國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：核心要素、理論架構(gòu)與適用場(chǎng)域

宗婷婷 王敬波

（中國(guó)政法大學(xué) 法治政府研究院，北京 海淀 100088）

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革舉措，改革的目標(biāo)是整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2018年3月，《憲法》和《監(jiān)察法》的修改和出臺(tái)使這一改革成果以法律形式確定下來(lái)，監(jiān)察委員會(huì)成為與政府、法院、檢察院平行的憲法性國(guó)家機(jī)關(guān)，“一府一委兩院”的格局正式形成。行政權(quán)、司法權(quán)與監(jiān)察權(quán)在立法權(quán)之下，獨(dú)立行使、互相制約、分工合作，是極具中國(guó)特色的國(guó)家權(quán)力配置模式，既體現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家治理的體系和方式，又融合了當(dāng)代代議制民主政治的權(quán)力監(jiān)督思想。按照“國(guó)家權(quán)能”的劃分原則，監(jiān)察權(quán)是一種獨(dú)立權(quán)力類(lèi)別[1]，它由國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)行使，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪等。由于監(jiān)察委員會(huì)同黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，因此監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力類(lèi)型相比，不僅具備憲法法律屬性，還具備政治屬性，這使得監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣具備雙重屬性，有別于“一府兩院”的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)[2]。雖然有學(xué)者認(rèn)為對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)政治屬性的強(qiáng)調(diào)只能從合署辦公或黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)角度[3]，但在涉及監(jiān)察對(duì)象劃定時(shí)，卻未受此局限?！侗O(jiān)察法》將監(jiān)察對(duì)象指向所有行使公權(quán)力的公職人員，即監(jiān)察對(duì)象“對(duì)人”不“對(duì)事”更不對(duì)“機(jī)關(guān)、團(tuán)體或組織”。行使公權(quán)力是認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的核心要素，但此處的公權(quán)力卻超越了傳統(tǒng)公權(quán)力的內(nèi)涵外延，難以區(qū)分公權(quán)力的政治屬性和法律屬性。例如，中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公務(wù)員所行使的公權(quán)力既具備黨派政治屬性，又具備國(guó)家公權(quán)力屬性?？傊侗O(jiān)察法》第15條盡可能地拓寬公權(quán)力的外延，輔之以廣義公權(quán)力內(nèi)涵衍生出的多個(gè)監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定要素，體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的立法導(dǎo)向。

雖然監(jiān)察對(duì)象范圍較以往明顯擴(kuò)大，但也帶來(lái)了一系列問(wèn)題。從理論層面看，公權(quán)力的內(nèi)涵和外延尚不明確，與法條中相關(guān)要素之間的關(guān)系難以確定。例如，公權(quán)力與公職人員、從事公務(wù)/管理及履行公職之間呈何種關(guān)系？公權(quán)力與立法背后的公共事務(wù)、公共資產(chǎn)和公務(wù)活動(dòng)理論支點(diǎn)之間呈何種關(guān)系？缺乏系統(tǒng)、一致且可操作的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。雖然法條以“概括+列舉”的方式對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍進(jìn)行了規(guī)定，也明確了行使公權(quán)力這一核心判斷標(biāo)準(zhǔn)，但由于條文中出現(xiàn)多種層次不一、自成體系的認(rèn)定要素，導(dǎo)致難以構(gòu)建起統(tǒng)一的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐層面看，立法遺留的理論和邏輯問(wèn)題直接導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)不能準(zhǔn)確認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象，存在“遺漏”“錯(cuò)列”及“無(wú)限擴(kuò)充”之嫌，這顯然背離了未來(lái)腐敗治理的方向和監(jiān)察全覆蓋的立法目的。此外，實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)擔(dān)心因不當(dāng)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象招致法律責(zé)任，其結(jié)果是監(jiān)察機(jī)關(guān)在面對(duì)腐敗問(wèn)題時(shí)畏縮不前、固步自封，嚴(yán)重影響了監(jiān)察實(shí)踐和法律實(shí)施效果。解決上述理論和實(shí)踐問(wèn)題必須對(duì)監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，建構(gòu)一套系統(tǒng)、清晰、可行、科學(xué)的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尤為必要。

一、監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建之立法依據(jù)

（一）監(jiān)察對(duì)象相關(guān)條文規(guī)定的關(guān)系

從文本規(guī)定來(lái)看，《監(jiān)察法》第3條對(duì)監(jiān)察對(duì)象的界定分為兩個(gè)層次：一是被監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有“行使公權(quán)力”這一特征；二是監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有“公職人員”這一身份。第15條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)本條規(guī)定的“公職人員”和“有關(guān)人員”進(jìn)行監(jiān)察。按照文義解釋方法，本處的“公職人員”一詞應(yīng)與第3條“行使公權(quán)力的公職人員”內(nèi)涵和外延相同。但如此一來(lái)，第3 條的語(yǔ)義就難以涵蓋第15 條對(duì)“有關(guān)人員”的規(guī)定。因此，正確解釋兩條規(guī)定之間的關(guān)系和相關(guān)語(yǔ)義的內(nèi)涵就成為適當(dāng)適用法律關(guān)鍵。

