城市交通限行政策文獻綜述

郄雪婷

[提要] 本文在介紹限行政策的起源和發(fā)展的基礎(chǔ)上，重點綜述各個城市的限行政策在不同方面的影響，并討論限行政策是否能夠常態(tài)化。我們發(fā)現(xiàn)不同城市的具體限行措施略有不同，政策效果隨時間變化而變化，部分學者對其已有廣泛研究。要想從中創(chuàng)新，唯有用新方法、新技術(shù)綜合現(xiàn)有理論，根據(jù)城市特性，在實證研究中更全面地驗證限行政策的有效性和可行性。

關(guān)鍵詞：尾號限行;政策效果;常態(tài)化;綜述

中圖分類號：F5 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月28日

隨著城市化和機動化的發(fā)展，城市交通供求不平衡的矛盾日益尖銳，一些大城市的交通擁堵尤為嚴峻，尾氣排放量大大上升，已經(jīng)嚴重影響到居民的日常生活。如今，越來越多大城市實施限行措施，但在這一過程中出現(xiàn)的富裕人家購買第二輛私家車的行為及停車位短缺等現(xiàn)象，使人們開始對限行政策的效果產(chǎn)生懷疑。

一、限行政策的發(fā)展及實施條件

（一）限行政策的起源及發(fā)展。限行政策起源于19世紀70年代的阿根廷，以盡量減少對公民出行的影響為出發(fā)點，旨在控制道路車輛行駛數(shù)量。隨后19世紀80年代，法國引入相似的限行政策。20世紀末，限行政策逐漸被普遍實施，1985～1991年雅典采取限行政策，圣保羅、圣地亞哥等地為減少機動車行駛量引入限行政策。1989年，墨西哥城開始實行按尾號限行，每天限2個尾號數(shù)字。印度首都新德里因堵車嚴重，于2016年1月1日至15日試運行單雙號限行政策。近幾年，我國開始在大型國際性活動期間利用限行政策來緩解交通擁堵、保證活動順利進行。如，2007年好運北京奧運會測試賽和隨后的2008年奧運會期間對車輛進行單雙號限行。2010年上海世博會會展期間，2015年北京APEC峰會期間的限行，2016年杭州G20峰會期間車輛限行等。在大型國際活動期間，人們愿意改變自己部分出行方式，并從中感受到國家榮譽感及道路暢通的快感，這使得綠色交通出行的理念逐漸被人們所接受。這是實施交通控制措施，特別是尾號限行，需具備的基本條件和最佳時機。如，北京抓住奧運會的時機，在2009年將短期的交通限行政策擴展成為每周停駛一天的“五日制”常態(tài)化尾號限行政策。根據(jù)北京市的民意調(diào)查，市民對“每周少開一天車”政策的支持率達到85%以上。

與限制購買車輛相比，限行措施是當下地方政府更為傾向的治理城市交通擁堵的主要策略。隨著綠色出行理念和限行政策逐漸被人們所接受，我國的一些城市，包括北京、天津、上海、杭州、成都等，相繼實行限行政策并形成較為成熟的實施方案和操作手段。其中，有的城市只針對部分主干路和重點區(qū)域限行，有的則針對中心和外圍城區(qū)時間的過渡區(qū)域;限行時間從早晚高峰時段到全天不等。具體實施方案包括單雙號限行、按尾號與對應(yīng)日期限行等，前者限制了50%的機動車出行，因其力度大、消峰效果明顯，故常常被用在大型活動或節(jié)假日期間，較少被常態(tài)化。不同方案的限制程度也不同，禁行的機動車數(shù)量也不同。由于各個城市的具體情況不同，限行政策的效果也不盡相同。

（二）限行政策實施的條件。城市交通專家認為，緩解城市交通擁堵需要在對機動車實施交通需求管理措施的同時，大力發(fā)展公共交通。國內(nèi)外的許多經(jīng)驗表明，只有采取這種雙管齊下的戰(zhàn)略措施，才能緩解城市交通問題。另外，人們對于綠色交通出行的理念和政策實施的時機也非常重要。我們可以從已實行錯時上下班、尾號限行的城市中，歸納出以下基本實施條件：

1、機動車保有量大，道路平均運行水平低。車輛限行是為了緩解交通壓力，機動車保有量和道路平均運行水平是衡量交通壓力的重要指標。根據(jù)公安部交管局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年底，全國有53個城市的汽車保有量超過百萬輛，24個城市超過200萬輛，7個城市超過300萬輛，其中北京市排在首位，成都、重慶、上海、蘇州、深圳緊隨其后。正是由于這些城市的實際上路汽車數(shù)量巨大導(dǎo)致了交通擁擠，嚴重影響力交通運行速率，運行成本大幅提高，不得不實行限行措施。

