當(dāng)前國際糧食經(jīng)濟(jì)形勢與中國糧食安全

呂 捷 王雨濛

（中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 海淀 100872）

糧食問題是關(guān)系到國計(jì)民生的重大問題。糧食安全是國家安全的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、市場一體化的不斷推進(jìn)，國內(nèi)與國際糧食市場日益聯(lián)系緊密。特別是在世界糧食能源化、金融化的趨勢下，各國爭相搶占糧食市場的話語權(quán)，全球糧食供求格局發(fā)生了重大變化。在貿(mào)易傳導(dǎo)機(jī)制的作用下，中國糧食市場與世界糧食市場互動日益明顯。因此，在分析我國糧食供求問題時(shí)不僅要考慮人口、經(jīng)濟(jì)、資源狀況，更要將中國糧食的供求作為世界糧食市場的一部分，從全球化的視角關(guān)注新的糧食供求情況。

一、當(dāng)前國際糧食經(jīng)濟(jì)形勢

（一）世界糧食能源化、金融化趨勢明顯。糧食能源化、金融化趨勢加劇了全球糧食供求的波動，使國內(nèi)外糧食價(jià)格的形成機(jī)制變得更為復(fù)雜，增加了保障國內(nèi)糧食安全的外部不確定性。研究發(fā)現(xiàn)，石油價(jià)格與糧食價(jià)格之間存在長期的因果關(guān)系[1]，當(dāng)石油價(jià)格超過一定水平，生物燃料的生產(chǎn)便有利可圖，用于制作生物燃料的糧食需求將會猛增，形成“人車爭糧”的局面。糧食金融化主要是指糧食被作為金融資本而被炒作,在一定時(shí)間國際糧價(jià)波動內(nèi)被放大。在2008年金融危機(jī)發(fā)生后，國際資本市場一片混亂，國際資本在投資渠道狹窄的情況下，緊盯糧食等國際大宗商品，炒作之風(fēng)愈演愈烈，使糧食期貨市場建立的初衷變質(zhì)，糧食價(jià)格波動加劇。

（二）世界各國爭相搶占糧食市場話語權(quán)。歐美等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國由于在農(nóng)業(yè)生物技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢地位，因而從農(nóng)產(chǎn)品的種質(zhì)資源上形成了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的控制。特別是全球農(nóng)業(yè)跨國公司，不僅牢牢控制著糧食生產(chǎn)、品種和貿(mào)易，還不斷強(qiáng)化對全球糧食的物流、加工等環(huán)節(jié)的滲入，企圖打造糧食“全產(chǎn)業(yè)鏈”的經(jīng)營模式。巴西、印度等新興經(jīng)濟(jì)體為提高其在全球的經(jīng)濟(jì)地位，也在不斷強(qiáng)化糧食生產(chǎn)及貿(mào)易，使農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力顯著增強(qiáng)。此外，外資對中國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的控制力也在不斷增強(qiáng)，特別是2008年外資進(jìn)入中國糧食加工流通領(lǐng)域的設(shè)限消除后，外資企業(yè)憑借其在資本規(guī)模、管理模式、購銷體系方面的優(yōu)勢，在中國糧食市場拓展業(yè)務(wù)范圍并在中國糧食主產(chǎn)區(qū)收購糧庫等基礎(chǔ)設(shè)施[2]。

（三）全球糧食產(chǎn)需格局的重大變化。首先，國內(nèi)與國際產(chǎn)需格局發(fā)生了反向變化。我國糧食主產(chǎn)區(qū)從17個(gè)省區(qū)下降到13個(gè)，并從長江中下游向松遼平原、黃淮海平原轉(zhuǎn)移，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)則從糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)轉(zhuǎn)變成主銷區(qū)[3]；全球格局正好與之相反，西方發(fā)達(dá)國家繼續(xù)鞏固其農(nóng)業(yè)大國地位，更加重視糧食生產(chǎn)，而非洲、亞洲等欠發(fā)達(dá)地區(qū)則再削弱和淡化糧食生產(chǎn)，逐漸從糧食凈出口國變?yōu)閮暨M(jìn)口國。其次，國際糧食“西產(chǎn)東銷、西出東進(jìn)”的供需新格局逐漸形成。美國也逐漸用糧食取代石油作為戰(zhàn)略資源來控制和影響世界市場與經(jīng)濟(jì)，并把糧食競爭力進(jìn)一步延伸，使“糧食美元”應(yīng)運(yùn)而生。所謂“糧食美元”意為美國憑借著自身強(qiáng)大的糧食生產(chǎn)擴(kuò)張?bào)w系把自己變成全球最大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國和出口國，而其他國家要進(jìn)口美國糧食就需要支付美元，這樣就可再次重塑美元強(qiáng)勢地位，使其在世界經(jīng)濟(jì)中的地位進(jìn)一步提升。再次，欠發(fā)達(dá)國家逐漸在糧食供給上處于下風(fēng)，但在工業(yè)特別是制造業(yè)上，由于存在勞動力成本等比較優(yōu)勢，反占上風(fēng)。因此欠發(fā)達(dá)國家占據(jù)了初加工領(lǐng)域，在國際分工上贏得一席之地。在這樣的趨勢下，國際農(nóng)產(chǎn)品市場很可能出現(xiàn)以西方發(fā)達(dá)國家為主產(chǎn)區(qū)，部分國家為產(chǎn)銷平衡區(qū)，以及欠發(fā)達(dá)國家為主銷區(qū)的供需新格局。

