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    縣域國家級公益林區(qū)劃落界的一些問題與對策研究
    ——以平利縣國家級公益林區(qū)劃落界工作為例

    2019-08-01 04:00:08祝國祥李才文楊志汝
    四川林業(yè)科技 2019年3期
    關(guān)鍵詞:區(qū)劃公益林國土

    祝國祥,李才文,楊志汝

    (國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院,陜西 西安 710048)

    生態(tài)公益林是指以保護和改善人類生存環(huán)境、保持生存物種資源以及科學試驗、森林旅游、國土保安等需要為目標的森林和灌木林,是由防護林和特種用途林組成,具有功能不可替代性、實施的強制性、再生產(chǎn)的低效性及資源的稀缺性等屬性[1]。自國家林業(yè)局2001年頒布《國家公益林認定辦法(暫行)》并在全國11個省區(qū)開展了中央森林生態(tài)補償基金制度[2],自此拉開了國家級公益林區(qū)劃落界工作。各地據(jù)此劃定并由國家林業(yè)局會同財政部核查認定國家級公益林1.04億hm2[3]。它作為國家級公益林保護管理的基礎(chǔ),也是落實和開展中央財政森林生態(tài)效益補償基金制度和績效考評工作的依據(jù)[4]。但在縣域國家級公益林區(qū)劃落界工作中發(fā)現(xiàn),仍存在一些亟待解決的問題,如個別地方未將國家級公益林落實到山頭地塊;落界成果中存在未按國家公益林區(qū)劃落界辦法落界,有許多地類錯劃、漏劃;區(qū)劃界定的國家級公益林未征得林權(quán)所有者的同意,或未與林權(quán)所有者簽訂管護合同或協(xié)議;個別地方隨意占用征收國家級公益林林地,甚至對國家級公益林實施商品性采伐[5]等。本文結(jié)合在陜西省平利縣的工作,對區(qū)劃落界中的這些難點、問題進行分析歸納,針對性地探索研究解決問題的方法與對策。

    1 國家級公益林區(qū)劃落界背景分析

    1.1 國家級公益林概念

    依據(jù)“國家林業(yè)局,財政部.國家級公益林區(qū)劃界定辦法(林資發(fā)[2009]214號)2009”,國家級公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱,對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用,以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的防護林和特種用途林。

    1.2 國家級公益林區(qū)劃落界目的

    國家級公益林是經(jīng)過林業(yè)主管部門會同財政部門區(qū)劃界定后才被認可,它與地方公益林是一個相對的概念。它是在與林地“一張圖”相銜接的基礎(chǔ)上,應(yīng)用3S等技術(shù)同時結(jié)合地方規(guī)劃經(jīng)營等相關(guān)資料,逐步結(jié)束原來的國家級公益林監(jiān)測管理體系中“以數(shù)字管地”的方式,來規(guī)范國家級公益林動態(tài)調(diào)整和保護管理工作。它是對全國各市縣開展中央財政森林生態(tài)效益補償基金檢查、考核和審計的重要指標[6~8]。

    1.3 國家級公益林區(qū)劃原則及范圍

    國家級公益林區(qū)劃原則是凸顯生態(tài)優(yōu)先。按照《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》中第二章的規(guī)定,全國區(qū)劃了“江河源頭、江河兩岸、森林和陸地野生動物類型的國家級自然保護區(qū)以及列入世界自然遺產(chǎn)名錄的林地、濕地和水庫、邊境地區(qū)陸路,水路接壤的國境線以內(nèi)10 km的林地、荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)、沿海防護林基干林帶,紅樹林,臺灣海峽西岸第一重山脊臨海山體的林地、除前七款區(qū)劃范圍外,東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)以禁伐區(qū)為主體”等八項區(qū)劃范圍。

    2 平利縣國家級公益林區(qū)劃落界簡況

    2.1 基本概況及國家級公益林現(xiàn)狀范圍2.1.1 基本概況

    平利縣位于陜西東南部,大巴山腹地,周邊分別與湖北省竹溪縣、重慶市城口縣以及陜西省安康市的漢濱、鎮(zhèn)坪、嵐皋、旬陽等縣(區(qū))接壤。全縣林地面積 236 606.67 hm2,占全縣土地總面積的89.39%;森林面積 188 070.72 hm2,森林覆蓋率為71.06%,是陜西省林業(yè)工程重點縣和水源涵養(yǎng)區(qū)及生物物種富集區(qū)之一,是安康市的生態(tài)后花園。但全縣森林資源整體呈林農(nóng)犬牙交錯狀,林地與非林業(yè)用地的界線較為模糊。