2、城市公共交通較發(fā)達。治理交通擁堵如大禹治水，宜疏不宜堵，發(fā)達的公共交通是實行限行政策的基礎(chǔ)。當交通擁堵造成越來越多時間成本和不良情緒時，人們需要便捷、低價的公共交通代替私家車。北京在采取尾號限行措施前，已建成運營的8條地鐵成為市民出行的首選，總長度共計200公里，基本覆蓋了主城區(qū)。實施限行政策后，北京、上海等地仍大力發(fā)展公共交通，磁懸浮列車、線上購票等提高列車運行速度、減少排隊時間的一系列配套措施。

3、綠色出行理念深入人心。限行政策這一交通管理措施，不僅能夠緩解交通堵塞，由于減少車輛行駛數(shù)量，尾氣排放量也有所下降，減輕空氣污染，因而受到人們的廣泛關(guān)注。一切政策的執(zhí)行者為人民，只有將低成本、環(huán)保的綠色出行理念深入人心，人們才會自愿遵守交通法律法規(guī)。

二、限行政策效果研究概述

（一）道路運行流量。國內(nèi)外研究發(fā)現(xiàn)限行政策的執(zhí)行成本較低，且緩解交通擁擠的效果明顯。自北京市“每周停駛一天”、“一日高峰限行”等分號限行措施實施以來，道路行駛車輛大幅減少，擁堵路段也隨之減少，機動車出行環(huán)境得到很大程度的改善。在限行期間，早晚高峰路網(wǎng)速度均提高15%，快速路提高20%，擁堵時間縮短1小時。在天津，工作日限行使路口車流量減少16%，AEPC單雙號限行使路口車流量減少27.4%。Du Haohua（2013）通過建立交通流特性模型發(fā)現(xiàn)，限行政策實施后，不僅提高了高峰小時機動車速度和道路暢通的可靠性，而且縮短了交通擁堵的還原時間。朱建安等（2014）也指出尾號限行措施通過總量控制，削減了機動車出行總量，在緩解交通擁堵方面取得了積極效果。Sun（2014）等以車牌數(shù)字偏好為切入點，研究機動車限行政策對北京交通流量的影響，測算結(jié)果同樣表明限行政策有利于緩解交通壓力。然而，Louis de Grange等（2011）研究發(fā)現(xiàn)雖然限行政策減少了交通流，但實際減少值卻低于理論研究值，這可能是由于某些家庭不止擁有一輛私家車，在限行日會使用不同的私家車出行。李庚（2016）應(yīng)用線性回歸方法分析了不同限行強度對城市道路工作日和非工作日特定時段的交通流量的影響，結(jié)果表明限行政策可以在工作日降低城市道路交通流量，降幅度與限行強度相關(guān)但不一致，而限行政策對不同路段的影響不同，路段的交通特性會影響限行政策的實施效果，非工作日交通流量出現(xiàn)了上升。楊雨等（2016）分別研究了平日工作日實施的兩個尾號數(shù)字限行政策和APEC期間實施的單雙號限行政策對天津市交通流的影響，發(fā)現(xiàn)且回歸分析結(jié)果顯示限行的尾號數(shù)字越多，緩解的交通擁堵的效果越好，但如果不采取其他措施，會影響到限行政策的接受度。

