論完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的路徑

張德陽(yáng)

摘 要：目前，生態(tài)環(huán)境損害案件頻繁發(fā)生，嚴(yán)重的生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題需要及時(shí)有效解決。2015年，黨中央，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》首先提出了磋商機(jī)制;兩年后正式頒布的《生態(tài)損害賠償制度改革方案》再次確認(rèn)了磋商機(jī)制，此協(xié)商機(jī)制為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供了新的思路和解決方案。本文從建立磋商機(jī)制的必要性入手，分析了磋商機(jī)制的缺陷。針對(duì)存在的問(wèn)題，將從立法層面和制度層面闡述改善的路徑，包括立法建設(shè)、磋商主體的明確和補(bǔ)充，磋商信息的披露和公開(kāi)以及磋商過(guò)程的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;損害賠償;生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制;環(huán)境侵權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）07-0105-02

隨著社會(huì)發(fā)展，人們的生活水平日漸提升，對(duì)于美好生態(tài)環(huán)境和居住環(huán)境的追求不斷加強(qiáng)。但是中國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害事件多發(fā)，造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境破壞和損害后果，難以擺脫“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的困境。其次，生態(tài)環(huán)境損害波及范圍廣，在一定條件下擴(kuò)散速度快，不及時(shí)采取措施，將會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。最后，黨的十九大報(bào)告中提到，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó);同時(shí)，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，人們對(duì)于美麗生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的需求也正在提高。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的確立，對(duì)于上述問(wèn)題的解決提供了很好的途徑。但是，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度處于發(fā)展時(shí)期，磋商機(jī)制仍有很多不足和缺陷，下面筆者將進(jìn)一步討論生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制的完善路徑。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制建立的必要性

2018年憲法修正案首次將“生態(tài)文明建設(shè)”納入憲法，環(huán)境保護(hù)的重要性再次在國(guó)家根本法的層面得到了證實(shí);新修改的《環(huán)境保護(hù)法》也表明保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策;但是，環(huán)境訴訟案件取證難、舉證難、賠償落實(shí)難等問(wèn)題也是客觀存在的。賠償磋商機(jī)制作為賠償權(quán)利人及其指定部門(mén)機(jī)構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，雙方達(dá)成磋商協(xié)議后，可督促賠償義務(wù)人履行義務(wù)，提高企業(yè)賠償責(zé)任落實(shí)的效率。

糾紛一旦進(jìn)入訴訟程序，對(duì)于企業(yè)的社會(huì)評(píng)價(jià)度降低，案件審結(jié)期限比雙方協(xié)議時(shí)間長(zhǎng)，企業(yè)精力和時(shí)間集中于訴訟，不利于其長(zhǎng)足發(fā)展。賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人主動(dòng)磋商，指導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)修復(fù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)積極轉(zhuǎn)型。

此磋商機(jī)制是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分，其目的和追求在于督促賠償義務(wù)人及時(shí)修復(fù)已經(jīng)被破壞或及時(shí)挽救將可能被破壞的生態(tài)環(huán)境，懲罰賠償義務(wù)人與其是手段和目的的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制最大的優(yōu)勢(shì)在于時(shí)效性，最大化兼顧修復(fù)或挽救生態(tài)環(huán)境和懲罰賠償義務(wù)人的平衡。同時(shí)，鼓勵(lì)第三方積極參與賠償磋商工作，增加了磋商協(xié)議的專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性和信服力、可行力，有助于磋商協(xié)議的落地實(shí)施。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的提出，規(guī)避了生態(tài)環(huán)境損害賠償取證難、落實(shí)難、訴訟期限長(zhǎng)的缺陷，能夠更快更好修復(fù)生態(tài)環(huán)境。但是，磋商機(jī)制的某些規(guī)定過(guò)于模糊，存在進(jìn)一步完善的必要性。

首先，生態(tài)環(huán)境中的絕大多數(shù)領(lǐng)域的損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法是不完善的。除了海洋領(lǐng)域的損害賠償已有法律規(guī)定之外，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面的立法是存在缺憾的，需要一部統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境各個(gè)領(lǐng)域的損害賠償?shù)膶?zhuān)門(mén)法律。

其次，《方案》中規(guī)定，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人積極談判磋商，其中，賠償權(quán)利人包括省級(jí)政府和市級(jí)政府，也包括直轄市所轄的縣區(qū)政府，但是沒(méi)明確規(guī)定由哪個(gè)部門(mén)在生態(tài)環(huán)境損害賠償中代表上級(jí)政府或者本級(jí)政府與賠償義務(wù)人開(kāi)展磋商工作，會(huì)產(chǎn)生磋商主體不明確，各個(gè)部門(mén)之間相互推諉扯皮，工作開(kāi)展缺乏約束力。

