檢察建議制度煥發(fā)生機(jī)

祁彪

2019年3月12日，正值全國(guó)兩會(huì)期間，一篇《最高檢史上首份檢察建議書(shū)為何發(fā)給教育部》的報(bào)道，刷爆了法律人的朋友圈。

也就是在這一天，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍第一次以首席大檢察官的身份，向十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議作工作報(bào)告。這份通篇以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引、有思想有觀點(diǎn)有張力、求真務(wù)實(shí)、很接地氣、用數(shù)據(jù)說(shuō)話、裝滿了人民聲音的報(bào)告吸引了各界的目光，報(bào)告中提到的“一號(hào)檢察建議”引起社會(huì)高度關(guān)注。

這份于2018年10月19日向教育部發(fā)送的《中華人民共和國(guó)最高人民檢察院檢察建議書(shū)》（下稱“一號(hào)建議”），是最高檢認(rèn)真分析辦理的性侵幼兒園兒童、中小學(xué)生犯罪案件，針對(duì)校園安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、教職員工隊(duì)伍管理不到位以及兒童和學(xué)生法治教育、預(yù)防性侵害教育缺位等問(wèn)題，歷史上首次以最高檢名義發(fā)出的。其核心內(nèi)容為：建議進(jìn)一步健全完善預(yù)防性侵害的制度機(jī)制;加強(qiáng)對(duì)校園預(yù)防性侵害相關(guān)制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查;依法嚴(yán)肅處理有關(guān)違法違紀(jì)人員等。

隨著最高檢史上首份檢察建議書(shū)的發(fā)出，一場(chǎng)全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)這份檢察建議的戰(zhàn)役也隨即打響。

首席大檢察官的首起抗訴案件

最高檢史上第一份檢察建議書(shū)為何發(fā)給教育部？關(guān)注上述消息的人難免都有這個(gè)疑問(wèn)。而這要從最高人民檢察院檢察長(zhǎng)、首席大檢察官?gòu)堒姵修k的首起抗訴案件說(shuō)起。

2018年6月11日，因?yàn)橐黄痍P(guān)于小學(xué)教師性侵未成年學(xué)生的抗訴案件，張軍首次依法列席最高人民法院審委會(huì)會(huì)議，最高人民法院院長(zhǎng)、首席大法官周強(qiáng)主持，最高法17位審委會(huì)委員悉數(shù)出席。

此案被告人齊某是一所鄉(xiāng)村小學(xué)的班主任，在一年多的時(shí)間里，利用午休、晚自習(xí)及宿舍查寢等機(jī)會(huì)，在學(xué)校辦公室、教室、無(wú)人的宿舍等地方，多次對(duì)兩名被害女童（均為10歲）實(shí)施奸淫、猥褻，并以外出看病為由將其中1名女童帶回家中強(qiáng)奸。此外，齊某還在女生集體宿舍多次猥褻多名10歲至11歲的女童。

2016年1月20日，某省高級(jí)人民法院終審判決結(jié)果為，判決齊某犯強(qiáng)奸罪判處有期徒刑6年，犯猥褻兒童罪判處有期徒刑4年6個(gè)月，決定執(zhí)行有期徒刑10年。

2017年3月3日，最高檢以某省高級(jí)法院對(duì)齊某強(qiáng)奸、猥褻兒童一案判決適用法律錯(cuò)誤、量刑畸輕為由，向最高法提出抗訴。

此次審委會(huì)上，張軍發(fā)表了抗訴意見(jiàn)，明確指出原審判決存在的錯(cuò)誤，并從情節(jié)認(rèn)定、法律適用、量刑建議等多個(gè)方面闡述了檢察機(jī)關(guān)觀點(diǎn)，得到了最高法審委會(huì)絕大多數(shù)委員的贊同。最終，最高法經(jīng)審理采納了最高檢的全部抗訴意見(jiàn)，依法改判齊某無(wú)期徒刑。該案例后來(lái)被列為最高檢2018年11月下發(fā)的第十一批指導(dǎo)案例之一。

正義得到了伸張，但檢察監(jiān)督并未就此結(jié)束。據(jù)最高檢第九檢察廳齊某抗訴案的承辦人介紹，張軍在案件改判后多次強(qiáng)調(diào)，要思考如何把未成年人檢察工作做到起訴之前、延展到裁判之后，為每個(gè)家庭、每所幼兒園和中小學(xué)校帶來(lái)更實(shí)在的獲得感、幸福感和安全感。