（四）國際糧食價(jià)格呈上漲趨勢

國際糧食供需新格局的形成將推升國際糧價(jià)上漲。首先，相對于工業(yè)品，國際糧食的貿(mào)易深度依然偏低，也就是說在世界市場上可用來貿(mào)易的糧食越來越少。形成這一局面的原因主要是各國對糧食戰(zhàn)略物資地位進(jìn)一步強(qiáng)化，出口國特價(jià)囤儲、高價(jià)惜售，進(jìn)口國由于面臨國內(nèi)資源約束增強(qiáng)、糧食種植面積下降等問題，國內(nèi)供需緊張，被迫借助國際市場平衡供需矛盾。作為三大主糧凈進(jìn)口國，中國在國際上的糧食采購成本將會上升。其次，發(fā)達(dá)國家持續(xù)削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，也是推動全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升的原因。在債務(wù)危機(jī)、國內(nèi)輿論和國際貿(mào)易談判的壓力下，繼續(xù)削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼將是未來一段時(shí)期內(nèi)歐美農(nóng)業(yè)政策的主基調(diào)，失去高額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格勢必會上漲。此外，在我國及其他發(fā)展中國家城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的意愿持續(xù)削弱。政府為了刺激農(nóng)民種糧的積極性，減少糧食及農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口依賴，不得不人為提高糧價(jià)，使糧食價(jià)格進(jìn)一步上漲。

二、我國糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路得到了調(diào)整，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題進(jìn)一步得到了重視，特別是在2004年以后全面減免了農(nóng)業(yè)稅，啟動了對農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)補(bǔ)貼，逐年提高了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。但是，我國糧食生產(chǎn)供給的形勢依然嚴(yán)峻。糧食供給結(jié)構(gòu)變化明顯，不同糧食品種之間的替代日益增強(qiáng)，且對國際市場的依賴程度逐年增加。

（一）我國糧食需求持續(xù)增加，生產(chǎn)供給將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

生產(chǎn)供給受到的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在人口壓力、資源要素短缺、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對資源的消耗三個(gè)方面的壓力。其一，人口增長和社會發(fā)展導(dǎo)致糧食的剛性需求進(jìn)一步擴(kuò)大。預(yù)測顯示，2050年我國人口約為15億，對谷物和肉食的需求約分別為7.8億噸和1.2億噸[4]。其二，糧食生產(chǎn)能力面臨資源要素短缺與環(huán)境約束的雙重壓力。以資源要素?cái)U(kuò)張為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致了一系列負(fù)面影響，如水土流失、資源破壞，環(huán)境污染等，都將在未來制約著我國糧食的生產(chǎn)能力。其三，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將持續(xù)增加糧食資源的消耗。一方面，糧食的工業(yè)用途不斷拓展，醫(yī)藥、化工、生物能源等產(chǎn)業(yè)對糧食的需求將大幅增加。另一方面，據(jù)中央農(nóng)村政策研究室測算，城鎮(zhèn)化率每增加1個(gè)百分點(diǎn)，全國糧食需求增加100億斤，而中國城鎮(zhèn)化率在2030年將達(dá)到70%，意味著還將有1億多人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，每個(gè)農(nóng)民由農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者變成純粹的消費(fèi)者帶來的糧食直接和間接消費(fèi)增加量為80—100 斤，因此糧食消費(fèi)量的增長不可避免。

