財(cái)政與會(huì)計(jì)合作促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)實(shí)選擇

王文濤 王京凱

[提要] 政府公共財(cái)政收入是有限的，而政府公共財(cái)政支出呈剛性增長(zhǎng)且效益不高，政府資金投入的不足必然會(huì)延緩城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。因此，如何開源節(jié)流、引入社會(huì)資金，并完善會(huì)計(jì)改革、加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，就顯得異常緊迫和重要了。

關(guān)鍵詞：財(cái)政;會(huì)計(jì);城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月25日

隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得長(zhǎng)足的發(fā)展。但是，在發(fā)展的過程中，也存在著一些必須引起重視的問題。筆者擬從政府公共財(cái)政收入的有限性和公共財(cái)政支出的剛性增長(zhǎng)和效益不高等方面進(jìn)行探討，并從財(cái)政和會(huì)計(jì)合作的角度，給出解決之道。

一、政府公共財(cái)政收入的有限性

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)面發(fā)生了改變。我國的經(jīng)濟(jì)以前一直采取的是粗放型的發(fā)展方式，到目前產(chǎn)生了一些問題，如資源消耗型產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展，造成產(chǎn)能過剩;內(nèi)需不振，出口下降，出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨瓶頸;勞動(dòng)力工資上升，人口紅利消失，企業(yè)制造成本增加;等等。這些問題的存在，決定了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然回歸經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新常態(tài)，即我國的經(jīng)濟(jì)應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的對(duì)稱態(tài)及在對(duì)稱態(tài)基礎(chǔ)上的可持續(xù)發(fā)展，而不應(yīng)僅僅追求GDP、人均GDP增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大化。相應(yīng)財(cái)政收入的增速也不應(yīng)再追求一味的攀升。以上問題必須通過穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的深化改革才能解決。

（二）稅制結(jié)構(gòu)不合理。以流轉(zhuǎn)稅等為主的間接稅占主體地位，以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主的直接稅比重偏低。這一方面影響了稅收調(diào)節(jié)收入分配職能的發(fā)揮，造成個(gè)人收入差距的持續(xù)擴(kuò)大，如2016年，個(gè)人所得稅10，088.98億元，僅占當(dāng)年稅收收入總額130，360.73億元的7.7%，且納稅主體為工薪階層，這不利于培育中產(chǎn)階級(jí)占主體的兩頭小中間大的“橄欖型”社會(huì)結(jié)構(gòu)，并拉低了城市整體的消費(fèi)能力，與城鎮(zhèn)化的初衷背道而馳;另一方面我國地方稅體系還沒有建立起來，地方政府缺乏主體財(cái)源。我國房產(chǎn)稅改革正在試點(diǎn)當(dāng)中，資源稅的改革也在逐步完善中，地方政府在財(cái)政收入緊張的情況下，過度依賴土地出讓金籌集收入，即形成了所謂的“土地財(cái)政”，這顯然是不可持續(xù)的。

（三）地方債務(wù)迅速增長(zhǎng)。2013年12月30日，國家審計(jì)署公布《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》指出，截至2013年6月底，地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108，859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26，655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元。與2010年底相比，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在持續(xù)擴(kuò)大，應(yīng)采取嚴(yán)厲的措施加以限制。

二、政府公共財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)與效益不高并存

（一）在政府職能轉(zhuǎn)型過程中，政府公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了改變。從“六五”到“十五”，我國預(yù)算內(nèi)外支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比下降了25%，社會(huì)文教費(fèi)上升了10%，國防費(fèi)下降了1.2%，行政管理費(fèi)和其他支出分別上升了19.6%和14.2%。“十一五”以后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出略有上升，社會(huì)文教費(fèi)上升較多，行政管理費(fèi)和其他支出下降較多，國防支出基本持平。公共財(cái)政支出的變化與政府職責(zé)的轉(zhuǎn)型基本一致，但仍不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的要求，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和行政管理支出占比雖有所下降，但合計(jì)仍占支出的一半，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和吃飯型財(cái)政的烙印仍未去除，社會(huì)性支出比重仍偏低。