依照法律解釋位序論，解釋法律時(shí)以文義解釋優(yōu)先；在出現(xiàn)復(fù)數(shù)結(jié)論時(shí)，依賴體系解釋進(jìn)一步確定文義；如果這兩種解釋方法仍不能得出確定結(jié)論，或者得出荒謬結(jié)論，那么就須采用歷史解釋，探查立法者的規(guī)定意向、目標(biāo)及規(guī)范想法；如果得出的結(jié)論有違個(gè)案正義，那么則應(yīng)依據(jù)目的解釋得出最終結(jié)論[4]。在位序論的前提下，法律解釋?xiě)?yīng)遵循三條適用規(guī)則，分別是文義規(guī)則、黃金規(guī)則和除弊規(guī)則。相應(yīng)地，文義解釋規(guī)則遵循形式法治要求，屬優(yōu)先適用的規(guī)則，對(duì)應(yīng)文義解釋方法；黃金規(guī)則主要指體系解釋規(guī)則，是必須遵守的解釋規(guī)則；除弊規(guī)則滿足實(shí)質(zhì)法治要求，是可以選擇適用的解釋規(guī)則，對(duì)應(yīng)歷史解釋和目的解釋方法[5]。依照上述解釋方法和規(guī)則，從理論層面來(lái)看，對(duì)于《監(jiān)察法》第3 條和第15 條之規(guī)定的語(yǔ)義及相互關(guān)系可以有兩種理解（如圖1）：

圖1：《監(jiān)察法》第3條與第15條規(guī)定之關(guān)系與 關(guān)鍵詞義對(duì)照?qǐng)D

第一種解釋，兩條規(guī)定是“統(tǒng)攝”與“具化+補(bǔ)充”的關(guān)系，第15 條中“公職人員”與第3 條規(guī)定相對(duì)應(yīng)，將“其他人員”視為對(duì)第3 條的補(bǔ)充規(guī)定；第二種解釋，兩條規(guī)定是“統(tǒng)攝”與“具化”的關(guān)系，兩條中“公職人員”一詞的指代對(duì)象仍然相同，將第15 條中的“其他人員”視為“公職人員”。依照文義解釋方法，《監(jiān)察法》第3 條規(guī)定監(jiān)察對(duì)象為“所有行使公權(quán)力的公職人員”，并且指明文本中所有“公職人員”的指代與之相同，這就將第15條中“其他人員”排除在第3條所指范疇外。但機(jī)械的文義解釋顯然與《監(jiān)察法》的立法目的不符，在難以得出適當(dāng)解釋時(shí)，應(yīng)以文義解釋為主并與其他法律解釋方法相配合。第3條處于“總則”章節(jié)，是對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍的統(tǒng)攝性規(guī)定，并且《監(jiān)察法》第1 條“立法目的”規(guī)定，本法的目的之一是“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋”。因此，應(yīng)考慮到《監(jiān)察法》總則部分在法律文本中的統(tǒng)領(lǐng)地位和旨在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的邏輯，聯(lián)系上下文尋求法律意義的邏輯一致性，避免斷章取義、片面地理解、解釋法律［6］。在定義“公職人員”的內(nèi)涵時(shí)，注意把握第3 條中的“公權(quán)力”要素，將第15 條符合行使公權(quán)力要素的“其他人員”視為總則部分的“公職人員”。

（二）監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的核心要素

根據(jù)《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象，主要有四個(gè)重要的核心判斷要素：