（二）糧食作物供給結(jié)構(gòu)變化，供求缺口拉大。近幾年稻谷、小麥產(chǎn)需基本平衡，人均稻谷和小麥消費(fèi)量穩(wěn)中趨降，總消費(fèi)量增長趨緩。但是，隨著土地非農(nóng)化趨勢的增強(qiáng)，南方水稻種植面積下降，小麥?zhǔn)艿搅止冉?jīng)濟(jì)作物的擠占，種植面積也有所下降，稻谷、小麥供給能力弱化。主要用作飼料糧的玉米供求也日益趨緊，缺口逐步擴(kuò)大，目前我國已由玉米凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國。與此同時(shí)，糧油同源，油料中的大豆供求，會直接影響糧食生產(chǎn)與供求。2013—2017年中國大豆進(jìn)口量逐漸增長，2017年中國大豆進(jìn)口量達(dá)9553萬噸，2013—2017年中國大豆進(jìn)口量增長3215萬噸，增長50.73%。2018年，全年大豆進(jìn)口8803.1萬噸，同比下降7.9%。但國內(nèi)大豆緊缺是不爭的事實(shí)，而如果增加大豆產(chǎn)量，勢必要占用糧田，擠占糧食種植面積。

（三）糧食進(jìn)口量日益增加，對國際市場的依賴程度逐年增加。2018年我國全年谷物進(jìn)口量將近2046.9 萬噸，加上大豆的8803 萬噸，全年糧食進(jìn)口1.08億噸。分析進(jìn)口增長的原因，主要源于我國供需缺口日漸拉大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在過去15年中，除2008、2009 兩年國內(nèi)糧食的產(chǎn)量大于需求外，其余年份均是產(chǎn)不足需，且缺口呈日益增大的趨勢。除需求拉動以外，價(jià)格擠入效應(yīng)也是進(jìn)口增長一個(gè)重要的原因。由于我國糧食較高的生產(chǎn)成本，使市場價(jià)格高于進(jìn)口糧食的到岸價(jià)，加上我國加入WTO的關(guān)稅調(diào)整期已結(jié)束，國外糧食的擠出效應(yīng)顯著，并將與我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行長期的競爭。

三、我國糧食供求中長期趨勢

未來5-10年，我國將進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。我國人口增長、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市化率不斷提高，將進(jìn)一步促進(jìn)糧食消費(fèi)總量增長，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，特別是動物性蛋白消費(fèi)增加。但是，人多地少是我國的基本國情，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，耕地仍將繼續(xù)減少，我國糧食供給將面臨水資源不足、農(nóng)業(yè)勞動力外流、科技貢獻(xiàn)率不高、自然災(zāi)害增多、環(huán)境污染加劇等制約因素，我國保持糧食供求基本平衡將面臨較大的壓力。

（一）食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化較大。我國食物消費(fèi)中以肉蛋奶為主的蛋白質(zhì)消費(fèi)、糧食消費(fèi)中的飼料糧消費(fèi)還將進(jìn)一步增加，預(yù)計(jì)糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變動將于2025年左右才有可能開始趨于穩(wěn)定。日韓作為中國鄰邦，居民的膳食結(jié)構(gòu)與我國相似，兩國過去的糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化可為分析和判斷未來中國糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化提供參考依據(jù)。鑒于此，可以通過比較分析日韓的口糧、飼料糧、工業(yè)用糧以及種子用糧等消費(fèi)在1961—2009年49年期間的比例變化情況來分析糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化趨勢，為判斷中國未來糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化趨勢提供參考。在1961—1980年期間，日本口糧消費(fèi)比例呈現(xiàn)出快速下降趨勢，由1961年的74%下降至1980年的44%，而飼料糧消費(fèi)比例則由1961年的20%升至1980年的49%，在此后的1981—2009年間，口糧消費(fèi)比例與飼料糧消費(fèi)比例則一直處于基本穩(wěn)定和小幅波動狀態(tài)，逐漸趨于平穩(wěn)，但飼料糧消費(fèi)比例高于口糧消費(fèi)比例2—8 個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)用糧比例變化則較為平穩(wěn)，在1980年達(dá)到7%后，一直處于小幅波動狀態(tài)；種子用糧與其他糧食消費(fèi)所占比例較小，未呈現(xiàn)出較大變化。韓國糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)同樣呈現(xiàn)出類似地的變化趨勢，在1961—1997年期間，韓國口糧消費(fèi)比例由1961年的93%下降至1997年的45%，飼料糧消費(fèi)比例則從1961年的2%增至1997年的44%，此后的29年間，兩者則比例基本穩(wěn)定，并一直呈現(xiàn)出小幅波動趨勢，但大多數(shù)年份里，飼料糧消費(fèi)比例高于口糧消費(fèi)比例2—7個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)用糧消費(fèi)比例在1997年達(dá)到10%后也一直處于平穩(wěn)狀態(tài)；種子用糧與其他糧食消費(fèi)未呈現(xiàn)出大幅變化。