（二）行政管理支出有所增長(zhǎng)。2001～2012年的平均增長(zhǎng)率達(dá)到15.88%，高于同期財(cái)政支出增長(zhǎng)率。近年來，隨著中央八項(xiàng)規(guī)定精神的制定、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的公布和限制“三公”經(jīng)費(fèi)等改革的開始，這方面有所好轉(zhuǎn)，但仍有許多工作需要完成。無疑的，城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資金是巨大的，而我國巨額的行政經(jīng)費(fèi)侵占了其部分支出，這勢(shì)必將延緩城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（三）財(cái)政投資性支出存在政府缺位和越位現(xiàn)象，且整體投資效率不高。財(cái)政投資性支出包括公共事業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資。政府投資的原則是凡是市場(chǎng)做不了或不宜做的領(lǐng)域才應(yīng)介入，主要以基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目為重點(diǎn)，而競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目應(yīng)交由社會(huì)來投資。而一直以來，在這一領(lǐng)域還存在著政府和市場(chǎng)邊界不清的問題，在投資的過程中也存在著重復(fù)建設(shè)、資金使用效益低下的問題。另外，政府投資對(duì)民間投資存在著擠出的效應(yīng)，這也需要重視并研究解決。

三、從財(cái)政與會(huì)計(jì)合作視角深化改革，為城鎮(zhèn)化建設(shè)爭(zhēng)取必要的資金

（一）加強(qiáng)財(cái)政制度建設(shè)，為增收節(jié)支提供政策支持

1、改革稅收制度。在直接稅中，應(yīng)加大個(gè)人所得稅的改革力度，建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。為此應(yīng)建立源泉扣繳制度和自行申報(bào)制度，構(gòu)建納稅人個(gè)人信息平臺(tái)，把高收入人群的顯性收入和隱性收入都納入征收范圍。建立激勵(lì)與懲處機(jī)制，培養(yǎng)納稅人的主動(dòng)納稅意識(shí)。并在金融領(lǐng)域和國、地稅系統(tǒng)完善相關(guān)制度改革，加大征管力度，做到應(yīng)收盡收。另外，應(yīng)盡快開征房產(chǎn)稅，并將其作為地方政府的主體財(cái)源。在間接稅中，繼續(xù)推進(jìn)增值稅改革，盡最大可能消除重復(fù)征稅，促進(jìn)創(chuàng)新型企業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，不斷提高城市開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的集聚能力，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。

2、改革國家債務(wù)管理制度。完善《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》，建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制和“借、用、還”一體化的債務(wù)管理機(jī)制。給予省級(jí)政府可以適度舉債的權(quán)力，但舉債的規(guī)模必須由國務(wù)院報(bào)全國人大或全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)。逐步建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度和地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等。另外，筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是以城市建設(shè)為中心的，再加上，按照城市圈的理論，是以核心城市輻射帶動(dòng)周圍城市發(fā)展的，存在著跨區(qū)域的情況，因此有必要以核心城市為主，發(fā)行市政債，以統(tǒng)籌城市圈中各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、合理安排政府公共財(cái)政支出，提高資金使用效益。在投資性支出方面，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置，因此應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，提高城鎮(zhèn)化的效率。約束和規(guī)范政府行為，該交由市場(chǎng)解決的，防止政府過度干預(yù)。擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外的開放，減小或取消對(duì)民營(yíng)資本、外資進(jìn)入部門行業(yè)特別是服務(wù)業(yè)的限制，發(fā)揮他們?cè)诔擎?zhèn)化建設(shè)中的作用。研究利用PPP模式，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。在消費(fèi)性支出方面，要繼續(xù)深化中央八項(xiàng)規(guī)定精神、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》和限制“三公”經(jīng)費(fèi)等改革，防止腐敗、浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，逐步縮減政府規(guī)模，支持政府工作人員進(jìn)入市場(chǎng)積極創(chuàng)業(yè)，并完善事業(yè)單位改革，減輕國家財(cái)政的支出壓力。

（二）推進(jìn)會(huì)計(jì)制度改革進(jìn)程，節(jié)約資金，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的安全高效使用