再次，《方案》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的主體必須具備兩種要素，一是違反法律法規(guī)，二是造成生態(tài)環(huán)境損害，并未規(guī)定賠償義務(wù)人的主觀錯(cuò)過(guò);在司法實(shí)踐中，也是傾向于行為人“有過(guò)錯(cuò)有責(zé)任”的考慮。在損害賠償?shù)纳鐣?huì)化上，最具有代表性的是1980年的《超級(jí)基金法》（CERCLA），這項(xiàng)法律的出現(xiàn)不僅把賠償責(zé)任人的范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，還明確了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任人的連帶責(zé)任，進(jìn)一步喚醒了人們的環(huán)保意識(shí)[1]。這對(duì)于我國(guó)磋商機(jī)制的賠償義務(wù)人的確定具有啟發(fā)意義。

同時(shí)，《方案》中鼓勵(lì)專(zhuān)家和相關(guān)的公民、法人、其他組織參與生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估、方案編制等準(zhǔn)備工作。在司法實(shí)踐中，貴州大鷹田案作為全國(guó)首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案，創(chuàng)新性地把貴州省律師協(xié)會(huì)作為第三方引入磋商過(guò)程中，取得較好的效果。

最后，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了公民、法人等享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)也應(yīng)當(dāng)為其權(quán)利行使提供便利?！斗桨浮分幸补膭?lì)公眾積極參與，保障公眾的知情權(quán)，但是，公眾參與和信息公開(kāi)的具體環(huán)節(jié)及內(nèi)容、參與的主體類(lèi)型、參與和公開(kāi)的具體程序與方式、參與權(quán)與信息獲取權(quán)的救濟(jì)等內(nèi)容未予明確，不具有可操作性，需要予以完善[2]。同時(shí)，對(duì)于賠償權(quán)利人是否主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商;磋商工作是否合理恰當(dāng)，符合《方案》的規(guī)定;是否保障了賠償義務(wù)人的相關(guān)權(quán)利，如何開(kāi)通公眾監(jiān)督的途徑，都是未明確的。

三、完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境賠償磋商機(jī)制的路徑

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭讨贫炔粦?yīng)當(dāng)納入《環(huán)境保護(hù)法》等民事侵權(quán)法律，而應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》并將其納入其中。這是因?yàn)?，在司法?shí)踐中，法院針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件都以個(gè)案引用《環(huán)境保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》及其最高人民法院出臺(tái)的環(huán)境民事公益訴訟司法解釋來(lái)判決。由于生態(tài)環(huán)境損害與環(huán)境侵權(quán)的認(rèn)定是存在很大不同的，大量的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件涌入法院，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律，法官就不能依法裁判，有違公平正義原則。

一方面，生態(tài)環(huán)境損害與環(huán)境侵權(quán)是兩個(gè)不同的概念，對(duì)于兩者的訴訟和賠償應(yīng)該遵循各自不同的法律規(guī)定。我們從《方案》中可以看到有關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的后果，指的是如大氣、水、土壤、森林等環(huán)境要素和動(dòng)植物等生物要素的不利改變，進(jìn)而降低了生態(tài)系統(tǒng)功能，造成生態(tài)環(huán)境退化;環(huán)境侵權(quán)造成的后果主要包括對(duì)公民人身和財(cái)產(chǎn)以及環(huán)境權(quán)的損害后果。前者強(qiáng)調(diào)對(duì)自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造成的損害，不特指某些人的人身、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境權(quán)的損害;并且，環(huán)境侵權(quán)本身就是民事侵權(quán)的一種類(lèi)型，其特殊點(diǎn)只是在于以環(huán)境為媒介，其認(rèn)定規(guī)則與其他民事領(lǐng)域的侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定規(guī)則是一致的，應(yīng)當(dāng)由民法來(lái)規(guī)制。再者，《方案》也明確指出，只有涉及人身傷害、個(gè)人和集體損失要求賠償?shù)牟胚m用侵權(quán)責(zé)任法等規(guī)定。

另一方面，根據(jù)葉俊榮教授提出的環(huán)境問(wèn)題的制度因應(yīng)，我國(guó)關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕鉀Q有走向?qū)ｉT(mén)立法的發(fā)展?jié)摿?。葉俊榮教授在《環(huán)境政策與法律》中說(shuō)道：人類(lèi)社會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的因應(yīng)，雖然是個(gè)嘗試錯(cuò)誤的過(guò)程，但在基本上仍可以分為三大發(fā)展階段，第一是民刑沿用階段，第二是管制立法主導(dǎo)階段，第三是多元因應(yīng)階段。并進(jìn)一步說(shuō)明，大體上，目前人類(lèi)社會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的因應(yīng)已自管制立法主導(dǎo)階段，邁入多元因應(yīng)階段[3]。黨中央、國(guó)務(wù)院制定的《方案》，表明中國(guó)解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題的進(jìn)度正處于第二階段。通過(guò)推行《方案》在各個(gè)省市的實(shí)踐，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，比如貴州省政府制定《改革實(shí)施方案》;山東省政府制定的由17個(gè)部門(mén)貫徹落實(shí)的《磋商工作辦法》和《損害修復(fù)效果后評(píng)估工作辦法》等，都為專(zhuān)門(mén)立法提供了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)。

