教育督導(dǎo)“擴(kuò)容升級(jí)”

哲生 胡加良

教育督導(dǎo)制度是我國(guó)基本教育制度之一，是現(xiàn)代教育治理的重要一環(huán)，與教育決策、教育執(zhí)行共同構(gòu)成現(xiàn)代教育治理的基本內(nèi)容。5月31日，浙江省人大常委會(huì)審議通過了《浙江省教育督導(dǎo)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)推進(jìn)浙江省教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略和高等教育強(qiáng)省戰(zhàn)略具有重大意義。

國(guó)務(wù)院于2012年9月頒布教育督導(dǎo)條例，是我國(guó)第一部關(guān)于教育督導(dǎo)的專門法規(guī)，在我國(guó)教育改革歷史上具有里程碑式的重要意義和深遠(yuǎn)影響。2019年，全省教育大會(huì)指出，到2035年，浙江教育在全國(guó)率先高水平全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在全省各領(lǐng)域率先高水平全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，教育總體發(fā)展達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家前列水平。

“如何實(shí)現(xiàn)省委既定目標(biāo)，加快教育領(lǐng)域立法顯得十分迫切，特別是作為教育保障的教育督導(dǎo)立法尤為重要?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委的同志表示，針對(duì)新形勢(shì)及浙江教育督導(dǎo)實(shí)際，我省的教育督導(dǎo)立法有對(duì)上位法加以細(xì)化的空間和必要，形成獨(dú)特的浙江教育督導(dǎo)地方法規(guī)，補(bǔ)足教育領(lǐng)域地方立法鏈缺項(xiàng)。

“《條例》是我省首部教育督導(dǎo)方面的地方法規(guī)，完善了督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)體系，將推動(dòng)我省教育治理方式發(fā)生深刻變化?！睋?jù)省人大常委會(huì)法工委的同志介紹，《條例》對(duì)教育督導(dǎo)適用范圍、教育督導(dǎo)的內(nèi)容與實(shí)施、督學(xué)的管理、督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用及其法律責(zé)任等方面都作了明確的規(guī)定，構(gòu)成了完整規(guī)范的地方教育督導(dǎo)法規(guī)體系。

將教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題列入專項(xiàng)督導(dǎo)范圍

為了進(jìn)一步完善教育評(píng)價(jià)體系，在督政的事項(xiàng)上，《條例》規(guī)定了政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、教育現(xiàn)代化等相關(guān)督導(dǎo)事項(xiàng)，把幼兒園、中小學(xué)現(xiàn)代化學(xué)校建設(shè)情況列入督導(dǎo)內(nèi)容。

《條例》將破解中小學(xué)生“負(fù)擔(dān)重”、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展不充分、學(xué)前教育總體供給不足、公辦和民辦教育發(fā)展不協(xié)調(diào)以及存在的教育短板等教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題列入專項(xiàng)督導(dǎo)范圍，形成浙江教育督導(dǎo)的獨(dú)特體系。同時(shí)將高等學(xué)校學(xué)科專業(yè)發(fā)展情況以及教育教學(xué)科研發(fā)展情況等列入督導(dǎo)事項(xiàng)，以高水平大學(xué)支撐“兩個(gè)高水平”建設(shè)，做好高校服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的文章，支持高校重點(diǎn)學(xué)科的建設(shè)，鼓勵(lì)做精做強(qiáng)特色優(yōu)勢(shì)學(xué)科，助推“雙一流”建設(shè)。

《條例》要求政府和有關(guān)單位加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)、教師配備及待遇保障等方面的督導(dǎo)。在督學(xué)中，要重視對(duì)學(xué)校教師隊(duì)伍的師德師風(fēng)建設(shè)等情況開展督導(dǎo)，大力培養(yǎng)新時(shí)代好教師，打造與教育現(xiàn)代化相適應(yīng)的高素質(zhì)教師隊(duì)伍;切實(shí)落實(shí)教師待遇，大力弘揚(yáng)尊師重教的社會(huì)風(fēng)尚，進(jìn)一步提高教師地位。

設(shè)立總督學(xué)、專職督學(xué)

為改變當(dāng)前大多數(shù)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)只是教育行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的狀況，《條例》明確了人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立教育督導(dǎo)委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域教育督導(dǎo)工作。同時(shí)重申縣級(jí)以上人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使教育督導(dǎo)職能，無論教育機(jī)構(gòu)是單獨(dú)設(shè)置還是設(shè)在教育行政部門，都要獨(dú)立行使督導(dǎo)職能，既要代表政府對(duì)下級(jí)政府開展教育履職督導(dǎo)與區(qū)域內(nèi)學(xué)校開展督導(dǎo)，同時(shí)還要對(duì)同級(jí)教育相關(guān)部門實(shí)施督導(dǎo)。

