PPP模式在高速公路行業(yè)的應(yīng)用

李少杰

高速公路項(xiàng)目具有公益性與盈利性的雙重性質(zhì)，且建設(shè)周期長，資金投入大。本文通過對PPP模式和高速公路行業(yè)以及具體操作流程的分析，擬為PPP模式在高速公路行業(yè)的應(yīng)用提供一定參考。

近年來，為充分利用社會資本在融資、運(yùn)營管理方面的優(yōu)勢，PPP （Public-Private Partnership，以下簡稱“PPP”）模式成為政府改善公共設(shè)施、提高公共服務(wù)戰(zhàn)略品質(zhì)的重要組成部分。高速公路是重要的國家基礎(chǔ)設(shè)施資源，具有行車速度快、通行能力大、運(yùn)輸成本低、行車安全等特點(diǎn)，對于促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)增長、提高人民生活質(zhì)量以及維護(hù)國家安全有重要作用。兩者結(jié)合，有利于實(shí)現(xiàn)資源的高效利用。

一、PPP概述

（一）國外對PPP模式的定義

英國財(cái)政部認(rèn)為，PPP是一種以公共部門和私營部門相互合作為特點(diǎn)的項(xiàng)目實(shí)施合同結(jié)構(gòu)安排，應(yīng)將工程完工、工程造價(jià)、項(xiàng)目運(yùn)營績效等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門，使得公共部門免受項(xiàng)目工程進(jìn)度延遲、造價(jià)失控和運(yùn)營不佳等風(fēng)險(xiǎn)。美國PPP國家委員會認(rèn)為，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點(diǎn)的公共產(chǎn)品的提供方式。加拿大對PPP的定義強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，建立合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，關(guān)注利益共享，聚焦公共服務(wù)，采用多種方式。

因此，當(dāng)談到PPP概念時，都指特定國家的PPP概念，不存在一個“超國家”的PPP定義。PPP模式的選擇，必須符合具體國家的發(fā)展階段、制度環(huán)境及具體需要，符合特定國家的實(shí)際情況。

（二）我國對PPP模式的定義

依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號），中國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。在理解財(cái)政部關(guān)于PPP的定義時需要注意：第一，PPP中的公共部門明確為政府部門，并未包含其他非政府公共部門，范圍相對較小。第二，PPP定義中私人資本范圍放大為社會資本，不再以所有制性質(zhì)來定義。第三，社會資本的范圍中排除了本級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

（三）PPP模式在國內(nèi)外的發(fā)展

1.國外PPP模式發(fā)展情況

英國是全球范圍內(nèi)最早實(shí)施PPP的國家，雖面臨在政治上前景未明、絕大部分新項(xiàng)目尚未發(fā)布、公共資金不足等挑戰(zhàn)，但同時政府也發(fā)出了繼續(xù)利用PPP的信號。美國一直被詬病的是PPP潛力巨大，卻落后于全球PPP步伐，從未形成穩(wěn)定的項(xiàng)目庫，但美國“家大業(yè)大”，任何一個大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所需投資都可達(dá)到數(shù)十億美元，適合采用PPP的小型項(xiàng)目則不多，這與美國發(fā)達(dá)的金融體系分不開。近年來PPP在加拿大穩(wěn)步發(fā)展，無論從市場活躍度還是發(fā)展模式看，都堪稱世界一流。目前加拿大的PPP項(xiàng)目大約占所有公共領(lǐng)域項(xiàng)目的15%——20%左右。

2.我國PPP模式發(fā)展情況

PPP模式在中國發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段：

探索試點(diǎn)階段（2002年之前）：PPP模式以外資參與的BOT模式為主。

快速發(fā)展階段（2003——2008年）：盡管出現(xiàn)了一些失敗案例和質(zhì)疑聲音，PPP模式還是取得了長足的發(fā)展。

反復(fù)階段（2009——2012年）： 2008年底我國推出了四萬億刺激計(jì)劃，銀行瘋狂放貸導(dǎo)致社會投資主體徹底失去談判資本，PPP生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞。當(dāng)刺激弊端顯現(xiàn)，政府重新重視民間投資。在這一階段的末期，私人資本較廣泛地參與了PPP項(xiàng)目，雖然不夠?qū)I(yè)且缺乏經(jīng)驗(yàn)，但符合市場規(guī)律，并為下一階段提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

普及階段（2013年至今）：這一階段政府出臺了多項(xiàng)促進(jìn)和鼓勵社會資本投資的政策文件，為PPP模式的發(fā)展提供了文件支持和依據(jù)。財(cái)政部成立PPP中心，各種學(xué)術(shù)研討紛至沓來，PPP展現(xiàn)出火熱的場面。

二、我國高速公路行業(yè)性質(zhì)、特點(diǎn)及現(xiàn)狀分析

（一）我國高速公路行業(yè)性質(zhì)

我國強(qiáng)調(diào)高速公路兼顧公共物品和資金回報(bào)屬性。高速公路的飛速建設(shè)和地方政府財(cái)政資金緊張之間的矛盾，使得銀行貸款是主要的融資方式，投融資模式差異使我國高速公路具備更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性。通行費(fèi)收入模式短期難有質(zhì)變，準(zhǔn)公共物品屬性逐漸受重視。

（二）高速公路行業(yè)特點(diǎn)