類似的趨勢也在中國的糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化趨勢顯現(xiàn)出來，除1983—1984年口糧消費(fèi)比例有小幅上揚(yáng)外，中國口糧消費(fèi)比例自1961年以來一直呈逐步下降趨勢。與此同時(shí)，飼料糧消費(fèi)則呈現(xiàn)出上漲趨勢，與口糧消費(fèi)比例的差距正逐步縮小。不過，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚未追趕上日韓，因而糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)也尚未趨于穩(wěn)定，但可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提升，中國糧食中的口糧與飼料糧消費(fèi)結(jié)構(gòu)比例將很快與日韓一樣會穩(wěn)定下來，那么在什么樣的經(jīng)濟(jì)水平下這個(gè)結(jié)構(gòu)才會穩(wěn)定呢？

分析日韓兩國糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的趨勢表明，隨著經(jīng)濟(jì)增長，當(dāng)人均GDP按2005年的不變價(jià)計(jì)算達(dá)到17500國際元左右時(shí)，口糧消費(fèi)將逐漸下降，而飼料糧消費(fèi)比例則穩(wěn)步增長，直至兩者比例相近時(shí)才會趨于平穩(wěn)，最終都穩(wěn)定在占總消費(fèi)量的45%左右。因?yàn)榍懊娴姆治霰砻?，日本糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)從1980年開始趨于平穩(wěn)，其1980年按購買力平價(jià)（PPP）計(jì)算的人均GDP，以2005年不變價(jià)計(jì)算為17834 國際元；韓國糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)從1997年開始趨于平穩(wěn)，其按購買力平價(jià)（PPP）計(jì)算的人均GDP 以2005年不變價(jià)計(jì)達(dá)到17318 國際元。因此，可以預(yù)見，中國糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定的人均GDP（PPP）門檻值在17576國際元左右，約為13059美元。而中國2011年的人均GDP（PPP）僅為7418國際元，約為5432 美元，按經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)6%—7%的年均增長速度計(jì)算，中國人均GDP（PPP）由2011年的7418國際元，增至17576國際元還需要13—16年，即中國人均GDP（PPP）按2005年不變價(jià)計(jì)，將在2025年左右達(dá)到17576 國際元。也就是說，中國糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變動將于2025年左右開始趨穩(wěn)。

（二）根據(jù)糧食需求結(jié)構(gòu)預(yù)測，中國糧食消費(fèi)量2025年將達(dá)到63940萬噸。綜合其他學(xué)者的研究成果發(fā)現(xiàn)，從營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的視角對口糧與飼料糧消費(fèi)進(jìn)行預(yù)測具有較高的合理性。人們對食物的消費(fèi)受到自然和生理?xiàng)l件的雙重限制，因此，即使收入水平發(fā)生較大的變化，人們消費(fèi)的食物也會逐漸趨于健康化和合理化。有學(xué)者依據(jù)《中國居民膳食指南(2016)》的知曉情況及其飲食行為現(xiàn)狀，判定出個(gè)體膳食結(jié)構(gòu)[5]。其中，人均口糧需求為402g/天，即146.7kg/年；人均飼料糧需求為564g/天，即205.9kg/年。假定中國人口在2020年達(dá)到14 億，2030年達(dá)到14.5億[6]，則可以預(yù)計(jì)，中國口糧需求在2020年和2030年分別為20538萬噸、21272萬噸；飼料糧需求分別為28826萬噸、29856萬噸。另外，依據(jù)學(xué)者們統(tǒng)計(jì)測算，只要中國糧食單產(chǎn)能夠保持1%的年均增長速度，種子用糧數(shù)量將穩(wěn)定在1100萬—1200萬噸之間，為了便于預(yù)測，取平均值為1150萬噸。而中國工業(yè)用糧在1995年至2008年的十余年間翻一番，由3800萬噸增長至7350萬噸，年均增長率為5.2%?？紤]到2006年和2007年為了消耗大批陳化糧施行燃料乙醇項(xiàng)目導(dǎo)致工業(yè)用糧大幅攀升，其余年份工業(yè)用糧平均每年增加150萬噸左右。因此，用常態(tài)增長速度來預(yù)計(jì)未來的工業(yè)用糧增長，即每年約增長150萬噸，2025年和2030年中國工業(yè)用糧分別為9150萬噸和9900萬噸。