一是“公權(quán)力”?！肮珯?quán)力”是監(jiān)察對(duì)象判定最核心的要素，是認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象最根本的依據(jù)。準(zhǔn)確把握監(jiān)察對(duì)象的范圍須首先在國(guó)家監(jiān)察語(yǔ)境下，對(duì)公權(quán)力的具體指向進(jìn)行確定。什么是公權(quán)力？公權(quán)力的起源和特征是什么？目的和手段是什么？韋伯認(rèn)為，權(quán)力是迫使他人按照權(quán)力擁有者的意愿行事的能力，而被迫者在其他情況下并不會(huì)如此［7］。一直以來(lái)，西方學(xué)者高度關(guān)注“權(quán)力”一詞，但卻從未達(dá)成一致看法，韋伯對(duì)權(quán)力的定義引發(fā)了政治學(xué)家和社會(huì)學(xué)家對(duì)權(quán)力屬性的討論，社會(huì)學(xué)家認(rèn)為不應(yīng)僅強(qiáng)調(diào)權(quán)力的壓迫、強(qiáng)制屬性，還應(yīng)看到權(quán)力的責(zé)任和共識(shí)屬性，強(qiáng)調(diào)有權(quán)者與無(wú)權(quán)者雙方的雙贏［8］。從政治學(xué)角度而言，公權(quán)力是權(quán)力的一種分類(lèi)，是公共權(quán)力的總稱。對(duì)于公權(quán)力的內(nèi)涵而言，目前西方學(xué)者多將其闡述為國(guó)家權(quán)力，或者社會(huì)權(quán)力。我國(guó)公法學(xué)界對(duì)公權(quán)力也有不同看法，主要有兩種代表觀點(diǎn)：一個(gè)是公權(quán)力是國(guó)家權(quán)力。公權(quán)力的履行者是國(guó)家機(jī)關(guān)，如有學(xué)者認(rèn)為，“官民沖突”產(chǎn)生的根源是公權(quán)力失范，具體表現(xiàn)為越權(quán)及權(quán)力濫用，決策不當(dāng)和執(zhí)法不公，公權(quán)力的行使者包括黨委、政府和司法機(jī)關(guān)［9］；另一個(gè)是公權(quán)力是國(guó)家權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力的總和。有學(xué)者認(rèn)為，公權(quán)力主要是指國(guó)家權(quán)力，除國(guó)家權(quán)力外，公權(quán)力還包括社會(huì)公權(quán)力，如社會(huì)自治組織對(duì)其成員行使的權(quán)力以及社會(huì)自治組織依法律法規(guī)授權(quán)或國(guó)家機(jī)關(guān)委托而對(duì)外部相對(duì)人行使的權(quán)力［10］。國(guó)家權(quán)力是最基本也是最主要的公權(quán)力類(lèi)型，與國(guó)家相伴而生并在國(guó)家組織建構(gòu)中發(fā)揮著重要功能，社會(huì)公權(quán)力是人類(lèi)共同體最初形成的公權(quán)力形態(tài)，是國(guó)家之外的集體力量，社會(huì)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力一樣，都具有非營(yíng)利性特征［11］。目前，我國(guó)享有社會(huì)公權(quán)力的主體有政黨、人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體。根據(jù)《監(jiān)察法》的立法精神，本文贊同第二種觀點(diǎn)，即公權(quán)力應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力，甚至包括國(guó)際公權(quán)力，體現(xiàn)為一種對(duì)外具有約束性的公共責(zé)任。凡是正當(dāng)代表特定機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或組織行使國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力及國(guó)際公權(quán)力的人，都符合《監(jiān)察法》行使公權(quán)力的特征。

二是“公職”。按照詞義，“公職”是指凡官吏、議員及其他依法令而從事于公務(wù)的職務(wù)。那么，“公職人員”則是指官吏、議員及其他依法令而從事公務(wù)職務(wù)的人員。2005年，我國(guó)加入的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》采用“公職人員”一詞指稱腐敗主體并對(duì)其指代范圍進(jìn)行了界定：任何在締約國(guó)中擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的人員；任何涉及公共權(quán)力的行使、公共職能或提供公共服務(wù)的其他人員；締約國(guó)本國(guó)法律中界定為公職人員的任何其他人員[12]。我國(guó)為加大反腐敗力度，在《監(jiān)察法》中以公職人員指代監(jiān)察對(duì)象并系統(tǒng)地進(jìn)行了界定，統(tǒng)一了反腐敗對(duì)象的稱謂和范圍，使得《公務(wù)員法》《刑法》等法律規(guī)定中的“公務(wù)員”“國(guó)家工作人員”“其他依照法律從事公務(wù)的人員”等都被歸入公職人員范疇。

三是“管理”?！肮芾怼币辉~目前已成為許多法律文件的常用詞匯。《監(jiān)察法》涉及“管理”一詞的規(guī)定主要為第15 條3-5 款，具體表現(xiàn)為“管理公共事務(wù)”“管理人員”及“從事管理”三種描述。從管理學(xué)的角度看，“管理”一詞是指在特定的環(huán)境條件下，以人為中心，通過(guò)實(shí)施計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制及創(chuàng)新等手段，對(duì)組織所擁有的人力、財(cái)力、物力、信息等資源進(jìn)行有效的決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，以期高效地達(dá)到既定組織目標(biāo)的過(guò)程［13］。就該詞的法律內(nèi)涵而言，法學(xué)上未有專門(mén)闡述，現(xiàn)有法律亦未做出明確規(guī)定，但最高人民法院在2003年出臺(tái)的《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》）以及《刑法》第93條的規(guī)定中，對(duì)國(guó)家工作人員的認(rèn)定條件體現(xiàn)了管理學(xué)上“管理”一詞的內(nèi)涵，相關(guān)表述為“接受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派，代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位在非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等工作，都可認(rèn)定為從事公務(wù)的人員。如果國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派在國(guó)有控股、或者參股的股份有限公司從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等工作的人員，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家工作人員論?！逼渲?，從事“組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理”等工作的人員，與管理學(xué)上對(duì)“管理”一詞的界定基本一致?！侗O(jiān)察法》第15 條3—5 款的立法目的是將所有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有升值、保值、管理及監(jiān)督責(zé)任的人員，以及所有對(duì)公共事務(wù)和基礎(chǔ)性公共服務(wù)負(fù)有管理職責(zé)的人員都納入監(jiān)察對(duì)象范圍，采用的正是管理學(xué)上對(duì)“管理”一詞的界定?？紤]到法律的統(tǒng)一性，應(yīng)以管理學(xué)上界定為理論指引，與現(xiàn)有法律文件對(duì)“管理”內(nèi)涵的界定保持一致。