1.投資大

高速公路作項(xiàng)目是典型的資金密集型項(xiàng)目。項(xiàng)目前期就需要對建設(shè)區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃，投入大量的人力、物力。此外，高速公路對比一般的公路建設(shè)，對于路面要求較高，施工技術(shù)復(fù)雜。這些因素都導(dǎo)致高速公路建設(shè)成本較高，投資額大。

2.投資回報(bào)周期長

高速公路投資回報(bào)周期長主要是由三方面因素決定的。第一，建設(shè)周期長。第二，貸款金額大，資金成本高。第三，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。

3.收益穩(wěn)定

高速公路的車流量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)決定了通行費(fèi)收入水平。隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的不斷提高，汽車保有量逐漸上升，客運(yùn)、貨運(yùn)需求不斷增長，為高速公路提供了穩(wěn)定的市場增長空間。

（三）高速公路行業(yè)現(xiàn)狀

近年來高速公路行業(yè)整體收不抵支，雖然通行費(fèi)收入逐年上升，但成本攀升更快，主要是原因是做了非常多的公益性投入，建設(shè)成本和運(yùn)營維護(hù)成本增長迅猛，龐大且不斷攀升的債務(wù)導(dǎo)致巨大的財(cái)務(wù)費(fèi)用，而改擴(kuò)建效果低于預(yù)期，多元化業(yè)務(wù)開展不及預(yù)期，經(jīng)營效益偏低，高速公路運(yùn)營主體以及地方政府的負(fù)債壓力不斷增加。此現(xiàn)狀與政府“深化收費(fèi)公路制度改革，降低過路過橋費(fèi)用”的想法明顯背離。中國高速公路普適模式仍需探索，預(yù)計(jì)落實(shí)長期收費(fèi)、差異化通行費(fèi)收費(fèi)政策的趨勢更具現(xiàn)實(shí)可能。

三、高速公路PPP項(xiàng)目具體操作流程分析

（一）項(xiàng)目識別階段

PPP項(xiàng)目以政府發(fā)起為主，以社會資本發(fā)起為輔。政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，對潛在項(xiàng)目進(jìn)行評估篩選。初步實(shí)施方案與可研同步推進(jìn)。財(cái)政部門經(jīng)過專家評審物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證實(shí)施PPP模式的“必要性”和“可行性”。論證通過出具批復(fù)文件后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

（二）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

這一階段最重要的是實(shí)施方案的核準(zhǔn)，發(fā)改委《工作導(dǎo)則》鼓勵地方政府建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制。實(shí)施方案批復(fù)之后，就正式具備了PPP選擇社會資本的條件了，這個時候需要確認(rèn)一下監(jiān)管架構(gòu)，監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)和確認(rèn)政府的出資方代表。

（三）項(xiàng)目采購階段

資格預(yù)審是對社會資本方資格的一個預(yù)先審查。高速公路PPP項(xiàng)目所需資金量大、周期長，單純依靠社會資本方的資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，PPP項(xiàng)目總投資中由社會資本方和政府方投入的項(xiàng)目資本金僅占20-30%，其余投資都需要融資獲得，融資能力也是政府選擇社會資本方時重點(diǎn)考察的指標(biāo)之一。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)談判、公示、審核后與中標(biāo)社會資本草簽的PPP項(xiàng)目合同。各股東依據(jù)采購文件和草簽的PPP項(xiàng)目合同的各方權(quán)責(zé)來簽署股東協(xié)議。

（四）項(xiàng)目執(zhí)行階段

在完成上述工作后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。由政府與項(xiàng)目公司正式簽署PPP合同標(biāo)志著一個PPP項(xiàng)目的真正落地。

項(xiàng)目融資由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

在項(xiàng)目建設(shè)階段，項(xiàng)目公司嚴(yán)格控制項(xiàng)目的成本、進(jìn)度、安全和質(zhì)量等環(huán)節(jié)。現(xiàn)實(shí)中因有些地方政府對于社會資本方不放心，建設(shè)管理等方面的考慮，會選擇安排當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)管理類國企代PPP項(xiàng)目公司管理項(xiàng)目的建設(shè)環(huán)節(jié)。

建設(shè)期結(jié)束后就開始正式運(yùn)營。實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營成本占項(xiàng)目總投資比重較輕，導(dǎo)致社會資本方“重建設(shè)輕運(yùn)營”。政府往往不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、地方財(cái)政又不足以支付或補(bǔ)貼，而作為社會資本既擔(dān)心政府違約、又擔(dān)心收益得不到最低保障，在此情況下，基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則設(shè)置合理的回報(bào)機(jī)制就顯得非常必要（這需要在設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案時考慮），這樣就可以保證社會資本在低迷情況下獲得補(bǔ)償，在正常情況下獲得約定收益，在超額情況下與政府進(jìn)行收益分成、防止暴利。

財(cái)金[2014]113號文要求，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性;及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對措施，并報(bào)財(cái)政部門（PPP中心）備案。

（五）項(xiàng)目移交階段

項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。在PPP項(xiàng)目移交前，需要對項(xiàng)目狀況進(jìn)行評估，并對能否達(dá)到合同約定的移交條件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測試，之后移交給實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。目前，我國PPP項(xiàng)目通常采用到期無償移交的方式。政府和社會資本方應(yīng)相互配合做好項(xiàng)目運(yùn)營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。（作者單位：天津高速公路集團(tuán)有限公司）