1、推進(jìn)政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革。會(huì)計(jì)的記賬基礎(chǔ)分為：收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制。收付實(shí)現(xiàn)制是以本期款項(xiàng)的實(shí)際收付作為確認(rèn)基礎(chǔ)而不考慮該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)上是否發(fā)生。而權(quán)責(zé)發(fā)生制則是以現(xiàn)金權(quán)利或義務(wù)的實(shí)際發(fā)生作為基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制需要確認(rèn)的會(huì)計(jì)要素包括資產(chǎn)、負(fù)責(zé)、凈資產(chǎn)、收入和費(fèi)用，側(cè)重于反映經(jīng)濟(jì)資源及其變化，提供財(cái)務(wù)狀況表、財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)表和現(xiàn)金流量表。長(zhǎng)期以來，我國政府會(huì)計(jì)采用收付實(shí)現(xiàn)制的記賬基礎(chǔ)。采用收付實(shí)現(xiàn)制雖然能體現(xiàn)政府當(dāng)期現(xiàn)金收付的平衡，但不能真實(shí)、完整地反映政府的受托責(zé)任，更不利于政府績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，為了在城鎮(zhèn)化建設(shè)中提高政府支出的效率和加強(qiáng)必要的風(fēng)險(xiǎn)管理，需要加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革。如確立公共受托責(zé)任為我國政府會(huì)計(jì)的目標(biāo);完善政府信息公開制度;建立健全相關(guān)的法規(guī)制度;整合信息資源，搭建綜合信息系統(tǒng)平臺(tái);提高政府會(huì)計(jì)人員素質(zhì)等。

2、完善政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)制度?？?jī)效是組織或個(gè)人為了達(dá)到某種目標(biāo)而采取的各種行為的結(jié)果?？?jī)效評(píng)價(jià)是組織依照預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)和一定的評(píng)價(jià)程序，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法、按照評(píng)價(jià)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的工作能力、工作業(yè)績(jī)進(jìn)行定期和不定期的考核和評(píng)價(jià)。科學(xué)評(píng)價(jià)財(cái)政支持城鎮(zhèn)化建設(shè)績(jī)效是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、全局性、公益性的工作，而評(píng)價(jià)活動(dòng)是否運(yùn)轉(zhuǎn)高效，對(duì)發(fā)揮財(cái)政資金的作用至關(guān)重要。政府支持城鎮(zhèn)化建設(shè)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作一直以來存在一些必須解決的問題，如缺乏理念的確認(rèn)、績(jī)效指標(biāo)體系不夠合理、在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上缺乏全面綜合客觀的評(píng)價(jià)體系、在評(píng)價(jià)方法上只注重定性分析不注重定量分析、透明度不高、相關(guān)人員素質(zhì)有待提高。對(duì)政府支持城鎮(zhèn)化建設(shè)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作中存在的問題應(yīng)做出科學(xué)客觀的分析評(píng)價(jià)，并加快完善改革。如加強(qiáng)政府績(jī)效法治化建設(shè);發(fā)展電子政府改善績(jī)效管理;信息公開提升政府績(jī)效評(píng)價(jià)的透明度;建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制;明確政府績(jī)效責(zé)任;加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用力度等。

3、加強(qiáng)政府單位內(nèi)控制度建設(shè)。政府單位的內(nèi)部控制是一種以預(yù)算為主的制度，是為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過一系列制度和措施，完善不相容職務(wù)相互分離制約、嚴(yán)格審批控制等手段，達(dá)到對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動(dòng)態(tài)過程。政府單位建立內(nèi)控制度能夠確保資產(chǎn)安全完整、確保會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、確保依法理財(cái)。城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府單位的內(nèi)部控制存在一些問題，如風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺乏、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)薄弱、未對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的管控、資產(chǎn)定期清查盤點(diǎn)制度不完善或雖有制度卻形同虛設(shè)、在購置資產(chǎn)上存在盲目采購現(xiàn)象造成辦公經(jīng)費(fèi)高、沒有設(shè)置必要的內(nèi)控機(jī)構(gòu)或有效的內(nèi)控制度、監(jiān)督機(jī)制不完善。針對(duì)以上問題需要對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府單位的內(nèi)部控制進(jìn)行改革。如，改善基礎(chǔ)環(huán)境，為內(nèi)控機(jī)制落實(shí)創(chuàng)造良好條件;健全內(nèi)部控制制度;加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作;強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督檢查;提高內(nèi)部控制的執(zhí)行效果;等等。

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