（二）出行方式的轉(zhuǎn)變。Zhang Wei等（2011）指出在工作日高峰時段，有效的限行政策有可能導(dǎo)致居民有私家車向公交車的轉(zhuǎn)換，私家車車流量減少，公交使用率提高。高浩然等（2011）通過多層次分析法研究發(fā)現(xiàn)，尾號限行的最終結(jié)果是減少了機動車的使用，加大了對公共交通的需求。楊雨等（2016）指出，實施限行政策的工作日早高峰前路口車流量最大增長了23.7%，限行后周末的車流量增加比例為8%～22%。在不同時段的車流量研究中發(fā)現(xiàn)，限行后早高峰前的道路交通車流量有所增加，人們有通過早出晚歸或者直接違規(guī)出行來規(guī)避限行政策的趨勢。且研究發(fā)現(xiàn)周末車流量有增加的趨勢，這表明工作日限行政策使人們將一些柔性的出行需求轉(zhuǎn)移到周末，減輕了工作日的交通擁擠，增加了周末出行的需求和欲望。限行政策對人們出行方式的改變可能會對人們的出行模式選擇形成長期的影響。吳學新（2017）將限行政策與公交改善措施結(jié)合，利用計算機仿真方法刻畫高峰通勤者的出行方式及出行時間選擇行為，研究發(fā)現(xiàn)限行政策使遠離工作區(qū)的通勤者在非禁行日選擇小汽車出行的概率增大。孫昭昱（2018）通過問卷調(diào)查收集數(shù)據(jù)并建模分析，發(fā)現(xiàn)單雙號限行減少了居民出行頻次，但提高了機動車承載率。北京市限行政策能夠減少當?shù)鼐用襁x擇私家車出行33.2%的概率。在政策實施后，選擇地鐵出行的人數(shù)明顯增加，公共交通成為一種有效的替代出行方式，有效緩解了交通擁堵。該政策通過影響居民的出行習慣進而影響出行方式，提升公共交通發(fā)車頻率能夠有效促進出行者公共交通使用偏好的形成。但謝旭軒（2010）提出車主為了適應(yīng)限行政策，會購置第二輛車、選擇在非限行時間出行等行為來規(guī)避限行政策，并且這些適應(yīng)行為對限行政策的抵消作用更多地體現(xiàn)在長期效果上。

（三）環(huán)境質(zhì)量。霧霾是城市經(jīng)濟和社會活動排放的大量細顆粒物（PM2.5）超過大氣循環(huán)能力和承載力，造成PM2.5濃度持續(xù)積聚而形成的災(zāi)害性天氣現(xiàn)象，其成分主要包括二氧化硫、氮氧化物以及可吸入顆粒物等。根據(jù)北京市環(huán)保局2012年公布的監(jiān)測數(shù)據(jù)，在PM2.5六大污染源中，機動車尾氣污染占比22.2%。據(jù)測算，杭州市PM2.5濃度時變曲線呈明顯的雙峰形，以9：00和18：00為峰值，與城市機動車早晚高峰相吻合。因此，機動車尾氣污染可以基本判定為城市空氣環(huán)境污染的重要來源和形成霧霾天氣的重要原因之一。研究表明，城市道路交通中，當車速低于每小時50km/h～60km/h的速度區(qū)間時，隨著速度降低，各污染物的排放因子變大，排放的污染物增多。俞佳飛（2011）指出，在限行之前，占北京市出行30%的私家車對大氣污染的貢獻率超過了50%，成為影響北京市空氣質(zhì)量的首要因素。在限行政策實施后，配合“黃標車”的淘汰，北京市機動車日均減排可達375t，空氣質(zhì)量得到了較大的提升。墨西哥城政府為了改善城市空氣質(zhì)量，在1989年11月20日開始實施了“每周少開一天車”的限行政策。但Eskeland and Feyzioglu（1997）利用限行政策實施前的汽油消費量、汽油價格、收入數(shù)據(jù)預(yù)測了限行政策實施后的汽油消費量，并同實際數(shù)據(jù)比對，發(fā)現(xiàn)實施后汽油消費量反而上升了。作者將結(jié)果歸因于更多的人買了第二輛車，或舊車被繼續(xù)使用，以及對周末出行期待作用。Davis（2008）認為限行政策造成了居民行為的扭曲，包括購買第二輛車或者使用更大排量或污染嚴重的舊車，導(dǎo)致汽油消費反而增加，公共交通的使用也沒有上升，限行政策未達到預(yù)期效果。而機動車尾氣污染隨機動車保有量的增長越來越嚴重地影響著城市環(huán)境，特別是大中城市日趨擁擠的路況，將進一步加劇污染物的排放。袁曉玲（2018）認為只要有機動車上路行駛，就一定會對空氣產(chǎn)生污染，西安市機動車尾氣污染占整個污染源的比例為17%，只是整個污染源的一部分。但空氣污染物的消散需要一個過程，空氣污染物的排放速度超過了空氣自凈速度。因此，在西安，機動車限行在短期內(nèi)很難起到明顯改善空氣質(zhì)量的效果，只是相對減緩了空氣污染加重的速度。根據(jù)北京市PM2.5來源解析報告，唐慧文（2018）認為機動車對于污染的實際貢獻率僅為20%。而尾號限行所減少的PM2.5排放只有3%左右的，僅靠尾號限行政策很難實現(xiàn)緩解交通擁堵及改善環(huán)境的目標。孫洪霞（2018）通過OLS回歸法和DID回歸法研究發(fā)現(xiàn)，限行政策在短期內(nèi)對空氣質(zhì)量有改善作用，但長期消磨了政策的短期效應(yīng)，這在一定程度上說明了限行政策對空氣質(zhì)量的作用非常有限。

