家之一。對此，其議會監(jiān)察專員制度功不可沒。剖析瑞典這一制度的歷史沿革與發(fā)展邏輯，對于我們在新時代堅持和完善人民代表大會制度，有著重要的參考價值。

一、從“大法官”到《政府組織法》（1713年～1809年）

瑞典的議會監(jiān)察專員制度是公認(rèn)的近代西方監(jiān)察制度的起點，它的創(chuàng)立與17世紀(jì)瑞典王國“大法官”制度密切相關(guān)。

“大法官”制度是瑞典議會監(jiān)察專員制度的前身，負(fù)有監(jiān)督公權(quán)力的責(zé)任，設(shè)立的初衷是安撫民眾、平定內(nèi)亂。17世紀(jì)的瑞典是一個君主專制國家，并未建立任何監(jiān)察制度。在國王的權(quán)威之下，統(tǒng)治階級享受著各種特權(quán)，貪污腐敗既不會被問責(zé)，也不會被彈劾，更不會被罷免。面對各種形式的行政侵害，民眾無可奈何，怨聲載道。17世紀(jì)末到18世紀(jì)初，瑞典國王卡爾十二世在繼位之初的十年，年年征戰(zhàn)，在瑞俄戰(zhàn)爭失敗后常年流亡國外。貪污腐敗、投訴無門、連年征戰(zhàn)、政局動蕩一步又一步地加深了民眾對統(tǒng)治階級的不滿，最終引發(fā)了內(nèi)亂。為安撫民眾，平息內(nèi)亂，1713年，流亡土耳其的國王卡爾十二世向國內(nèi)發(fā)布命令，要求在國內(nèi)建立“大法官”制度，用以監(jiān)督皇室，監(jiān)察行政官僚履職，維護(hù)和保障法律政令實施，受理民眾控訴。這一制度在一定程度上緩和了民眾與官僚之間的矛盾，但大法官是由國王任命的，他事事聽命于國王，因而難以秉公處理民眾、議會與國王、官僚之間的爭議，為此，議會和國王圍繞著大法官展開了激烈的爭奪，直到《政府組織法》的誕生。

在1809年前的一個世紀(jì)，瑞典飽嘗了獨裁君主與等級議會權(quán)力不受制約的苦難與艱險，最終導(dǎo)致人們想要在兩個極端之間尋求一條切合實際的中間道路[2]?！墩M織法》是瑞典通過的第一部現(xiàn)代憲法，它明確了議會監(jiān)察專員的獨立性。1809年瑞典爆發(fā)革命，暴君阿道夫·古斯塔夫四世被議會廢黜，為了限制王權(quán)，議會通過了一部以國王與議會分權(quán)原則為基礎(chǔ)的憲法——《政府組織法》。這部憲法秉持洛克和孟德斯鳩的權(quán)力制衡理論，保留了17世紀(jì)以來瑞典的國家機關(guān)自治制度，仿照瑞典國王設(shè)立大法官的做法，設(shè)置了一名“議會監(jiān)察專員（Parliamentary Ombudsman）”，分享、承繼了“大法官”的核心職能，代表議會監(jiān)督法官與政府官員是否遵守法律，并按照法律的正當(dāng)程序，對其在履行職責(zé)過程中采用暴力、基于個人私利或其他原因違法或未履行與其職務(wù)相關(guān)職責(zé)者進(jìn)行追訴。這時的“議會監(jiān)察專員”的職能雖然不如“大法官”廣泛，但多數(shù)交叉重疊，因而具有平行的管轄權(quán)。比如，均受理民眾申訴案件，均享有巡視和督察權(quán)，都可以對通過新聞媒體和其他途徑獲得的信息發(fā)動調(diào)查程序，都享有批評建議權(quán)以及對犯有嚴(yán)重過錯行為或者瀆職的官員提起公訴。它的設(shè)立，一方面標(biāo)志著瑞典議會監(jiān)察專員制度的形成，另一方面，也標(biāo)志著瑞典議會反抗王權(quán)獨裁的重大勝利。

二、從議會監(jiān)察專員辦公室到監(jiān)察專員公署（1809年～1968年）

1809年的《政府組織法》極大地改變了瑞典王國的政治格局。雖然該法規(guī)定，“依據(jù)王位繼承法在位的瑞典國王或女王為國家元首”[3]，但王國實行三權(quán)分立，國王需與議會共同商議法律制定、官員任命和賦稅征收，政府向議會而不是向國王負(fù)責(zé)。自此，公權(quán)力開始由國王轉(zhuǎn)移到政府，政府受到議會監(jiān)督，監(jiān)督主要依靠議會監(jiān)察專員。這也使得議會監(jiān)督專員在瑞典的政治生活中愈發(fā)重要，議會監(jiān)督專員及其附屬機構(gòu)迅速發(fā)展起來。