1.明確賠償權(quán)利人的范圍

《方案》規(guī)定，省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作，可由各級(jí)人民政府出臺(tái)規(guī)章，根據(jù)具體案件的類(lèi)型，由自然資源或生態(tài)環(huán)境兩個(gè)部門(mén)為主力開(kāi)展磋商工作，其余的由法制辦、衛(wèi)生健康和林業(yè)草原職能部門(mén)予以配合。重大環(huán)境污染案件由環(huán)保部門(mén)會(huì)同檢察院共同調(diào)查，保障調(diào)查結(jié)果的真實(shí)可靠[4]。

2.擴(kuò)大賠償義務(wù)人的范圍

《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定了因環(huán)境污染致人損害的，污染者承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任;我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等也規(guī)定了污染者的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任;德國(guó)的2002年《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定，有關(guān)設(shè)備所引發(fā)的環(huán)境影響，導(dǎo)致人員死亡、傷害他人身體或健康，或者損害財(cái)物的，設(shè)備的所有人負(fù)有向受害人賠償由此造成的損失的義務(wù)，在此也沒(méi)有要求行為人具有主觀過(guò)錯(cuò)[5]。為了與環(huán)境保護(hù)的基本法相銜接，及時(shí)救濟(jì)和化解生態(tài)環(huán)境損害，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)被納入賠償義務(wù)人的范圍。

3.積極引入第三方參與磋商

在磋商過(guò)程中，引入第三方參與磋商工作，可以增進(jìn)磋商協(xié)議的可行性。2017年，陳小平教授代表貴州省律師協(xié)會(huì)參與貴州省大鷹田案的磋商工作。他表示律師組織磋商最大的優(yōu)勢(shì)是“法律背景”知道如何保障雙方在磋商過(guò)程中的權(quán)利，如何要求雙方出示證據(jù)，如何分辨證據(jù)和污染的因果關(guān)系，如何把控磋商的步驟”[6]。省級(jí)、市級(jí)律師協(xié)會(huì)或者按照《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的符合條件的環(huán)保組織參與磋商工作，可推進(jìn)磋商協(xié)議的制定和推行，彌補(bǔ)了行政管理部門(mén)工作的缺陷。

針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制的疑問(wèn)，可以邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)、環(huán)境法方面的專(zhuān)家學(xué)者、環(huán)境技術(shù)方面的專(zhuān)家、有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)公眾個(gè)人作為第三方參與磋商會(huì)議。

4.增加對(duì)磋商工作的監(jiān)督

鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償與社會(huì)公眾的利益息息相關(guān)，需要強(qiáng)化監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利的行使。在磋商過(guò)程中，設(shè)計(jì)省級(jí)、市級(jí)律師協(xié)會(huì)、環(huán)保組織發(fā)言的環(huán)節(jié)，針對(duì)磋商過(guò)程提出意見(jiàn)和建議，并記錄;針對(duì)賠償義務(wù)人存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的情形，省級(jí)、市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)開(kāi)通舉報(bào)、檢舉途徑。

5.強(qiáng)化對(duì)磋商過(guò)程的信息公開(kāi)

信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的全過(guò)程。健全信息公開(kāi)機(jī)制包括以下四個(gè)方面：一是信息公開(kāi)的途徑。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)搭建網(wǎng)上公開(kāi)的信息平臺(tái)，實(shí)時(shí)公布協(xié)商的進(jìn)程，將確定磋商時(shí)間和地點(diǎn)等公開(kāi)在各級(jí)政府或者具體行政部門(mén)的官方網(wǎng)站上;針對(duì)磋商不成的情況，也應(yīng)當(dāng)以通告的形式向公眾說(shuō)明基本情況。二是參與主體的公開(kāi)。主力開(kāi)展磋商工作的部門(mén)和協(xié)作的部門(mén)，以及省級(jí)、市級(jí)律協(xié)、鑒定評(píng)估組織、技術(shù)專(zhuān)家，專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)公眾等確定參與的主體應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)。三是協(xié)商過(guò)程的公開(kāi)。建議負(fù)責(zé)協(xié)商的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請(qǐng)新聞媒體參與協(xié)商過(guò)程，新聞具有及時(shí)性的特點(diǎn)，并且現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速，側(cè)重發(fā)揮新聞媒體的報(bào)道對(duì)于協(xié)商的積極促進(jìn)作用。四是對(duì)于公眾的參與權(quán)、信息獲取權(quán)的救濟(jì)，由省級(jí)人民政府統(tǒng)一做出規(guī)定。

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（責(zé)任編輯：李 慧）