四是“公務(wù)”。“公務(wù)”是指公共的責(zé)任、事務(wù)，區(qū)別于私主體的事務(wù)。《監(jiān)察法》第15 條第2 款將“管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”列為監(jiān)察對(duì)象。《刑法》第93條規(guī)定，本法所稱國(guó)家工作人員，是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員?！豆珓?wù)員法》雖然提及“從事公務(wù)”一詞，但未明確其內(nèi)涵。但對(duì)“公務(wù)”一詞的界定不僅影響《監(jiān)察法》15 條第2款中監(jiān)察對(duì)象范圍的劃定，還是從整體上判斷監(jiān)察對(duì)象范圍的重要參考。

相對(duì)公權(quán)力、公職等要素來(lái)看，“公務(wù)”一詞的法律內(nèi)涵在法律文件中有所涉及。例如，《紀(jì)要》將“從事公務(wù)”表述為“從事公務(wù)是指代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)”。但長(zhǎng)期以來(lái)，“公務(wù)”一詞在我國(guó)只是作為學(xué)理概念存在于學(xué)術(shù)研究中?！肮珓?wù)行為”并不局限于行政公務(wù)。具體而言，它應(yīng)當(dāng)具備以下要素：首先，代表公權(quán)主體。公務(wù)行為應(yīng)當(dāng)是代表公權(quán)主體而為的行為；其次，指向公共利益。公務(wù)行為的直接目的是為了公共利益的維護(hù)和取得；最后，公務(wù)行為的結(jié)果由公權(quán)力主體承擔(dān)，本質(zhì)上是國(guó)家與公務(wù)行為相對(duì)人之間的法律義務(wù)關(guān)系［14］。在監(jiān)察法語(yǔ)境下，對(duì)“公務(wù)”一詞的界定，應(yīng)當(dāng)注重行為的公權(quán)性、公共性及注意行為后果的承擔(dān)主體是否為公權(quán)主體。

二、監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之理論依據(jù)和體系架構(gòu)

（一）監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的理論支點(diǎn)

公權(quán)力理論。公權(quán)力對(duì)社會(huì)關(guān)系具有特定影響力、支配力和強(qiáng)制力，它可以憑借暴力或非暴力的強(qiáng)制手段，影響和支配他人的行為[15]。其中，以國(guó)家公權(quán)力最為強(qiáng)大，被濫用的可能性最大危害尤為明顯。社會(huì)公權(quán)力雖然權(quán)威性略弱，但它對(duì)公共資源配置和公共服務(wù)的提供具有重要支配作用，如法律法規(guī)授權(quán)和受委托組織、人民團(tuán)體、基層群眾性自治組織，等等。國(guó)際公權(quán)力主要針對(duì)國(guó)際公共職責(zé)，對(duì)國(guó)家主權(quán)和國(guó)民人權(quán)都會(huì)產(chǎn)生普遍影響，因而也屬《監(jiān)察法》意義上的公權(quán)力。上述公權(quán)力類(lèi)型具有明顯的支配性、單向性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，若不加以制約則極易被濫用并最終走向腐敗，可以說(shuō)，擁有和履行公權(quán)力是導(dǎo)致腐敗的前提條件?！侗O(jiān)察法》以公權(quán)力作為判定監(jiān)察對(duì)象的基礎(chǔ)性要素，正是抓住了公權(quán)力與腐敗之間的本質(zhì)聯(lián)系。

公共資產(chǎn)理論。公共資產(chǎn)理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的重要理論，主要包括資產(chǎn)的配置、管理等內(nèi)容。由于我國(guó)實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，生產(chǎn)資料歸全民所有和集體所有是我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容，因此生產(chǎn)資料基本上歸“公”所有是我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的最大特點(diǎn)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)模式最能代表公共利益的基本前提。作為生產(chǎn)資料所有方的國(guó)家和集體，公共資產(chǎn)與公共利益直接相關(guān)，最大化地為社會(huì)提供服務(wù)、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的升值保值是代表公共利益的重要表現(xiàn)。在我國(guó)，公共資產(chǎn)是生產(chǎn)資料的主要內(nèi)容，除具有所有權(quán)歸公屬性之外，還應(yīng)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，如國(guó)防、行政管理、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生醫(yī)療等等，在實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)升值保值的同時(shí)，還應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)需求，確保最大程度地代表公共利益。國(guó)有資產(chǎn)作為公共資產(chǎn)最重要的組成部分，其升值保值和最大限度滿足社會(huì)公共需要是國(guó)有資產(chǎn)管理的主要目標(biāo)［16］。基于這一目標(biāo)，《監(jiān)察法》第15條將對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值、增值和負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督、管理的人員納入監(jiān)察對(duì)象范圍，為公共資產(chǎn)充分體現(xiàn)公益性提供有力保障。