（四）物流。楊鵬（2010）以長沙市物流貨運業(yè)為例，發(fā)現(xiàn)限行政策會影響城市物流系統(tǒng)，縮短車輛運營時間，降低運營能力，造成城市效率損失、社會資源閑置和浪費，甚至引發(fā)物流從業(yè)者失業(yè)，加劇社會矛盾沖突。文靜（2017）針對物流效益影響研究發(fā)現(xiàn)，北京市每日貨車限行政策對貨運配送時效無顯著影響，單雙號限行政策通過減少進京貨運車輛數(shù)降低了貨運帶來的交通擁堵，同時也顯著降低了貨物配送到北京的配送時效。張圣中（2018）從城市配送活動涉及的利益相關(guān)者及其利益博弈過程出發(fā)構(gòu)建多代理模型，刻畫了限行政策下各利益相關(guān)者的行為變化，定量計算出限行政策對利益相關(guān)者的影響。研究發(fā)現(xiàn)，限行政策會增加城市配送的總成本和服務(wù)延誤時間，主要是由于固定成本和時間成本的上升。

三、限行政策常態(tài)化理論研究綜述

從公共經(jīng)濟學“成本-收益”的理論視角出發(fā)，張攀（2010）指出單雙號限行引致的政策成本包括限制車主財產(chǎn)權(quán)、增加車主出行費用、減少政府稅收、交通管理成本上升、物流等行業(yè)利益受損等，政策收益包括暢通道路、減少污染排放、人居環(huán)境改善。因此，只要單雙號限行的政策效益大于政策成本，限行常態(tài)化便是可行的。有的學者認為尾號限行可有效緩解城市擁堵，避免出行時間成本和環(huán)境成本的無謂增加。邵丹娜等（2014）認為限行措施對于交通擁堵成本的降低已經(jīng)產(chǎn)生了一定的作用，杭州市城區(qū)的交通擁堵成本已有所下降。但謝旭軒（2010）認為命令控制型政策與市場激勵政策相比產(chǎn)生更大的政策服從成本，消費者會選擇小于效用損失的適應(yīng)性手段緩沖限行政策對車輛使用的限制。作者還指出以往研究中尾號限行使上路的機動車減少1/5車流量的假設(shè)不正確，限行政策只限制了機動車保有量的1/5，但是對實際上路的車輛限制遠小于這個比例。據(jù)相關(guān)調(diào)查機構(gòu)分析，在非限行條件下，北京市單個居民因擁堵產(chǎn)生的時間成本達375元/月。另外，擁堵情況下機動車的有害氣體排放量達正常行駛的5～6倍，產(chǎn)生巨大的環(huán)保壓力。還有一些成本和收益是無法衡量的，如限行帶來的車主心理幸福效應(yīng)的損失，經(jīng)濟旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等長期收益。限行措施降低了私家車的使用價值，在缺乏有效補償措施的前提下對部分財產(chǎn)使用權(quán)的剝奪有違社會公平性原則，引起私家車主的反對。若公交服務(wù)水平因出行量增大而惡化，限行政策也會引起公交使用群體的不滿，加大社會矛盾。同時，限行政策效果的時效性、地域性差異較大，它的影響涉及政治、經(jīng)濟、社會等多個方面，其直接與間接、短期與長期的政策成本、收益也是無法窮盡和計算的。因此，單雙號限行成本與收益孰大孰小，并未取得共識。一個成本收益分析的例子顯示，限行政策對于每個駕車出行者的成本約為北京市人均GDP的3%，總成本達到北京市GDP總量的0.3%?？傊?，限行政策作為一種命令控制性手段很可能會帶來社會福利的凈損失，但從北京、墨西哥城的實際來看，發(fā)展中國家政府卻非常偏好這類政策，在中國限行政策也有拓展到其他城市的傾向。從Davis（2008）對墨西哥城的考察，以及曹靜（2014）等經(jīng)實證研究均表明，限行政策所能帶來的環(huán)境效益非常有限，并可能導(dǎo)致較大的社會成本。此外，限行政策的真實作用對象僅為中低收入群體，經(jīng)濟條件較為富裕的市民通過購買第二輛車、無視規(guī)定等規(guī)避行為抵消限行政策給其帶來的不便，這樣也造成了稅收的不公平。