東北地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展研究

王繼云　王金元

[提要] 近年來，東北地區(qū)面臨經濟發(fā)展速度低迷和急劇人口老齡化雙重困境。本文以遼寧省鞍山市社區(qū)居家養(yǎng)老服務為研究對象，從政策支持、社區(qū)居家養(yǎng)老服務運作情況以及社會參與狀況三個方面，分析其服務模式、專業(yè)人才、養(yǎng)老觀念、市場化以及政府參與等方面存在的問題，并提出在政府和市場共同作用下，建設專業(yè)的人才隊伍，宣傳正確觀念，因地制宜地發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務。

關鍵詞：人口老齡化;社區(qū);居家養(yǎng)老

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月25日

一、問題的提出

近年來，東北地區(qū)面臨經濟發(fā)展速度低迷和急劇人口老齡化雙重困境。東北地區(qū)屬于資源型重工業(yè)發(fā)展基地，受環(huán)保形勢影響，工業(yè)及其他行業(yè)發(fā)展較為緩慢，經濟發(fā)展進入瓶頸期;而東北地區(qū)呈現(xiàn)的人口老齡化快速發(fā)展既有出生率持續(xù)低迷因素影響（全國最低，2018年為6.5%），也受人口外流原因所致。目前，東北地區(qū)人口增長率降低為-0.35%。據《2017年鞍山市老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告》可知：截至2017年末，全市戶籍總人口為344萬人，60周歲及以上戶籍老年人口82.3萬人，占總人口23.9%。隨著家庭結構逐步小型化和核心化，“4+2+1”的家庭結構逐漸成為主流，高養(yǎng)老負擔使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以為繼。與此同時，機構養(yǎng)老受到傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”觀念及社會、政府等多方面因素的制約，使其進一步發(fā)展陷入困境。社區(qū)居家養(yǎng)老作為兩者的補充，在一定程度上解決了兩者的弊端，但是在發(fā)展過程中并沒有達到多方協(xié)同的效果，發(fā)展模式也缺乏個性化差異，因此對鞍山市社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在問題及解決措施的深入研究具有重要意義，同時對整個東北地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展也具有實踐意義。

二戰(zhàn)后，西方主要發(fā)達國家的養(yǎng)老模式實現(xiàn)了由機構化向去機構化的轉變，使得居家社區(qū)養(yǎng)老方式成為發(fā)達國家養(yǎng)老方式的主流。在中國，由于家庭養(yǎng)老的弱化和機構養(yǎng)老的不適應性使得發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老模式具有必要性和可行性。就國內現(xiàn)有研究現(xiàn)狀而言，當前有關社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的研究主要集中在問題和對策兩個方面。從問題方面來看，在未備先老、未富先老和孤獨終老的老齡化現(xiàn)象之下，我國社區(qū)居家養(yǎng)老仍處于起步階段，現(xiàn)有的政策法規(guī)對各主體的角色定位和職責沒有明確的界定，在滿足老年人多樣性需求設計方面仍存在不合理性。同時，隨著社區(qū)居家養(yǎng)老服務的規(guī)模不斷擴大以及供養(yǎng)對象的增加，其資金的缺乏也制約著社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。從解決對策來看，由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在資金不足和缺乏專業(yè)服務人員的問題，那么可以通過將私有企業(yè)引進養(yǎng)老服務市場，合理地發(fā)展公私合營的養(yǎng)老模式，激活養(yǎng)老服務市場。與此同時，對于社區(qū)中退休的低齡老年群體而言，他們不僅是接受服務的對象，也可以是提供服務的主體，要充分發(fā)揮低齡老年群體的巨大能量，發(fā)展以社區(qū)為平臺、以老年協(xié)會為代表的“依老助老”的養(yǎng)老服務模式，開辟一條居家養(yǎng)老工作新路徑。