史上首份檢察建議是這樣出爐的

根據(jù)張軍的要求，辦案組的檢察官們結(jié)合齊某案開(kāi)始“解剖麻雀”。

校園應(yīng)當(dāng)是最安全的地方，是孩子們健康成長(zhǎng)的港灣。檢察官們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)幼兒園和中小學(xué)教職員工性侵害幼兒園兒童、中小學(xué)學(xué)生犯罪案件呈明顯上升趨勢(shì)，2019年3月12日《最高人民檢察院工作報(bào)告》就披露，2018年該類型案件數(shù)量同比上升30%，并且相當(dāng)數(shù)量的案件犯罪時(shí)間長(zhǎng)、侵害次數(shù)多，一案侵犯多名學(xué)生，犯罪情節(jié)惡劣。

要想遏制和減少未成年學(xué)生遭受違法侵犯，不僅要依靠公安司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)厲打擊，更有賴于教育主管部門的源頭預(yù)防，通過(guò)堵漏建制來(lái)斬?cái)嗌煜蚝⒆觽兊暮谑帧?/p>

于是，有人提出向教育部發(fā)送檢察建議，這種想法很快得到最高檢黨組的認(rèn)可和支持。張軍親自指導(dǎo)部署撰寫工作，連建議書(shū)的封皮都精心設(shè)計(jì)。最高檢原未檢辦、研究室等部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，前后歷經(jīng)三個(gè)月，其間數(shù)易其稿，最終形成了最高檢歷史上的首份檢察建議書(shū)。

“以前最高檢都是對(duì)辦案機(jī)關(guān)提出檢察建議。向有關(guān)主管部門發(fā)送檢察建議，地方檢察機(jī)關(guān)有不少實(shí)踐，但最高人民檢察院直接向國(guó)務(wù)院組成部門發(fā)送檢察建議，在歷史上尚屬首次?！弊罡呷嗣駲z察院檢委會(huì)專職委員、研究室主任萬(wàn)春說(shuō)。

據(jù)悉，因?yàn)槭恰笆飞鲜状巍?，最高檢對(duì)發(fā)出“一號(hào)建議”十分慎重，建議書(shū)的內(nèi)容曾反復(fù)論證修改，還經(jīng)過(guò)了最高檢檢委會(huì)會(huì)議討論，確保反映的問(wèn)題精準(zhǔn)、提出的建議可行;同時(shí)還正式發(fā)函征求教育部意見(jiàn)，根據(jù)其意見(jiàn)對(duì)檢察建議書(shū)作了進(jìn)一步的修改。

據(jù)最高檢辦公廳主任王松苗介紹，當(dāng)時(shí)分管未檢工作的副檢察長(zhǎng)孫謙工作非常細(xì)心，建議張軍在發(fā)出建議之前與教育部部長(zhǎng)先做個(gè)溝通。

張軍親自與教育部部長(zhǎng)陳寶生通電話后，陳寶生特別重視，除感謝最高檢對(duì)預(yù)防性侵未成年人犯罪等問(wèn)題的關(guān)注支持外，特別表示希望在建議上加一句“督促地方政府落實(shí)”。正是這句話，促進(jìn)了最高檢黨組要求把工作進(jìn)一步做到家，陳寶生電話里的建議被張軍在多個(gè)場(chǎng)合提及。據(jù)內(nèi)部人士透露，在最高檢工作報(bào)告分別征求各方意見(jiàn)的五次座談會(huì)上，幾乎每個(gè)與會(huì)者都知曉了教育部部長(zhǎng)的這句話。

張軍為何要反復(fù)強(qiáng)調(diào)陳寶生“督促地方政府落實(shí)”八個(gè)字？

這是因?yàn)樗麄兩钪?，保護(hù)祖國(guó)的花朵、真正地關(guān)心孩子，必須讓制度落地，而最關(guān)鍵的一步還在于落實(shí);習(xí)近平總書(shū)記提出的“全面深化改革，一分部署，九分落實(shí)，人民群眾獲得感、幸福感、安全感是最終檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)”，仍然任重而道遠(yuǎn)。

上海市法學(xué)會(huì)未成年人法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)姚建龍?jiān)诮邮苊襟w采訪時(shí)表示，“一號(hào)建議”通過(guò)個(gè)案促進(jìn)制度完善、強(qiáng)化未成年人保護(hù)機(jī)制，案結(jié)事不了、放大辦案效果，有力促進(jìn)了教育部和全國(guó)教育部門以及學(xué)校加強(qiáng)對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)。

把“一號(hào)建議”做成剛性、做到剛性

“檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊緊盯住效果，監(jiān)督落實(shí)情況。”“要通過(guò)我們的努力，把所謂沒(méi)有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性！”這是張軍最初在2018年大檢察官研討班上的明確要求。

那么，被冠以最高檢歷史上首次稱呼的“一號(hào)建議”向教育部發(fā)出后，教育部是如何回應(yīng)的呢？

2019年1月17日，北京舉行的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上，張軍在講話中介紹，最高人民檢察院發(fā)出的首份檢察建議得到教育部積極回應(yīng)。