《條例》規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立總督學(xué)與副總督學(xué)，進(jìn)一步增強(qiáng)督學(xué)工作的權(quán)威性和獨(dú)立性，專職督學(xué)由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)工作需要任免并提供必要的工作經(jīng)費(fèi)和支持保障。對(duì)督學(xué)專業(yè)提升方面，《條例》明確要求督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)，定期開展培訓(xùn)，支持開展教育督導(dǎo)科研與業(yè)務(wù)交流，提高督導(dǎo)政策水平與專業(yè)能力。此外，《條例》還明確了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)督學(xué)履行職責(zé)的情況實(shí)行年度考核，對(duì)工作業(yè)績(jī)突出的督學(xué)給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)考核不合格者，由本級(jí)政府取消任命或者由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)予以解聘。

明確對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)情況實(shí)施督導(dǎo)

《條例》明確了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)新的職責(zé)要求，在督政方面，除了對(duì)下級(jí)政府落實(shí)教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家教育方針、政策的督導(dǎo)外，督導(dǎo)的對(duì)象增加了對(duì)本級(jí)人民政府相關(guān)職能部門，擴(kuò)充了督政的外延。

督學(xué)方面，《條例》規(guī)定把各級(jí)各類教育納入督導(dǎo)范圍，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)構(gòu)全覆蓋，依法加強(qiáng)對(duì)各類教育機(jī)構(gòu)規(guī)范辦學(xué)的督導(dǎo)。特別是明確要求對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審批、管理、規(guī)范辦學(xué)等情況實(shí)施督導(dǎo)，并作為督導(dǎo)的新職責(zé)。

《條例》明確，可以對(duì)本級(jí)政府相關(guān)職能部門實(shí)施教育督導(dǎo)，拓展督政的范圍。根據(jù)各級(jí)各類學(xué)校的教育特點(diǎn)，實(shí)施分級(jí)分類督導(dǎo)，改變以往僅對(duì)中小學(xué)實(shí)施督導(dǎo)。要根據(jù)學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育、特殊教育、終身教育、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等各級(jí)各類教育的特點(diǎn)實(shí)施分級(jí)分類督導(dǎo)。重點(diǎn)對(duì)中小學(xué)校及幼兒園開展發(fā)展性評(píng)價(jià)和現(xiàn)代化學(xué)校評(píng)估，發(fā)展素質(zhì)教育，推進(jìn)教育公平，加快教育現(xiàn)代化。

此外，《條例》要求教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域教育發(fā)展水平及各級(jí)各類教育的發(fā)展?fàn)顩r，組織開展監(jiān)測(cè)評(píng)估，從而完善督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)“三位一體”的教育督導(dǎo)體系。

教育督導(dǎo)的三種類型

《條例》規(guī)定，教育督導(dǎo)分為綜合督導(dǎo)、專項(xiàng)督導(dǎo)和經(jīng)常性督導(dǎo)三類，并分別明確了工作重點(diǎn)，確定了嚴(yán)格的程序，有利于保證監(jiān)督的公開、公正和有效。綜合督導(dǎo)，每三年至少對(duì)本級(jí)政府相關(guān)部門和下級(jí)政府實(shí)施一次綜合督導(dǎo)，每五年至少對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校實(shí)施一次綜合督導(dǎo)。專項(xiàng)督導(dǎo)，每年對(duì)社會(huì)關(guān)注的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題開展專項(xiàng)督導(dǎo)，如學(xué)生減負(fù)、教師違規(guī)補(bǔ)課，民辦學(xué)校的招生、收費(fèi)、教學(xué)管理情況，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審批、管理、規(guī)范辦學(xué)等情況。經(jīng)常性督導(dǎo)，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要按每五所學(xué)校至少一名督學(xué)來配置，并對(duì)經(jīng)常性督導(dǎo)的職權(quán)進(jìn)行了明晰。

《條例》還規(guī)定了綜合督導(dǎo)與專項(xiàng)督導(dǎo)的程序，如督導(dǎo)組人數(shù)組成、督導(dǎo)的過程等作了詳細(xì)規(guī)定。為了充分保護(hù)被督導(dǎo)單位的權(quán)利，被督導(dǎo)單位可以在收到督導(dǎo)意見之日起十日內(nèi)提交書面申辯意見，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在充分聽取意見后，要在督導(dǎo)結(jié)束三十日內(nèi)向被督導(dǎo)單位發(fā)出督導(dǎo)意見書。仍有異議的，收到督導(dǎo)意見的十日內(nèi)可以向上一級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核。