綜上所述，既有相關研究都認識到社區(qū)居家養(yǎng)老目前存在經費不足、參與主體單一以及政策法規(guī)不完善等普遍問題，并提出相應的對策，但是由于每個地區(qū)有其特有的經濟結構和社區(qū)結構，無個性化差異的社區(qū)居家養(yǎng)老模式并不適合每個社區(qū)，萬能的“養(yǎng)老服務模板”并不存在。基于此，本研究通過對鞍山市市區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務點和相關部門進行調查訪談，總結出影響鞍山市社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的掣肘，并提出要結合東北地區(qū)特有的經濟結構，因地制宜地提出合理的建議，為東北城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展建言獻策。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策支持。鞍山市于2017年發(fā)布《鞍山市養(yǎng)老服務質量提升行動方案》，提出啟動居家養(yǎng)老服務試點，同時引進社會組織參與開展試點，服務內容包括日常照料和文化娛樂活動，并給予設施設備補助資金和運營資金。同年發(fā)布《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革實施方案》，指出開展老年人養(yǎng)老需求評估，完善社區(qū)綜合服務信息平臺，對接供求信息，加強居家養(yǎng)老基礎設施建設等。關于專業(yè)服務人才方面，遼寧省于2018年發(fā)布《關于開展老年服務與管理類專業(yè)畢業(yè)生入職養(yǎng)老服務機構補助工作的通知》，提出為了鼓勵和引導老年服務與管理類專業(yè)畢業(yè)生至養(yǎng)老服務機構就業(yè)，發(fā)揮專業(yè)人才的積極作用，根據學歷對符合條件的新入職畢業(yè)生給予相應標準的補助。同時，鞍山市政府積極促成養(yǎng)老機構轉型，大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務，不斷完善居家養(yǎng)老服務規(guī)范，加強社區(qū)對居家老人的健康管理、精神慰藉，并加強政企合作，利用“互聯(lián)網+社區(qū)居家養(yǎng)老”模式，推進居家養(yǎng)老服務工作。

（二）運作情況。近年，鞍山市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務主要分為三類：第一，上門服務，社區(qū)安排服務人員為需要服務的老人特別是失能老人提供家政清潔、康復理療和生活照料等服務。第二，日間照料服務，目前已建成含日間照料功能的城市社區(qū)養(yǎng)老服務設施有267個，服務范圍覆蓋81%的城市社區(qū)（截至2017年末），為老年人提供心理咨詢、文化娛樂、圖書閱覽、聊天休息、老人飯桌、法律咨詢等服務。第三，志愿者服務，志愿者團隊定期對社區(qū)的老年人義務提供服務。在運作方式上主要分為四種：一是政府主導，社區(qū)組織服務隊伍提供服務;二是社區(qū)依托現(xiàn)有的養(yǎng)老機構，承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務;三是以政府購買的方式，非盈利組織或志愿者團隊對社區(qū)老年人提供服務;四是政府對特殊群體提供補助，老人向養(yǎng)老企業(yè)購買服務。

（三）社會參與。由于受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響，受居家養(yǎng)老服務、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務的場地、質量等因素限制，鞍山市八成以上的老人都選擇在家養(yǎng)老。位于高新區(qū)的W社區(qū)養(yǎng)老服務驛站發(fā)起成立了鞍山市居家養(yǎng)老志愿者協(xié)會，以社區(qū)居家老人為基礎，應用互聯(lián)網開展“愛心銀行”新公益活動，協(xié)調和動員社會公益組織力量，義務為居家老人服務。筆者通過對社會組織成員的訪談得知，“郭明義”愛心團隊等社會慈善組織定期去社區(qū)和老人家中提供愛心服務，將老人們組織在一起開展娛樂活動，對缺乏勞動能力的老人、空巢老人以及五保老人提供更多的照顧?？梢?，鞍山市社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式的多樣性，激發(fā)社會力量參與到養(yǎng)老服務中的動力來源也比較豐富。同時，鞍山市依托社區(qū)和養(yǎng)老服務機構開展居家托管服務活動，在經濟和醫(yī)療保障方面都取得了較好的社會效應。

然而，鞍山市目前的居家養(yǎng)老服務工作，由于受政策、資金、人員、機構等因素的制約，還處在初級發(fā)展階段，而依托社區(qū)組織開展養(yǎng)老服務活動與居家養(yǎng)老相結合，也正處于解決養(yǎng)老服務問題的探索和嘗試階段，仍面臨著許多的難題。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的掣肘因素