“教育部黨組收到‘一號(hào)建議后高度重視，于2018年12月29日，向最高檢來(lái)函回復(fù)?！比f(wàn)春對(duì)記者說(shuō)，教育部主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署落實(shí)工作，迅速出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)（幼兒園）預(yù)防性侵害學(xué)生工作的通知》，要求各地教育行政部門和學(xué)校要切實(shí)從性侵害學(xué)生案件中吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防性侵安全教育、教職員工隊(duì)伍管理、安全管理規(guī)定落實(shí)、預(yù)防性侵協(xié)同機(jī)制構(gòu)建、學(xué)校安全督導(dǎo)檢查等工作。

據(jù)悉，雙方的溝通合作實(shí)際上在回復(fù)前已經(jīng)展開(kāi)。2018年12月25日上午，剛成立的專門負(fù)責(zé)未檢工作的最高檢第九檢察廳迎來(lái)了第一批來(lái)訪嘉賓，教育部政法司有關(guān)負(fù)責(zé)同志受部主要領(lǐng)導(dǎo)委托，主動(dòng)登門聽(tīng)取對(duì)“一號(hào)建議”落實(shí)工作的意見(jiàn)。下一步，教育部還將進(jìn)一步加強(qiáng)與最高檢的溝通配合，在完善未成年人保護(hù)頂層設(shè)計(jì)、構(gòu)建未成年人學(xué)校保護(hù)體系、加強(qiáng)未成年學(xué)生法治教育等方面進(jìn)行深入合作，共同推動(dòng)“一號(hào)建議”落到實(shí)處。

檢察建議的生命在于落實(shí)，而落實(shí)的關(guān)鍵在于剛性。

“一號(hào)建議”發(fā)出后，檢察系統(tǒng)的工作更是駛?cè)肟燔嚨?。?jù)了解，為把“一號(hào)建議”做成剛性、做到剛性，最高檢向各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)檢察院印發(fā)建議時(shí)，要求各地及時(shí)將檢察建議書(shū)抄報(bào)本?。▍^(qū)、市）教育主管部門及主管?。▍^(qū)、市）領(lǐng)導(dǎo)，并將本省檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展未成年人保護(hù)工作情況、存在的問(wèn)題一并報(bào)送。

最高檢一位負(fù)責(zé)人表示，這樣要求是因?yàn)榭紤]到會(huì)同教育行政部門落實(shí)將更有力度，司法機(jī)關(guān)畢竟和行政部門在這個(gè)問(wèn)題上有不一樣的職能和履職方式，很多工作需要檢察機(jī)關(guān)幫助去促進(jìn)、協(xié)調(diào)。因而，最高檢要求“做到剛性”必須“以上率下”，把檢察建議發(fā)給各個(gè)省（區(qū)、市）檢察長(zhǎng)，各?。▍^(qū)、市）檢察長(zhǎng)圍繞具體情況寫出本?。▍^(qū)、市）的建議，然后給政府分管領(lǐng)導(dǎo)、給教育行政部門。同時(shí)，把最高檢的“一號(hào)建議”附在后面，督促地方政府落實(shí)。

那么，成效如何？最高檢第九檢察廳廳長(zhǎng)史衛(wèi)忠透露：“落實(shí)的效果是最高檢和各個(gè)省當(dāng)初都難以想象的?！?/p>

截至2019年1月25日，全國(guó)25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)落實(shí)最高檢“一號(hào)建議”作出了批示，26個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育主管部門采取了積極舉措。

通過(guò)檢察機(jī)關(guān)和教育部門的共同努力，預(yù)防性侵害幼兒園兒童和中小學(xué)學(xué)生違法犯罪工作受到高度重視，已顯積極成效。浙江省省長(zhǎng)袁家軍在浙江省檢察院報(bào)送的《浙江校園安全案件專題分析報(bào)告》上親自批示：“完善機(jī)制，提高未成年人保護(hù)水平?！?/p>

此外，這份“一號(hào)建議”還曾得到國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。

最高檢領(lǐng)導(dǎo)頭腦非常清醒，原來(lái)的制度沒(méi)有得到很好的落實(shí)，情況很復(fù)雜，一紙建議并不能代表全部，還要加大力度推進(jìn)。據(jù)史衛(wèi)忠介紹，最高檢黨組已經(jīng)部署，下一步將聯(lián)合有關(guān)國(guó)家部委，不斷加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)工作，通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)研督導(dǎo)、推動(dòng)建立教職工性侵害未成年人違法犯罪信息查詢制度、建立案件信息共享機(jī)制等有效舉措，打好落實(shí)“一號(hào)建議”的“組合拳”。