此外，《條例》要求全面落實(shí)督學(xué)責(zé)任區(qū)制度，規(guī)定經(jīng)常性督導(dǎo)的職權(quán)，提高中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作水平，實(shí)現(xiàn)學(xué)校督導(dǎo)常態(tài)化。

評(píng)估主體多元化

為了強(qiáng)化社會(huì)對(duì)教育督導(dǎo)工作的監(jiān)督，體現(xiàn)政府教育管理的民主化和職能的轉(zhuǎn)變。《條例》明確，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織并支持學(xué)生及其家長(zhǎng)、教師、社會(huì)公眾、社會(huì)組織有序參加教育督導(dǎo)活動(dòng)，形成督導(dǎo)主體多元化局面?！稐l例》規(guī)定了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)培育和扶持第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)具備條件的第三方機(jī)構(gòu)參與教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)和教育評(píng)價(jià)工作，為管、辦、評(píng)分離打好扎實(shí)的基礎(chǔ)。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以通過購(gòu)買服務(wù)的方式委托第三方專業(yè)評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)參與教育督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)工作。同時(shí)《條例》明確要求第三方專業(yè)評(píng)估必須獨(dú)立、客觀、公正開展評(píng)估監(jiān)測(cè)，并接受教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。

此外，《條例》還對(duì)第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)立了工作規(guī)矩，不得向被評(píng)估監(jiān)測(cè)單位收取費(fèi)用，不得接受被評(píng)估監(jiān)測(cè)單位的財(cái)物，不得出具虛假的評(píng)估監(jiān)測(cè)報(bào)告，提高教育評(píng)估監(jiān)測(cè)的專業(yè)水平和公信力。

強(qiáng)化督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用

為了進(jìn)一步強(qiáng)化督導(dǎo)結(jié)果的運(yùn)用，《條例》要求教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在綜合和專項(xiàng)督導(dǎo)結(jié)束后三十日內(nèi)，向本級(jí)政府提交督導(dǎo)報(bào)告，并報(bào)上一級(jí)教育機(jī)構(gòu)備案。健全督導(dǎo)檢查結(jié)果公告和限期整改制度，要求把督導(dǎo)報(bào)告及監(jiān)測(cè)結(jié)果通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公開，并聽取公眾對(duì)督導(dǎo)報(bào)告的意見，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)收到異議的，要調(diào)查核實(shí)并及時(shí)反饋核實(shí)情況。推動(dòng)公開監(jiān)督和行政問責(zé)，對(duì)被督導(dǎo)單位存在貫徹教育方針不堅(jiān)決、辦學(xué)不規(guī)范等問題或拒不接受教育督導(dǎo)的情況的，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)約談被督導(dǎo)單位的主要負(fù)責(zé)人，督促其改進(jìn)工作。督導(dǎo)報(bào)告以及約談、整改情況，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)作為教育決策、改進(jìn)教育工作的重要依據(jù)，同時(shí)作為對(duì)各級(jí)政府及有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。對(duì)履行教育職責(zé)不到位、整改不力、出現(xiàn)特重大教育安全事故、有弄虛作假行為的各級(jí)政府，上一級(jí)教育督導(dǎo)委員會(huì)按照有關(guān)規(guī)定，采取適當(dāng)形式對(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并提出給予處分的建議。加強(qiáng)督導(dǎo)結(jié)果公開和使用，可以提升教育督導(dǎo)的權(quán)威性、強(qiáng)制性和有效性。

“《條例》的頒布，完善了我省教育決策、執(zhí)行與監(jiān)督的現(xiàn)代教育治理體系，使我省教育的政策制定、頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施路徑及保障機(jī)制等方面更加科學(xué)。”浙江省人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，各級(jí)政府要以《條例》的貫徹落實(shí)為契機(jī)，將教育督導(dǎo)工作納入重要議事日程，強(qiáng)化教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善教育督導(dǎo)機(jī)制，落實(shí)督學(xué)待遇，深入研究解決教育督導(dǎo)工作中的重大問題，出臺(tái)落實(shí)《條例》的相關(guān)文件，充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的重要保障作用;各級(jí)政府部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極配合，整合資源，建立聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制;各級(jí)政府及教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要加大輿論宣傳力度，組織多種形式的宣傳活動(dòng)，提高市民知曉率，營(yíng)造良好教育督導(dǎo)環(huán)境，為我省優(yōu)先推進(jìn)教育高質(zhì)量發(fā)展，率先高水平實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。