云南省產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制探究

柴向陽(yáng)

[提要] 產(chǎn)業(yè)扶貧在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略中具有強(qiáng)基固本、行久致遠(yuǎn)的突出意義。本文在肯定云南產(chǎn)業(yè)扶貧取得成效的同時(shí)，分析產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的問(wèn)題，并為構(gòu)建云南省產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制提出政策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧;長(zhǎng)效機(jī)制;云南扶貧

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月18日

一、引言

云南省一直以來(lái)都是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，是全國(guó)貧困人口規(guī)模最大、貧困縣數(shù)量最多的省份，民族貧困、邊境貧困凸顯，扶貧開(kāi)發(fā)的復(fù)雜性、艱巨性較突出。經(jīng)過(guò)三十多年的扶貧開(kāi)發(fā)，雖然取得一些成效和經(jīng)驗(yàn)，但是貧困人口規(guī)模大、貧困程度深、發(fā)展滯后的現(xiàn)狀始終沒(méi)有得到根本性的改變。

產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，指的是在產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中能長(zhǎng)期保證產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系。是對(duì)已經(jīng)實(shí)施有效的產(chǎn)業(yè)扶貧措施及扶貧項(xiàng)目，如何持續(xù)鞏固和擴(kuò)大扶貧效果的政策、手段和保障措施的一整套制度性方法，在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)，使扶貧對(duì)象的自我積累和自我發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，逐步達(dá)到甚至超過(guò)地區(qū)平均發(fā)展增長(zhǎng)速度，從而使扶貧對(duì)象在脫離絕對(duì)貧困，進(jìn)入相對(duì)貧困階段后，徹底遠(yuǎn)離貧困威脅，走向發(fā)展致富。

二、產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)狀

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策，把產(chǎn)業(yè)扶貧擺在“五個(gè)一批”的首位。近年來(lái)，云南省各級(jí)各部門(mén)認(rèn)真貫徹中央、省委關(guān)于脫貧攻堅(jiān)特別是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的重大戰(zhàn)略部署，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)緊密結(jié)合，全面提升云南省貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，努力讓發(fā)展產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民脫貧致富的重要依托。截至2017年底，云南省尚有建檔立卡貧困人口118.1萬(wàn)戶(hù)，447.6萬(wàn)人，貧困發(fā)生率13.64%;貧困縣數(shù)量達(dá)88個(gè)，占縣（市、區(qū)）級(jí)行政區(qū)域的68.2%;部分區(qū)域生態(tài)十分脆弱、土地沙漠化問(wèn)題嚴(yán)重;貧困地區(qū)既包含滇西國(guó)家級(jí)連片貧困地區(qū)與民族直過(guò)地區(qū)，還包含藏區(qū)和石漠化地區(qū)，貧困面廣、貧困程度深，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)極為艱巨。

三、產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的問(wèn)題

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。云南省農(nóng)村地形復(fù)雜、山地多、平原少，貧困群眾生產(chǎn)生活條件困難，生存條件較為惡劣。解決貧困村、貧困戶(hù)的基本生產(chǎn)生活所需，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貧困村之間、城鄉(xiāng)之間交通建設(shè)是重中之重，而云南省農(nóng)村公路建設(shè)力度低，公路養(yǎng)護(hù)和管理差，缺乏完善的農(nóng)村公路機(jī)制。公共配套設(shè)施不齊全，還有很多貧困村沒(méi)有解決用水用電的問(wèn)題。另外，通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、寬帶網(wǎng)還未形成全覆蓋，這些均制約了貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)及其發(fā)展。

（二）貧困戶(hù)脫貧意識(shí)不強(qiáng)。在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)中，普通村民，尤其是貧困鄉(xiāng)村的農(nóng)民，才是真正的參與主體;扶貧決策過(guò)程、扶貧實(shí)施過(guò)程以及扶貧評(píng)估過(guò)程等是村民參與的客體;主動(dòng)和被動(dòng)式參與是村民參與的主要途徑。一些貧困戶(hù)主動(dòng)脫貧意識(shí)差，致富意識(shí)不強(qiáng)，缺乏自力更生、艱苦奮斗精神，“等、靠、要”的依賴(lài)思想依然存在，對(duì)扶貧資源利用率低。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上貧困群眾在觀(guān)念上缺乏風(fēng)險(xiǎn)投資意識(shí)，大部分貧困群眾因資金籌措困難，對(duì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)投資缺乏安全感，投資熱情不高。同時(shí)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，仍然只注重產(chǎn)量、不求質(zhì)量，產(chǎn)品很難形成較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金融資困難。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，受自然環(huán)境、市場(chǎng)供求關(guān)系影響較大，面對(duì)突發(fā)狀況導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)不靈的風(fēng)險(xiǎn)較高，因此對(duì)資金扶持需求度較高。但正由于農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地?zé)o法進(jìn)行抵押擔(dān)保，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在資金借貸方面存在很大的障礙。雖然政府為了推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧，專(zhuān)設(shè)了“扶貧信貸通”等農(nóng)村金融扶持政策，一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，但農(nóng)村市場(chǎng)化的金融和信用體系尚未建立，缺乏資金杠桿放大作用，單靠企業(yè)、合作社本身的資金實(shí)力難以滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)深度發(fā)展的需求。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。從目前情況看，在“合作社+貧困戶(hù)”和“公司+貧困戶(hù)”等模式中存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)。一些企業(yè)在與政府談合同時(shí)，什么條件都愿意接受，仰仗政府的支持拿到扶貧款后對(duì)經(jīng)營(yíng)成效無(wú)暇顧及，甚至存在套取扶貧資金問(wèn)題;一些合作社純粹是應(yīng)付檢查的“空架子”。這種利益聯(lián)結(jié)方式是相當(dāng)淺層次的，在脫貧摘帽后，隨著相關(guān)扶持政策的推出，必將退回到“扶富不扶貧”的老路上去。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，缺乏利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的產(chǎn)業(yè)扶貧必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧脫節(jié)、扶富不扶貧的結(jié)果。