“重犯率高、熟人作案是比較常見(jiàn)的特點(diǎn)。建立教職工入職查詢制度及從業(yè)禁止制度，將性侵預(yù)防‘關(guān)口前移，能防患于未然，或從源頭上較為有效地減少在校未成年人被有前科教職工性侵的風(fēng)險(xiǎn)，有效預(yù)防性侵害未成年人犯罪?！濒吣洗髮W(xué)少年及家事法研究中心教授張鴻巍對(duì)最高檢近期出臺(tái)的相關(guān)舉措給予高度評(píng)價(jià)。

“一號(hào)建議”關(guān)系的是“一號(hào)大事”

“一號(hào)建議”的發(fā)出，對(duì)于整個(gè)檢察系統(tǒng)的意義和影響無(wú)疑是巨大的，但影響絕不僅僅限于檢察系統(tǒng)。

《最高檢史上首份檢察建議書(shū)為何發(fā)給教育部》這篇文章的作者蔣安杰就不無(wú)感觸地表示，孩子是祖國(guó)的花朵，未成年人的安全是每一個(gè)家庭、每一個(gè)孩子的父母高度關(guān)切的，更是留守家庭、留守孩子父母心中難以放下的。校園性侵案件與2018年同比上升30%，不得不說(shuō)是觸目驚心的。未成年人被性侵事件每每爆出，就刺痛著公眾的神經(jīng)，學(xué)校師德建設(shè)、學(xué)生安全問(wèn)題，尤其是未成年女生的人身安全問(wèn)題，已經(jīng)成為社會(huì)普遍關(guān)心關(guān)注的問(wèn)題。

最高人民檢察院在辦理相關(guān)案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)了這一具有普遍性問(wèn)題，經(jīng)過(guò)黨組研究，決定發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中的作用，向教育部發(fā)出“一號(hào)建議”，這既是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所系，又是檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，更是檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)治理，推動(dòng)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化、法治化的重要方面。

一直以來(lái)，有人認(rèn)為，檢察建議不過(guò)就是個(gè)建議，能有什么樣的作用，人家不重視又能怎樣呢？從以往的案件來(lái)看，一些地方也確實(shí)存在檢察建議被相關(guān)部門擱置、泥牛入海的情況。

檢察建議落實(shí)難，特別是有關(guān)社會(huì)治理的建議落實(shí)難，關(guān)鍵在于都是難啃的硬骨頭，有些問(wèn)題不是沒(méi)發(fā)現(xiàn)，而是難解決好。一些檢察機(jī)關(guān)存在畏難情緒，缺乏攻堅(jiān)克難的勇氣和擔(dān)當(dāng)，重視不夠、辦法不多、韌勁不足、借力不善;一些人甚至認(rèn)為檢察建議不是硬任務(wù)，可做可不做，做不做無(wú)所謂，成不成不在我。

檢察建議落實(shí)難，難在一些被建議單位還在“沉睡”中，直到“對(duì)簿公堂”才被震醒。有的源于工作上長(zhǎng)期的惰性，害怕解決落實(shí)起來(lái)有困難，強(qiáng)調(diào)客觀理由，能推則推，能拖就拖;有的甚至認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是多管閑事;有的出于理解認(rèn)識(shí)上的偏差，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的建議不是硬性要求，聽(tīng)不聽(tīng)由我。

而“一號(hào)建議”的實(shí)踐證明，事在人為，路在腳下。此次檢察系統(tǒng)與教育部門的“聯(lián)合發(fā)力”，讓我們欣喜地看到，25個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在“一號(hào)建議”上批示，“一號(hào)建議”在教育系統(tǒng)沒(méi)有遭遇“腸梗阻”。教育部為此連續(xù)下發(fā)兩個(gè)通知，從中央到省里、市里、縣里直到村鎮(zhèn)，整個(gè)體系基本打通，取得了超乎想象的成效。

未成年人司法制度是衡量一個(gè)國(guó)家司法文明程度的重要標(biāo)志。此次內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，最高檢正式設(shè)置了未成年人檢察廳（第九檢察廳），體現(xiàn)了黨中央對(duì)未成年人司法保護(hù)的高度重視，更是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家層面未成年人司法專門機(jī)構(gòu)的里程碑式突破。

未成年人健康成長(zhǎng)事關(guān)億萬(wàn)家庭的幸福，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，關(guān)愛(ài)未成年人需要全社會(huì)共同努力?！耙惶?hào)建議”關(guān)系的是“一號(hào)大事”，關(guān)系到祖國(guó)的未來(lái)、民族的希望;于社會(huì)，是擔(dān)當(dāng)、是守護(hù);于檢察，是職責(zé)、是使命。

“一號(hào)建議”僅僅是開(kāi)始，落實(shí)“檢察建議”仍然在路上。