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在同質化問題。鞍山市每一個社區(qū)都有其各自的特點，然而各個社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的運行模式和提供的服務卻大致相同。筆者通過調研發(fā)現(xiàn)，鞍山市鐵東區(qū)部分社區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務方面提供的現(xiàn)有服務大部分只是基本的送餐和家居服務，在服務時間和服務內容上，并未針對社區(qū)的整體情況和老人的生活自理能力提供有區(qū)別的服務。提供的服務僅是基本的生活照料和電子信息服務，醫(yī)療保健、康復護理等項目較少，缺乏適合老年人的文體活動及精神上的關懷，沒能針對老人的差異化而提供不同的服務，更高層次的需求和多樣化的養(yǎng)老需求難以滿足。社區(qū)居家養(yǎng)老服務不應該是“一刀切”的模式，在社區(qū)多樣化的同時更要保證提供的養(yǎng)老服務也應符合社區(qū)內的情況，每個老年人所接受到的服務應當是最適合自己的。正是由于模式上的無差別化，社區(qū)提供的服務并不適合每一位老人，使得老年人的滿意度不高，影響了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。

（二）人才隊伍缺失造成服務質量低下。養(yǎng)老服務人員專業(yè)素質的高低決定了養(yǎng)老質量的水平，兩者是正相關關系。面對鞍山市相對龐大的老年人口，開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務的工作需要大量的、專業(yè)的服務人員和社會工作者，但是目前鞍山市居家養(yǎng)老服務人員較為稀缺，部分社區(qū)通過招募農村下崗人員來填補服務人員不足的空缺，導致服務人員整體文化素質較低、專業(yè)化低。而且部分護理人員由于缺乏專業(yè)技能培訓，在為老人提供服務時采用不正規(guī)的工作方法，從而直接影響老年人的服務體驗。而且這其中大部分的服務人員缺乏較高的歸屬感和職業(yè)認同感，對社區(qū)居家養(yǎng)老工作存在偏見，認為這份工作勞動強度大、待遇低，使得他們不能長期從事該工作，社區(qū)養(yǎng)老服務人員不穩(wěn)定。同時，志愿者團隊作為養(yǎng)老服務隊伍的組成部分，但由于其具有規(guī)模小、流動性強、穩(wěn)定性差的特點，使得不能完全彌補社區(qū)居家養(yǎng)老專業(yè)服務人員不足的“短板”。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務觀念存在偏差。由于對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的宣傳不到位，社會大眾對于這種新興的養(yǎng)老方式了解甚少，甚至認為與家庭養(yǎng)老并無差別，使得人們的參與度較低，態(tài)度冷漠。而且，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念和崇尚節(jié)儉的觀念，使得老年人不想為自己的老年生活投資一筆，沒有形成正確的養(yǎng)老消費觀念，抑制了其居家養(yǎng)老服務需求。在居家養(yǎng)老服務中存在這樣一種現(xiàn)象：服務人員敷衍了事，沒有真誠地對待老人;而部分老人認為自己購買了服務，卻沒能享受到最好的服務，這樣就造成了服務人員不受尊重和服務的敷衍了事的惡性循環(huán)。由于職能部門對居家養(yǎng)老的重要性和迫切性認識不足以及老年人未形成正確的養(yǎng)老觀念和消費觀念，使得社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展受到極大的制約。

（四）未形成社區(qū)居家養(yǎng)老服務市場化。社區(qū)居家養(yǎng)老服務具有“體驗品”的特性，市場主體為了追求利潤最大化，在提供養(yǎng)老服務時可能會利用服務效果模糊的特點，產生投機性行為，從而影響居家養(yǎng)老服務的質量。當前鞍山市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的推動力主要來源于政府部門，市場和社會缺乏自主提供居家養(yǎng)老服務的能力，且市場參與度較低。而且，由于鞍山市的養(yǎng)老優(yōu)惠政策存在一些針對性，對非營利性和福利性的政策傾斜程度較大，使得一部分提供養(yǎng)老服務的企業(yè)不能享受全面的養(yǎng)老優(yōu)惠政策。同時，各個企業(yè)間缺乏交流，未能形成產業(yè)集群和企業(yè)聯(lián)盟，造成社區(qū)居家養(yǎng)老服務經驗不能及時的共享，服務中所產生的問題和不足也不能及時的予以糾正和指導，這在很大程度上限制了社區(qū)居家養(yǎng)老服務市場運作環(huán)境的形成。