（三）糧食供給趨勢分析。雖然目前中國的糧食生產(chǎn)能力與糧食需求基本持平，但是未來隨著需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及國際糧食市場輸入性風(fēng)險(xiǎn)的提高，中國的糧食生產(chǎn)壓力依然巨大。這就需要我們進(jìn)一步挖掘現(xiàn)有糧食生產(chǎn)潛力。如果將我國易于改造的8.75億畝中低產(chǎn)田全部改造，就可新增產(chǎn)能7000萬噸，當(dāng)然這個(gè)任務(wù)短期內(nèi)難以完成，只可逐步實(shí)施。另外，我國“望天收”的旱田有近10億畝，若將節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應(yīng)用，將可大幅度提高旱田的生產(chǎn)能力。這不僅會保障糧食可持續(xù)生產(chǎn)，更可顯著提高糧食生產(chǎn)能力。此外，高性能農(nóng)機(jī)裝備供給不足，機(jī)械化薄弱，難以適應(yīng)不同作物和不同環(huán)節(jié)的生產(chǎn)特點(diǎn)，這將導(dǎo)致農(nóng)民抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力減弱，以及難于適應(yīng)城鎮(zhèn)化以后農(nóng)村青壯年勞動力外流的局面。

通過分析，我們發(fā)現(xiàn)，到2025—2030年中國糧食生產(chǎn)能力提升5000萬噸是能夠?qū)崿F(xiàn)的，但這些都依賴于科技進(jìn)步、生產(chǎn)潛能釋放。同時(shí)，在前面的分析，我們僅僅是對谷物而言，也就是說未來潛能的釋放也僅能保持稻谷、小麥與玉米等主要糧食品種的供給基本平衡。因而，從總體上來說，我國糧食生產(chǎn)能力是足以滿足未來10年糧食需求的，但任務(wù)十分艱巨，需要從不同方面加大對糧食生產(chǎn)的扶持力度，才可充分挖掘出糧食生產(chǎn)潛能，以保障我國糧食安全。

四、我國中長期糧食發(fā)展建議

（一）確定糧食補(bǔ)貼的目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)，扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。種糧比較效益低是影響糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵因素，而現(xiàn)階段，寄希望于通過各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以大幅提高農(nóng)民收入不太現(xiàn)實(shí)。以“一元目標(biāo)”為定位的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，符合我國當(dāng)下糧食生產(chǎn)的基本情況，有利于優(yōu)化財(cái)政資源配置和提升政策實(shí)施效果。此外，出臺政策引導(dǎo)、扶持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的發(fā)展更為重要，推進(jìn)土地、資金、人才等要素向新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，解決“誰來種地”問題；與此同時(shí)，培育壯大農(nóng)村社會化服務(wù)組織，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技服務(wù)，解決“誰來為種地者提供有效服務(wù)”問題。

（二）提高價(jià)格支持水平，擴(kuò)大價(jià)格支持品種與區(qū)域范圍。糧食的目標(biāo)價(jià)格水平應(yīng)以糧食的平均生產(chǎn)成本為基礎(chǔ)，結(jié)合不同品種和工農(nóng)部門產(chǎn)品的比價(jià)綜合定制，調(diào)動農(nóng)民種糧和地方政府抓糧的積極性。由于我國糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，除了臨時(shí)收儲政策外，也應(yīng)對玉米、大豆、薯類實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策，既要考慮到農(nóng)戶種植水稻和小麥的積極性，也要穩(wěn)定玉米、薯類、大豆、油菜等作物的預(yù)期收益。價(jià)格支持政策除了應(yīng)擴(kuò)大支持的品種范圍外，還應(yīng)將實(shí)施范圍由主產(chǎn)區(qū)擴(kuò)大為所有的糧食種植省份。通過政策的刺激提高非主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶的積極性，有利于穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和降低主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)壓力。