公共事務(wù)理論。公共事務(wù)理論主要從事項(xiàng)的性質(zhì)和目的角度體現(xiàn)“公”的特征。從廣義而言，公共事務(wù)涉及公共生活質(zhì)量和集體利益，是一種非排他性的事務(wù)。公共事務(wù)涉及范圍非常廣泛，如按照性質(zhì)可劃分為政治公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)［17］。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和不可分割性，是每個(gè)人對(duì)該類(lèi)物品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致其他人消費(fèi)減少的物品。提供公共產(chǎn)品是公共事務(wù)的重要內(nèi)容，以公共資產(chǎn)向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品的事務(wù)即屬公共事務(wù)的范疇。除此之外，還涉及其他許多旨在實(shí)現(xiàn)公共利益與提供公共服務(wù)的事項(xiàng)。正是由于公共事務(wù)影響范圍廣，涉及利益人數(shù)眾多且多為公權(quán)力行使等原因，因此《監(jiān)察法》第15 條在劃定監(jiān)察對(duì)象范圍時(shí)，將公共事務(wù)作為認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的重要考慮因素之一，確保從事公共事務(wù)管理的人員合法合理履責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)服務(wù)大眾、實(shí)現(xiàn)公益的目的。

公務(wù)行為理論。法學(xué)界對(duì)“公務(wù)行為”的界定不甚一致，有的學(xué)者認(rèn)為公務(wù)行為是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而設(shè)置的事項(xiàng)，有的學(xué)者認(rèn)為是指以國(guó)家行政機(jī)關(guān)或行政主體的名義行使職權(quán)、履行職責(zé)的行為，還有觀點(diǎn)認(rèn)為是以國(guó)家名義行使公權(quán)力的行為，等等［18］。無(wú)論何種觀點(diǎn)，都認(rèn)為公務(wù)行為與個(gè)人行為相對(duì)應(yīng)。公務(wù)行為一般應(yīng)具有授權(quán)性、公益性和強(qiáng)制性，公權(quán)力是其行為基礎(chǔ)。凡是合法代表國(guó)家或團(tuán)體、組織行使公權(quán)力的行為都屬于公務(wù)行為。公務(wù)行為理論是監(jiān)察對(duì)象劃定的主要理論依據(jù)，為“動(dòng)態(tài)地”判斷監(jiān)察對(duì)象提供理論指導(dǎo)，是劃定監(jiān)察對(duì)象總體范圍的重要參考。

上述四種理論是構(gòu)建監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理論支點(diǎn)。監(jiān)察對(duì)象范圍立法以公權(quán)力理論為根本核心依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，以公共資產(chǎn)理論、公共事務(wù)理論及公務(wù)行為理論作為具體條款的立法指導(dǎo)。因此，構(gòu)建監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)以公權(quán)力理論為主要支點(diǎn)，同時(shí)還應(yīng)對(duì)各個(gè)法律條款背后的理論依據(jù)有所體現(xiàn)。

（二）監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系維度

通過(guò)對(duì)《監(jiān)察法》相關(guān)條文語(yǔ)義、核心要素的厘清，以及對(duì)理論依據(jù)的深入分析和對(duì)監(jiān)察全覆蓋目標(biāo)的整體把握，監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系主要有以下三個(gè)維度[19]（如圖2）。

圖2：國(guó)家監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系維度圖

一是“公權(quán)力（狹義）”標(biāo)準(zhǔn)。代表國(guó)家機(jī)構(gòu)行使公權(quán)力的主體較為明確，大體包括具有公職人員編制及由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的人員。就社會(huì)公權(quán)力而言，則是指社會(huì)主體以其所擁有的社會(huì)資源對(duì)社會(huì)的支配力，其中包括物質(zhì)資源、精神

資源、社會(huì)群體、社會(huì)組織及社會(huì)特殊勢(shì)力等［20］。它是一種依托社會(huì)組織并指向社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，具體包括自治權(quán)、對(duì)抗權(quán)和參與合作權(quán)。其中，法律法規(guī)所授權(quán)力是社會(huì)權(quán)力的重要構(gòu)成部分［21］。這里，作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一的“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)與《監(jiān)察法》條文提及的“公權(quán)力”一詞外延不同，前者主要從微觀法律規(guī)定和授權(quán)層面強(qiáng)調(diào)某些類(lèi)別的監(jiān)察對(duì)象須是公權(quán)力的承受者和履行者，此處的公權(quán)力更多地體現(xiàn)為國(guó)家公權(quán)力，對(duì)應(yīng)《監(jiān)察法》15條1—2款監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定；后者則主要從公共管理和公共服務(wù)這一宏觀層面，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察對(duì)象行使的所有公共權(quán)力。簡(jiǎn)言之，前者是法律語(yǔ)境下的具體指向，后者是公共權(quán)力運(yùn)行理論指導(dǎo)下的宏觀概括。因此，雖然所有類(lèi)別的監(jiān)察對(duì)象都體現(xiàn)了行使公權(quán)力這一特點(diǎn)，但就微觀角度的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建來(lái)說(shuō)，可根據(jù)《監(jiān)察法》的具體規(guī)定，將狹義公權(quán)力（主要體現(xiàn)為國(guó)家公權(quán)力）作為公權(quán)色彩最為顯著的特定種類(lèi)監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