（五）政府在社區(qū)居家養(yǎng)老中的功能欠缺。目前，鞍山市居家養(yǎng)老三級機構尚未組建完成，特別是市級服務指導中心的人員、編制、場所等具體工作需要協(xié)調相關部門幫助解決。而且筆者通過調研發(fā)現(xiàn)，鞍山市下轄部分區(qū)門負責養(yǎng)老工作的科室仍為合署辦公，業(yè)務人員嚴重不足。從長遠看，養(yǎng)老服務特別是居家養(yǎng)老服務工作日趨重要，工作量與日俱增，建議成立專門科室或事業(yè)單位勢在必行。在政策方面，鞍山市沒有明確服務補貼的標準、方式、平臺運營模式等重要舉措，而且現(xiàn)有的法律法規(guī)是以家庭養(yǎng)老的思想上建立的，不是以社會福利化思想為指導制定社區(qū)居家養(yǎng)老的法規(guī)，在這在一定程度上限制了居家養(yǎng)老服務的深度發(fā)展。因此，鞍山市社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)亟待營造一個良好的制度環(huán)境。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展對策

（一）推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務個性化發(fā)展。要積極探索多樣化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目，在能夠滿足老年人生理、安全低層次需求的同時，更要通過心理、精神、自我實現(xiàn)等方面滿足他們的其他需求。社區(qū)工作人員要對本社區(qū)內的所有家庭進行走訪調查，了解社區(qū)內各個年齡段老年人的身體狀況和家庭狀況，要因地制宜地利用鞍山市的養(yǎng)老資源，根據老年人不同的身體情況、經濟狀況制定不同的服務方案，要定期開展文娛活動、心理咨詢、外出旅游等多元化服務。服務對象的選擇方面應該不斷擴大覆蓋范圍，不僅僅要滿足城市三無、低保、高齡老人養(yǎng)老服務的需求，也要將所有老年人都納入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務的范圍之內，充分利用區(qū)域養(yǎng)老服務優(yōu)勢資源，采取多種運作方式，從而為老年群體提供有效的養(yǎng)老服務。

（二）建設“質”“量”并重的人才隊伍。要引進各類養(yǎng)老服務專業(yè)人才，鼓勵專業(yè)醫(yī)師到社區(qū)養(yǎng)老機構依法設立的醫(yī)療機構規(guī)范開展多點執(zhí)業(yè)。政府可以鼓勵高校與社區(qū)建立連接，將社區(qū)養(yǎng)老機構納入護理類專業(yè)實習基地范圍，并按照鞍山市有關政策給予實習實訓補貼。在引進人才的同時也要強化老員工的專業(yè)化培訓，定期對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的工作人員進行技能考核和專業(yè)培訓，并在培訓名額和經費等方面給予補貼。對于社區(qū)中的優(yōu)勢老人應當對他們進行專業(yè)培養(yǎng)，促進老人與老人之間日常照料、康復護理等知識的學習交流，可以同步發(fā)展睦鄰互助小組養(yǎng)老模式。此外，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中不能只依賴工作人員對老人提供服務，可以通過采取“勞務儲蓄”、“時間銀行”等激勵機制，有效引導、吸收社會力量積極參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務中來，從而彌補服務人員不足的“短板”。

（三）通過宣傳教育轉變觀念偏差。在老齡化社會服務方面，鞍山市可以學習香港的成功經驗，提升老年人和社會工作者在社會中的地位，增加為老服務者的社會榮譽感和職業(yè)美譽度，促進雙方在養(yǎng)老服務中能夠互相尊重、共同奉獻。政府和社區(qū)應當加強對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的宣傳力度，以消除鞍山市居民對社區(qū)居家養(yǎng)老的諸多顧慮。充分利用電子媒體宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老的同時，還應運用老年人能夠更好接受的方式去宣傳其優(yōu)勢。其次，各相關部門應派更多的工作人員深入社區(qū)，為每位社區(qū)居民詳細的介紹社區(qū)居家養(yǎng)老服務的優(yōu)勢和繳費層次，特別是對社區(qū)群眾關心的能夠接受的服務方面要更加詳細地介紹。最后，要動員已經享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務的老年人向各個年齡階段的社區(qū)居民區(qū)宣傳，通過自己的親身經歷，增加其可信度，讓每位社區(qū)居民真正認識到社區(qū)居家養(yǎng)老服務能夠給自己的老年生活帶來精彩。