（三）加強(qiáng)現(xiàn)代化糧食作物栽培與管理技術(shù)應(yīng)用。首先，加大對三大作物的科研投入和推廣。大力研發(fā)超高產(chǎn)栽培技術(shù)，對不同的優(yōu)質(zhì)技術(shù)分品種和地區(qū)進(jìn)行精細(xì)推廣，確保技術(shù)的示范和指導(dǎo)渠道暢通。其次，大力推廣測土配方的施肥方式。根據(jù)各地不同的土壤和氣候條件，生產(chǎn)適合資源特征的配方肥。加強(qiáng)對肥料安全的教育和指導(dǎo)，有機(jī)肥料和無機(jī)肥料相結(jié)合，既能保障糧食產(chǎn)量，又能保護(hù)耕地資源。最后，充分推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)。在旱災(zāi)高發(fā)地區(qū)，用新型的節(jié)水灌溉技術(shù)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的大水漫灌方式，在節(jié)省水資源的同時(shí)，提高糧食的抗災(zāi)增產(chǎn)能力。

（四）因地制宜，調(diào)整糧食生產(chǎn)布局與優(yōu)化糧食作物種植結(jié)構(gòu)。針對糧食主產(chǎn)區(qū)演變的格局，從糧食生產(chǎn)的角度出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局。重視松遼平原、西北干旱半干旱區(qū)、長江中游北岸及淮河流域三大片區(qū)生產(chǎn)潛能的挖掘，通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與合理布局而增產(chǎn)糧食。一是中部地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，進(jìn)一步鞏固糧食主產(chǎn)區(qū)地位。一方面加大對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的投入，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)品種的種植面積，另一方面以市場為導(dǎo)向，以消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變動趨勢為依據(jù)適時(shí)調(diào)整品種結(jié)構(gòu)。大力開發(fā)利用冬閑田,擴(kuò)大小麥、馬鈴薯、油菜等冬季作物種植面積。建立科學(xué)高效的農(nóng)業(yè)體系，促進(jìn)糧農(nóng)收入較快增長，吸引和留住高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)勞動力。二是改善西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，借助農(nóng)田改造和現(xiàn)在農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，沿低產(chǎn)田—中產(chǎn)田—高產(chǎn)田的路徑提升和轉(zhuǎn)變，爭取建設(shè)新的糧食生產(chǎn)增長極。三是東部地區(qū)充分發(fā)揮優(yōu)勢，用資本優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢發(fā)展高科技含量和高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)。

（五）促進(jìn)傳統(tǒng)耕地向標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田轉(zhuǎn)變，搞好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出，要在2020年完成8 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。歷年的“中央一號文件”也多次指向促進(jìn)傳統(tǒng)耕地轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的宗旨。促進(jìn)傳統(tǒng)耕地轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。首先要做好規(guī)劃與設(shè)計(jì)，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)施效果。為了改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，應(yīng)深入實(shí)地開展調(diào)研，充分考慮地形、地貌特征的耕地、灌排溝渠、道路等要素，統(tǒng)籌安排，合理規(guī)劃。其次，加強(qiáng)科技支撐，建立格網(wǎng)化的監(jiān)管體系，充分利用現(xiàn)代化的科技手段，將一定規(guī)模的區(qū)域劃分網(wǎng)格，研究確定各網(wǎng)格的布局和用途，針對不通用途的網(wǎng)格設(shè)定合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)則，既能提高土地的使用效率，又方便土地的整治與保護(hù)。再者，有效結(jié)合良種、良法工程，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造，走“良田、良種、良法”有效結(jié)合的道路。

（六）提高玉米產(chǎn)量，開發(fā)“非糧”飼料，縮小中長期飼料糧供求缺口。為應(yīng)對飼料糧消費(fèi)需求的上揚(yáng)，縮小中長期糧食供求缺口，應(yīng)重視提高飼料糧的供給，發(fā)展玉米，大豆及豆粕等，保證飼用性強(qiáng)的糧食作物品種供給；開發(fā)“非糧”飼料，推廣青綠飼料的種植。一是增加玉米的種植面積，提高單位產(chǎn)量。在確保糧棉油供應(yīng)充足的情況下，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，既要穩(wěn)步玉米的種植面積，又要加大對玉米種植技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高單產(chǎn)，進(jìn)而提升玉米的產(chǎn)量。二是加快開發(fā)“非糧”飼料。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工過程中，大力尋找飼料糧的替代品，如秸稈、麩皮、酒糟等副產(chǎn)品，逐步降低對飼料糧的依賴。三是擴(kuò)大種草面積，推廣青綠飼料的種植。青綠飼料種類多、數(shù)量大、分布廣，富含維生素和礦物質(zhì)，是一種營養(yǎng)相對平衡的飼料，在山區(qū)、灘涂發(fā)展青綠飼料，既不與糧爭地，又能緩解飼料糧壓力，應(yīng)給予高度重視和積極推進(jìn)發(fā)展。