二是“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)。除“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)外，以公共資產(chǎn)和公共事務(wù)理論為指導(dǎo)，根據(jù)《監(jiān)察法》第15 條3—5 款的規(guī)定，可以衍生出第二層級(jí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：首先，“身份”標(biāo)準(zhǔn)。具備“公”的身份一直是現(xiàn)行法律判斷腐敗主體的重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此，國(guó)家監(jiān)察委在2018年頒布的《國(guó)家監(jiān)察委管轄規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管轄規(guī)定》）沿用了這一做法。根據(jù)《刑法》第93 條和《紀(jì)要》的規(guī)定，除本身屬國(guó)家工作人員之外，國(guó)有企事業(yè)單位“委派”從事公務(wù)是取得國(guó)家工作人員身份的另一種方式?！都o(jì)要》對(duì)“委派”的類(lèi)型進(jìn)行了列舉，形式多種多樣，常見(jiàn)的有任命、指派、提名、批準(zhǔn)等。按照《刑法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定和立法精神，國(guó)家工作人員和經(jīng)由“委派”獲取國(guó)家工作人員身份的人員，屬于監(jiān)察對(duì)象范圍。其次，“職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)。僅具備“公”的身份且從事公務(wù)的人員，只是解決了其是否屬于監(jiān)察對(duì)象范圍，并不能確定其屬于《監(jiān)察法》第15 條第3—5 款規(guī)定的類(lèi)別，因?yàn)檫@3款還要求監(jiān)察對(duì)象必須具備“管理”特征。通過(guò)規(guī)范分析可知，《監(jiān)察法》第15 條第3—5 款中的“管理”主要有兩種情形：一是身居管理職位。例如，國(guó)有企業(yè)中的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)主席、部門(mén)經(jīng)理、會(huì)計(jì)、出納，等等。二是負(fù)有管理職責(zé)。例如，某一人員可能被所在企業(yè)、單位及組織臨時(shí)賦予管理職責(zé)，這時(shí)如果僅以是否在管理崗位作為判斷依據(jù)，就會(huì)遺漏部分監(jiān)察對(duì)象?！吧矸?職位/職責(zé)”這一復(fù)合型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)《監(jiān)察法》第15條第3-5款所列監(jiān)察對(duì)象類(lèi)型范圍之劃定，監(jiān)察對(duì)象須同時(shí)滿足身份和管理職位或職責(zé)的要求，才能歸入這些類(lèi)型。實(shí)踐中，可根據(jù)具體情況選擇適當(dāng)?shù)慕M合標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象。

三是“行為”標(biāo)準(zhǔn)。這里的行為具體指特定人員的某種行為是否為“履行公職”，其主要依據(jù)公務(wù)行為理論，對(duì)應(yīng)《監(jiān)察法》第15條第6款“其他依法履行公職的人員”的適用。該條被視為監(jiān)察對(duì)象范圍的“兜底條款”，主要針對(duì)監(jiān)察對(duì)象的“動(dòng)態(tài)”判斷，屬第三層級(jí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。適用“行為”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的關(guān)鍵在于判斷具體人員的行為是否是“履行公職”行為。按照上文對(duì)公職和公務(wù)行為的界定可知，授權(quán)性、單向性、公共性、約束性及服務(wù)性是它的顯著特點(diǎn)，以行使公權(quán)力為行為根本。那么，凡是符合這些特點(diǎn)的行為，均可被視為《監(jiān)察法》中的公職行為。此外，按照行為的公共性和對(duì)公共生活的影響程度，可將行為分為直接履行公職行為、與履行公職密切的行為、對(duì)社會(huì)公共道德產(chǎn)生影響的行為及對(duì)社會(huì)完全沒(méi)有影響的行為。其中，只有直接履行公職的行為才屬于《監(jiān)察法》上的履行公職行為。做這種區(qū)分主要是考慮到監(jiān)察工作的可行性，同時(shí)避免無(wú)限擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象外延。當(dāng)然，這一動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵并非一成不變，它應(yīng)隨公權(quán)力、公務(wù)行為等理論的發(fā)展及社會(huì)管理需要的變化作出相應(yīng)調(diào)整。

三、監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的適用場(chǎng)域

實(shí)踐中，“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)、“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)及“行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要有三種適用情形：

（一）“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)：公務(wù)員、參公人員及從事公務(wù)人員的認(rèn)定

按照“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中的公務(wù)員和參公管理的人員具備明顯的公權(quán)力屬性，明確屬于監(jiān)察對(duì)象范圍。就法律、法規(guī)授權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員而言，前者一般有正式編制并接受全額財(cái)政供養(yǎng)，后者多無(wú)正式編制且并非一定能獲取全額財(cái)政供養(yǎng)，但兩者在特定條件下，都是從事公務(wù)的主體，是否具有正式編制及獲取財(cái)政供養(yǎng)并不是判斷其是否為監(jiān)察對(duì)象的關(guān)鍵所在，關(guān)鍵在于是否行使公權(quán)力。