（四）市場參與進社區(qū)居家養(yǎng)老服務中。福利多元主義理論認為，國家、市場和家庭只有聯(lián)合起來才能發(fā)揮其各自的優(yōu)勢，彌補各自的不足，反之則都會存在一定的缺陷。要引入市場機制，平衡政府和市場的關系，在形成長期穩(wěn)定關系的基礎上建立競爭關系，為交易雙方提供相應的約束機制。在政府制定合理的市場激勵政策的基礎上，市場主體間要加強交流溝通，社區(qū)居家養(yǎng)老服務的供給主體要定期的進行交流經驗，拓寬服務范圍，豐富服務項目，增加老年人的滿意度。要有針對性地發(fā)展服務對象，可分為政府購買服務的福利對象、身體健康并有消費能力的老人、對養(yǎng)老服務有個性化和差異化需求的老年人三類消費市場。在需求增加的同時，市場主體要自我約束，避免投機行為和不誠信的行為，嚴格執(zhí)行政府發(fā)布的服務標準，杜絕存在機會主義行為的市場主體，要明確市場化的根本目的是為老年群體提供質優(yōu)價廉的養(yǎng)老服務。

（五）政府要履行在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的職能。基本公共服務均等化理論認為，基本公共服務是政府為了確保公民都能夠平等享受公共服務，是事關人的生存與發(fā)展的社會服務，基本公共服務的提供者只能是政府，是公民應當享有的權利。當地政府要建立社區(qū)居家養(yǎng)老的扶持政策和支持體系，建成市、區(qū)（縣）、社區(qū)三層聯(lián)動的居家養(yǎng)老服務體系，統(tǒng)籌組織鞍山市居家養(yǎng)老服務工作，積極整合各類為老服務資源，盡快搭建起多功能的市級養(yǎng)老服務信息平臺，將服務對象、人員、機構、隊伍和社會組織緊密銜接，保證居家養(yǎng)老服務活動有效實施。可以通過政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的方式，為鞍山市“三無”老年人和城鎮(zhèn)低保家庭中的失能老年人購買助餐、助醫(yī)、護理等上門服務以及居家養(yǎng)老網絡信息服務，提供緊急救援和生活幫助。

（六）發(fā)揮國有企業(yè)在社區(qū)居家養(yǎng)老中的作用。鞍山地區(qū)經濟結構有自身的特點，國有企業(yè)數量較多，而且擁有企業(yè)型社區(qū)的大型國企不在少數。企業(yè)型社區(qū)中人際關系較為穩(wěn)定，居民多為共事多年的同事，在企業(yè)員工退休后，由于對社區(qū)內的各方面的情況較為熟悉，老年人擁有原本的人際網絡，不需要再重新融入一個新的環(huán)境，使得老年人的精神需要得到了滿足。企業(yè)應對其轄區(qū)內的社區(qū)進行管理，優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境，將社區(qū)周邊的零散土地翻修整理用于養(yǎng)老照料中心和衛(wèi)生醫(yī)療設施建設，并設有專業(yè)醫(yī)護人員，發(fā)展由企業(yè)主導的“嵌入式”模式養(yǎng)護中心。還可以將企業(yè)所提供的養(yǎng)老服務輻射至周邊社區(qū)，這樣也會在一定程度上減少企業(yè)的財政負擔。由企業(yè)工會將其社區(qū)內的退休職工組織起來，參加各種文體活動，豐富老年人的退休生活，并設立社區(qū)聯(lián)合會，由社區(qū)內的居民推選出代表，將退休員工們的問題和意見定期的向企業(yè)匯報，并由企業(yè)負責解決。

五、結論

綜上所述，鞍山市基本滿足了社會養(yǎng)老需求和困難群體的養(yǎng)老服務保障，社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展也有了一定的成果，但還處于初級發(fā)展階段，針對社區(qū)居家養(yǎng)老中存在的諸如服務模式“一刀切”、專業(yè)人才的缺失、服務觀念存在偏差、政府功能的欠缺以及市場推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務的格局尚未形成等突出問題和困境。本文通過對當地的調研訪談和借鑒現(xiàn)有文獻所得經驗，建議社區(qū)居家養(yǎng)老服務要個性化地發(fā)展，工作人員和老年群體要轉變固有的觀念，政府要履行在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的職能，市場要參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務中以及發(fā)揮國有企業(yè)在服務中的作用等?？傊?，需要政府、社會、社區(qū)和市場的多方努力來促進社區(qū)居家養(yǎng)老服務的完善與發(fā)展。

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