監(jiān)督專員辦公室屬于議會監(jiān)督專員制度的早期機構(gòu)設(shè)置。根據(jù)《政府組織法》，瑞典議會設(shè)置了只對議會負(fù)責(zé)、獨立于國王和政府的監(jiān)督專員辦公室。設(shè)立之初，該機構(gòu)僅有一名“具有杰出法律才能和秉性正直的”[4]監(jiān)察專員，監(jiān)察包括軍事事務(wù)在內(nèi)的各類公共事務(wù)，“他們負(fù)責(zé)依據(jù)議會擬定的相關(guān)法律條款，對公共活動中法律的應(yīng)用及其他規(guī)范行動進(jìn)行監(jiān)督。一位調(diào)查官可以依據(jù)相關(guān)條款啟動法律程序”[5]。隨著第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，瑞典的軍隊規(guī)模越來越大，軍事糾紛也越來越多，尤其是1914年義務(wù)兵役制實行以來，針對服役時間的不平等，民眾日益要求對軍事領(lǐng)域?qū)嵤└鼮獒槍τ行У谋O(jiān)督，軍事監(jiān)察專員應(yīng)運而生。1915年5月，議會將軍事監(jiān)督職能從監(jiān)察專員辦公室剝離出來，單設(shè)軍事監(jiān)察專員辦公室，自此，瑞典就有了“司法監(jiān)督專員（Justice Ombudsman）”和“軍事監(jiān)督專員（Military Ombudsman）”兩個辦公室，兩者互相監(jiān)督，互不隸屬。

“軍事監(jiān)察專員辦公室”產(chǎn)生于軍務(wù)頻繁的一戰(zhàn)時期，有其特殊的歷史背景，但二戰(zhàn)結(jié)束之后，隨著軍事監(jiān)察的需求日漸減少，軍事監(jiān)察專員（MO）的重要性日趨減弱。與此同時，隨著現(xiàn)代行政國家的興起，行政監(jiān)察和司法監(jiān)督的需求日趨增多，司法監(jiān)督專員（JO）的重要性日益凸顯。根據(jù)1957年憲法修正案，“司法監(jiān)督專員（JO）”監(jiān)察范圍從國家機構(gòu)擴(kuò)展至地方市政機構(gòu)，“法院、行政權(quán)力機構(gòu)以及中央或地方政府雇員應(yīng)依據(jù)調(diào)查官的要求向其提供相應(yīng)的信息和意見。一位調(diào)查官有權(quán)察看法院和行政權(quán)力機關(guān)的記錄和其他文件。公共起訴人應(yīng)調(diào)查官的要求應(yīng)予以協(xié)助”[6]。這也導(dǎo)致司法監(jiān)督專員所要處理的投訴案件從19世紀(jì)的每年不足100件，暴漲至20世紀(jì)50年代的年均700件。原有的司法監(jiān)督專員辦公室和軍事監(jiān)督專員辦公室并立的制度已無法滿足瑞典的政治實踐，迫切需要改革。

1904年，瑞典民事法律立法委員會指出，議會監(jiān)察專員的注意力似乎比較偏向于緊緊盯住法院管轄權(quán)與法院組織。直到20世紀(jì)50年代，議會監(jiān)察專員的注意力開始明顯地轉(zhuǎn)移到文官系統(tǒng)。

1968年，為了滿足業(yè)務(wù)和職能需求，瑞典議會將司法監(jiān)察專員（JO）與軍事監(jiān)察專員（MO）合并成一個公署，設(shè)置三名地位相等的“議會監(jiān)察專員”，每人都有自己的監(jiān)督范圍，另外又設(shè)置兩名“副監(jiān)察專員（Deputies to the Ombudsman）”輔助三名專員的日常工作。

三、議會監(jiān)察專員公署的擴(kuò)充及其職能變遷（1968年以來）

議會監(jiān)察專員公署的成立，使得公權(quán)力得到了有效的監(jiān)督，貪污腐敗和司法不公也得到了遏制，因而得到了瑞典民眾的認(rèn)可和世界各國的青睞，公署由此走向了發(fā)展的快車道。