四、對(duì)策建議

（一）完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。無(wú)論是采取招商引資，還是挖掘培育本地特色產(chǎn)業(yè)都離不開(kāi)優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。政府應(yīng)該遵循產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈演化規(guī)律，通過(guò)提供產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)型公共品奠定產(chǎn)業(yè)形成的基礎(chǔ)條件，通過(guò)提供產(chǎn)業(yè)專(zhuān)用型公共品打造區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)提供產(chǎn)業(yè)拓展型公共品培育貧困區(qū)域特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域持續(xù)有效脫貧。要根據(jù)扶貧規(guī)劃或者根據(jù)實(shí)際精準(zhǔn)選擇的特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，為特色產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。

（二）貧困戶(hù)自我造血功能建設(shè)

1、扶貧先扶志，加大精神扶貧力度。加大對(duì)貧困戶(hù)的正面宣傳教育，實(shí)施“扶志工程”，引導(dǎo)貧困戶(hù)樹(shù)立“崇尚致富、脫貧光榮”理念，讓貧困戶(hù)真心想脫貧、想致富，激發(fā)自身發(fā)展動(dòng)力，增強(qiáng)自我求變、自我發(fā)展的志氣和信心。引導(dǎo)貧困戶(hù)轉(zhuǎn)變就業(yè)、擇業(yè)觀(guān)念，實(shí)時(shí)開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困戶(hù)就業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力，加快“輸血”式扶貧向“造血”式扶貧轉(zhuǎn)變。

2、注重培養(yǎng)農(nóng)民的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能。在扶貧工作中處于核心地位的農(nóng)民作為產(chǎn)業(yè)化精準(zhǔn)扶貧的最終執(zhí)行者和受益者，要適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，就需提高自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)踐操作技能，學(xué)習(xí)新的科學(xué)技術(shù)，更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化背景下的農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。這就需要政府和企業(yè)根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民提供知識(shí)技能的培訓(xùn)和科學(xué)技術(shù)的教育，使農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)化背景下成為農(nóng)村脫貧的主力軍，而不是一直依賴(lài)外界的扶持，從而達(dá)到真正的長(zhǎng)期有效的脫貧。

（三）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范機(jī)制

1、建立產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制。要組織專(zhuān)門(mén)力量從自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和政策等四個(gè)方面對(duì)貧困村的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，提出可行性報(bào)告和具體應(yīng)對(duì)舉措，做到防患于未然。

2、探索建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制。認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持政策，積極推廣精準(zhǔn)扶貧特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，將省級(jí)特色、縣級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)、精準(zhǔn)扶貧、巨災(zāi)保險(xiǎn)等多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持政策落到實(shí)處。建立產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金。通過(guò)政府自建、企業(yè)自建、政府和企業(yè)共建、企業(yè)和農(nóng)戶(hù)共建以及政府、企業(yè)和農(nóng)戶(hù)共建等多種方式建立產(chǎn)業(yè)扶貧的風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金，彌補(bǔ)并將風(fēng)險(xiǎn)損失控制在最低程度。

（四）構(gòu)建金融扶貧長(zhǎng)效機(jī)制。加強(qiáng)貧困群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和引導(dǎo)，為貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供適宜的金融扶持，幫助他們控制金融風(fēng)險(xiǎn)，依靠能人和新型農(nóng)民組織帶動(dòng)貧困群眾闖市場(chǎng)，提高他們應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。金融機(jī)構(gòu)尤其是基層金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色和脫貧金融需求創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提高開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧貸款的主動(dòng)性和積極性，增加金融扶貧力度和規(guī)模，為脫貧攻堅(jiān)提供具有針對(duì)性和實(shí)用性的金融產(chǎn)品和服務(wù)，讓更多的扶貧產(chǎn)業(yè)能夠享受到便捷的金融服務(wù)。

（五）構(gòu)建緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

1、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的法律法規(guī)體系。要充分發(fā)揮省、市兩級(jí)人大的地方立法權(quán)和省、市兩級(jí)政府的行政規(guī)章制定權(quán)，將實(shí)踐證明科學(xué)有效，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制的好經(jīng)驗(yàn)上升到法規(guī)和規(guī)章層面，固化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的創(chuàng)新成果。

2、將共享理念融入利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。把共享理念貫徹落實(shí)到產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，堅(jiān)持以“雙贏”為目的的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的構(gòu)建。利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是否緊密、能否長(zhǎng)效需同時(shí)考慮到貧困戶(hù)與企業(yè)雙方的利益訴求，不能因脫貧攻堅(jiān)是政治任務(wù)，為增加農(nóng)戶(hù)收入而不顧企業(yè)利益;企業(yè)也不能盲目追求利潤(rùn)最大化而損害農(nóng)戶(hù)利益。政府要?jiǎng)?chuàng)新貧困戶(hù)、村集體、企業(yè)多方受益機(jī)制。政府財(cái)政扶持資金可以一定比例落實(shí)到集體，村集體以資產(chǎn)入股企業(yè)，并與企業(yè)簽訂協(xié)議，確定各方分紅比例，建立合理收益分配機(jī)制。

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