對(duì)于授權(quán)和委托組織中從事公務(wù)人員的認(rèn)定，主要分兩個(gè)步驟：首先，應(yīng)當(dāng)判斷某一人員所在單位是否為法律、法規(guī)授權(quán)管理和國(guó)家依法委托公共事務(wù)的組織；其次，在前述判斷為肯定的前提下，確定其是否為從事公務(wù)的人員。理論上，第一個(gè)層面的問(wèn)題較易判斷，爭(zhēng)議不大。但實(shí)踐中，很多管理公共事務(wù)的組織實(shí)際上沒(méi)有法律、法規(guī)明確授權(quán)，或者國(guó)家機(jī)關(guān)并非按照法定程序依法委托，有的甚至屬于非法委托。這類(lèi)組織實(shí)際上已經(jīng)在行使公共管理職權(quán)，倘若因?yàn)槭跈?quán)瑕疵不對(duì)其從事公務(wù)的人員進(jìn)行監(jiān)督顯然不具合理性。正確做法是，如果某公共組織實(shí)際接受了國(guó)家機(jī)關(guān)委托或者實(shí)際在行使應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)賦予的管理公共事務(wù)的權(quán)力，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其實(shí)際取得了授權(quán)和委托。對(duì)于法定授權(quán)、委托協(xié)議缺失及良性違法委托的情況，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)途徑解決合法性問(wèn)題，但不影響依照《監(jiān)察法》15條第2款及“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)實(shí)際管理公共事務(wù)組織的定性。

第二個(gè)層面須確定具體人員是否為上述組織中“從事公務(wù)”的人員。一般而言，行使法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織，多行使強(qiáng)制性、管理性特征明顯的公權(quán)力，如行政處罰、行政許可等，凡是代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使此類(lèi)權(quán)力的人員，都可被認(rèn)定為從事公務(wù)的人員。相比，委托管理的公共事務(wù)形態(tài)各異、紛繁復(fù)雜，并且受委托組織的人員構(gòu)成往往多種多樣，如非在編正式人員、非在編非正式人員、雇員、勞務(wù)派遣、臨聘人員等。此外，受托組織可能將公共事務(wù)繼續(xù)分級(jí)委托，將更多私主體牽涉在內(nèi)。在判定從事公務(wù)的人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握“公權(quán)力”屬性，即凡是直接代表委托國(guó)家機(jī)關(guān)從事公務(wù)的人員，都應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象范圍，對(duì)于其他相關(guān)人員，可根據(jù)具體情況做適當(dāng)切割。

（二）“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)：管理及從事管理的人員的認(rèn)定

“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)《監(jiān)察法》15 條第3—5 款監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定，即對(duì)國(guó)有企業(yè)、科教文衛(wèi)體等單位及基層群眾性自治組織中管理及從事管理的人員進(jìn)行甄別。

對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員的判定。首先，《監(jiān)察法》15條第3款中“國(guó)有企業(yè)”的指代范圍。一般來(lái)說(shuō)，狹義的國(guó)有企業(yè)只包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，廣義的國(guó)有企業(yè)包括國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控股企業(yè)，以及其分支機(jī)構(gòu)下轄的其他國(guó)有獨(dú)資、控股及實(shí)際控股企業(yè)。從懲治腐敗、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定應(yīng)當(dāng)采取廣義范疇。但對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)占少數(shù)比例的混合所有制企業(yè)而言，情況則比較復(fù)雜。根據(jù)相關(guān)的司法解釋和實(shí)踐情況，對(duì)第3款中“國(guó)有公司”可以有兩種理解：一種是將其理解為“國(guó)家出資企業(yè)”，如此就能將相關(guān)司法解釋中的國(guó)家工作人員與該條中的管理人員相對(duì)應(yīng)；另一種是將其理解為國(guó)有獨(dú)資公司及控股公司，對(duì)國(guó)有參股公司監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定可參照司法解釋中對(duì)國(guó)家工作人員的判斷要素進(jìn)行確定，但只能按《監(jiān)察法》第15條的兜底條款來(lái)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象。本文認(rèn)為，為確保法律規(guī)定的一致性，應(yīng)采取第一種理解，再根據(jù)“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行認(rèn)定。

其次，“身份”標(biāo)準(zhǔn)的適用說(shuō)明。從廣義上來(lái)說(shuō)，按照《管轄規(guī)定》的解釋邏輯，在對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定時(shí)，“委派”有兩種實(shí)施語(yǔ)境：一是對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的管理人員的任命、提名、批準(zhǔn)等；二是向其他國(guó)有出資企業(yè)委派管理人員，其委派形式有任命、提名、批準(zhǔn)等。這兩種情況都屬?gòu)V義“委派”的范疇，也是本文所采納的觀點(diǎn)。

對(duì)公辦科教文衛(wèi)體等單位中從事管理的人員的判定。按照“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察對(duì)象是指一般在這些單位中負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)的人員。在我國(guó)，這些單位大多由國(guó)家或集體舉辦，資金基本全部來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款。在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些單位的具體職位設(shè)置認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象。因此，與國(guó)有企業(yè)中的“委派”相同，公辦科教文衛(wèi)體等單位從事管理的人員首先應(yīng)當(dāng)具有“委派”身份。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)“身份+職位”標(biāo)準(zhǔn)，基本可以確定公辦科教文體等單位中的監(jiān)察對(duì)象范圍。此外，針對(duì)不具備管理身份而被臨時(shí)指派從事管理的人員，如招投標(biāo)工作、科研和基建項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及負(fù)責(zé)其他帶有管理色彩工作的人員，應(yīng)以“身份”標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合“職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。