1975年，瑞典議會修改議會法，議會監(jiān)察專員公署再增加一名監(jiān)察專員，擴(kuò)充到四人，分別負(fù)責(zé)稅收、司法、軍事和事業(yè)單位四個領(lǐng)域。四名監(jiān)察專員還需要選舉出一名首席監(jiān)察專員，至此“議會設(shè)四名督查專員，包括一名首席議會督查專員和三名議會督查專員”[7]。首席監(jiān)察專員主持公署日常行政事務(wù)并決定每位監(jiān)察專員的職責(zé)分工，但他與其他三名專員并不是上下級關(guān)系，而是相互獨立、分工協(xié)作的關(guān)系，他們在各自的分管領(lǐng)域獨立行使監(jiān)督權(quán)，共同對議會負(fù)責(zé)，只有在特殊情況下才可以不受監(jiān)督領(lǐng)域劃分的限制，根據(jù)具體情況由監(jiān)察專員自行協(xié)調(diào)案件處理。此外，監(jiān)察專員公署下屬監(jiān)察專員辦公室的行政人員也擴(kuò)充至60人，他們負(fù)責(zé)輔助四名監(jiān)察專員并處理監(jiān)察專員辦公室的日常雜事。這些工作人員由首席監(jiān)察專員直接領(lǐng)導(dǎo)及任免。隨著公署的不斷完善，首席監(jiān)察專員在1993年瑞典《議會監(jiān)察專員秘書處管理指令》通過之后，獲得了案件分配權(quán)。這項權(quán)利使得首席監(jiān)察專員能夠無視既定監(jiān)察領(lǐng)域劃分，直接接管某個或某些案件，也可以將案件指派給特定專員。至此，瑞典議會監(jiān)察專員制度基本定型，直至今日仍未出現(xiàn)較大變動。

在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，議會監(jiān)察專員一直被視為議會和政府的咨詢機關(guān)，這些咨詢工作消耗了議會監(jiān)察專員相當(dāng)一部分工作時間。議會監(jiān)察專員公署的擴(kuò)充也是其職能變遷的表現(xiàn)之一。從最初的“保障法律法令的實施，監(jiān)督公務(wù)人員履行其對國家的義務(wù)”[8]到“監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行，限制國家機關(guān)及其工作人員不合法、不公平的行為，以完善行政管理，促進(jìn)依法行政，保障公民的合法權(quán)益”[9]，當(dāng)前瑞典議會監(jiān)察專員公署監(jiān)察的對象和內(nèi)容已極大擴(kuò)充。從中央行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍隊，到地方行政機關(guān)，從政務(wù)官、事務(wù)官到其他被授權(quán)行使公共權(quán)力的團(tuán)體，如國有公司、社團(tuán)和基金會等都是監(jiān)察專員監(jiān)察的對象。從中央政府管理、行政法庭事務(wù)到一般政務(wù)到一般法院、海關(guān)事務(wù)、警察事務(wù)，從政令實施、懲戒事務(wù)到移民問題、社會服務(wù)、殘疾人服務(wù)，從教育科研、建設(shè)規(guī)劃、醫(yī)療保障到社會保障、通訊保障、新聞自由等都是監(jiān)察專員所要監(jiān)察的內(nèi)容。圍繞這些對象和內(nèi)容所出現(xiàn)的問題，監(jiān)察專員既可以被動接受民眾申訴，奔赴行政機關(guān)辦公場所糾察，也可以主動深入調(diào)研，依據(jù)調(diào)查結(jié)果向有關(guān)部門提出處理意見和建議，根據(jù)瑞典法律，每位監(jiān)察專員每年主動深入全國各地調(diào)查時間不少于30天。議會監(jiān)察專員的責(zé)任導(dǎo)向，已經(jīng)逐漸由“對有關(guān)公職人員提起訴訟”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮膭钏麄兒侠淼剡m用法律”?？梢钥闯觯裉斓娜鸬渥h會監(jiān)察專員制度涉及的范圍擴(kuò)展至幾乎一切公共權(quán)力機關(guān)，并形成了良性運轉(zhuǎn)的機制。

瑞典的議會監(jiān)察專員制度不但有力地維護(hù)了本國民眾的合法權(quán)益，還走出了國門。1919年芬蘭獨立后，為仿效瑞典監(jiān)察專員，設(shè)立了自己的專員公署。1962年，新西蘭仿效瑞典確立了監(jiān)察專員制度，成效顯著，這證明了監(jiān)察專員制度在普通法系國家同樣適用。自此之后，西歐諸國，英聯(lián)邦各國，美國的若干州以及日本等亞洲國家和地區(qū)也相繼效仿，推動了這一制度在世界范圍內(nèi)的逐步展開，時至今日，已有超過120個國家或地區(qū)設(shè)立了監(jiān)察專員公署。

注釋：

[1]習(xí)近平：《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，載《求是》2019年第5期。

[2]【瑞典】本特·維斯蘭德爾：《瑞典的議會監(jiān)察專員》，清華大學(xué)出版社2011年版。

[3][5][6][7]俞可平：《世界主要政黨規(guī)章制度文獻(xiàn)·瑞典》，中央編譯出版社2016年版。

[4][8][9]龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版。

（作者單位：北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院）