對(duì)基層群眾自治性組織中從事管理的人員的判定。在劃定監(jiān)察對(duì)象范圍之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)何為“基層群眾自治性組織”進(jìn)行認(rèn)定?！稇椃ā返?11條專門(mén)就基層群眾自治性組織進(jìn)行了規(guī)定，具體包括城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)。《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》分別對(duì)兩種委員會(huì)的架構(gòu)、職責(zé)等做出了規(guī)定。根據(jù)上述法律規(guī)定，村委會(huì)和居委會(huì)中的主任、副主任及委員屬于法定從事管理的人員，按照“身份+職位”標(biāo)準(zhǔn)，必然屬于監(jiān)察對(duì)象范圍。此外，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第93條第2款的解釋》表明，村民委員會(huì)中協(xié)助政府從事其中所列七項(xiàng)行政管理工作的人員，認(rèn)定為“其他依照法律從事公務(wù)的人員”?？紤]到法律解釋的一致性，在《監(jiān)察法》語(yǔ)境下，村民委員會(huì)中協(xié)助政府開(kāi)展行政管理工作的人員應(yīng)被納入監(jiān)察范圍。

（三）“行為”標(biāo)準(zhǔn)：其他履行公職的人員類(lèi)型

作為兜底規(guī)定，《監(jiān)察法》第15條第6款的規(guī)定最能體現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)取向，其目的在于在難以將行使公權(quán)力的人員分別歸類(lèi)時(shí)，可以根據(jù)該款判定是否屬監(jiān)察對(duì)象范疇。因此，與該款對(duì)應(yīng)的“行為”標(biāo)準(zhǔn)主要適于在具體個(gè)案中，動(dòng)態(tài)地對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行判斷。它與《監(jiān)察法》第15條第1-5款所體現(xiàn)的“授權(quán)”“身份”“管理”等要求不同，“履行公職”行為是核心判斷標(biāo)準(zhǔn)。

基于監(jiān)察全覆蓋的目的，并且考慮當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革所處的階段和監(jiān)察隊(duì)伍的整體力量，可按照“行為”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)《監(jiān)察法》第15條第6款規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象范圍進(jìn)行限定，并予以類(lèi)型化：除《監(jiān)察法》第15條1—5款所列情形之外，國(guó)有企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體、組織中履行公職的人員；除《監(jiān)察法》第15條1—5 款所列情形之外，國(guó)有企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體、組織委派或委托其他單位、組織中履行公職的人員；國(guó)有企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體、組織委托履行公職的個(gè)人；購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中履行公職的人員；其他依法履行公職的人員。在適用“行為”標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意對(duì)兩個(gè)概念的把握：首先，“公職”。公職帶有很強(qiáng)的公權(quán)屬性，那么公職行為必然是代表享有廣義公權(quán)力的特定機(jī)關(guān)、組織、單位及企業(yè)的行為，不包含民法上的私主體行為；其次，“直接”。第6款中履行公職應(yīng)當(dāng)指向直接履行公職行為，強(qiáng)調(diào)個(gè)體對(duì)賦予其某項(xiàng)公職的主體具有直接負(fù)責(zé)的義務(wù)，對(duì)該項(xiàng)公職具有直接履行的責(zé)任，這就將其他輔助人員、次級(jí)關(guān)系人排除在外。但是實(shí)踐中，執(zhí)法權(quán)委托和政府向私主體購(gòu)買(mǎi)執(zhí)法服務(wù)的情況下，基于執(zhí)法權(quán)的延展性和特殊性，凡是實(shí)際行使執(zhí)法權(quán)的人員，都被視為監(jiān)察對(duì)象，如巡邏人員、安保人員等。上述界定基本能夠?qū)崿F(xiàn)將公權(quán)力與其他私權(quán)行為的剝離，符合《監(jiān)察法》全面打擊公權(quán)力腐敗、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的目的。

結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系是正確實(shí)施《監(jiān)察法》的前提，對(duì)有效開(kāi)展監(jiān)察實(shí)踐、全面治理腐敗至關(guān)重要。實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)具體情況，選擇適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象，在這一過(guò)程中，須注意各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)適用的先后順序及具體情形。除對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍進(jìn)行一般劃定之外，監(jiān)察工作中還可能面臨更加復(fù)雜的監(jiān)察對(duì)象判定問(wèn)題，如社區(qū)或村集體企業(yè)中是否存在監(jiān)察對(duì)象、民商事仲裁行為是否是《監(jiān)察法》上的履行公職行為以及監(jiān)察對(duì)象范圍與監(jiān)察委負(fù)責(zé)調(diào)查的犯罪類(lèi)別之間的關(guān)系和協(xié)調(diào)問(wèn)題，等等。在回答這些問(wèn)題時(shí)，除援引監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)考慮所涉組織或個(gè)人是否承擔(dān)集體公共事務(wù)、所涉事項(xiàng)背后的權(quán)力性質(zhì)、《監(jiān)察法》與其他法律的銜接以及行為性質(zhì)的發(fā)展趨勢(shì)等因素。此外，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，與公權(quán)力相關(guān)的理論和概念也會(huì)隨之變化，對(duì)《監(jiān)察法》相關(guān)條文的理解和監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵亦隨之處在不斷修正和變化之中。