    2.1.2 國家級公益林現(xiàn)狀范圍

    2013年國家級公益林基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù),規(guī)劃落界面積 62 333.33 hm2。分布于壩河流域、嵐河流域、黃洋河流域、大巴山(見表2)。

    3 落界情況分析

    3.1 落界現(xiàn)狀與國土“二類”銜接與分析

    應(yīng)用3S技術(shù)中屬性傳遞模塊,生成現(xiàn)狀國家級公益林與國土“二類”數(shù)據(jù)銜接地類矩陣。見表1,表橫頭為國土地類,縱頭為國家級公益林地類。

    表1國家級公益林落界與國土數(shù)據(jù)銜接地類矩陣表 面積(hm2)

    林業(yè)部門的林業(yè)用地與國土部門認定地類存在不同程度的差異。

    主要原因:①林業(yè)與國土兩個部門的統(tǒng)計對象不同,各自凸顯部門利益。林業(yè)部門要為生態(tài)環(huán)境發(fā)展保留后續(xù)空間,國土部門需要為大農(nóng)業(yè)發(fā)展確?;A(chǔ)空間,采用的地類劃分標準不一致。如草地與宜林地以及灌木林等劃分中對植被覆蓋度認定標準不一致。②國土部門的一些三等以下的耕地在經(jīng)過多年無人耕作后,大部分已自然達到或有可能達到林業(yè)標準的有林地、灌木林地、未成林造林地,這部分土地林業(yè)部門大多劃定為林業(yè)用地。③由于水熱條件、較寬水系和較大水體(水庫)等季節(jié)性變化形成消落帶或城鎮(zhèn)建制范圍因規(guī)劃調(diào)整引起地類不一致,一些地類界線上呈現(xiàn)“雙眼皮”的情況。

    3.2 現(xiàn)狀落界鄉(xiāng)鎮(zhèn)與補償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及符合落界標準鄉(xiāng)鎮(zhèn)分析

    2013年國家級公益林面積62 333.33 hm2。涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)分別是壩河流域兩個,嵐河流域1個 ,黃洋河流域 1個和大巴山1個(見圖1)。

    圖1 2013年國家級公益林現(xiàn)狀

    補償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)分別壩河流域5個 ,嵐河流域3個,黃洋河流域3個,大巴山1個(見圖2)。

    圖2 2013年補償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

    平利縣屬于長江水系漢江水域,水資源十分豐富,境內(nèi)有漢江重要支流壩河、黃洋河、嵐河和吉河的發(fā)源地。依據(jù)《陜西省國家級公益林區(qū)劃成果落界操作細則》,符合區(qū)劃落界范圍的是“壩河、嵐河流域及大巴山中山區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)”。

    符合落界標準鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)分別壩河流域7個 ,嵐河流域3個,大巴山3個(見表2,圖3和圖4)。

    表2國家級公益林落界與補償單位對比情況一覽表單位(個)

    補償兌現(xiàn)情況壩河流域嵐河流域黃洋河流域大巴山中山區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)現(xiàn)狀落界鄉(xiāng)鎮(zhèn)2111補償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5331符合區(qū)劃標準鄉(xiāng)鎮(zhèn)733

    圖3 符合區(qū)劃標準范圍

    圖4 實施落界鄉(xiāng)鎮(zhèn)

    分析原因:國家級公益林落界由縣林政資源部門組織完成,國家級公益林補償資金兌現(xiàn)由縣天然林保護中心負責(未能全程參加“一張圖”中國家級公益林落界數(shù)據(jù)構(gòu)建),致使國家級公益林補償兌現(xiàn)數(shù)據(jù)同林地“一張圖”成果未能有機統(tǒng)一,存在較嚴重的國家級公益林落界面積與補償對象不一致的“兩本賬”問題[5]

    3.3 落界時間與地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃分析

    國家級公益林落界是基于林地“一張圖”與森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查、天然林資源保護規(guī)劃等成果保持銜接的基礎(chǔ)上進行。

    “一張圖”要求據(jù)時變更,以年度為節(jié)點;國家級公益林落界數(shù)據(jù)不因“一張圖”數(shù)據(jù)有變化就進行修定,國家級公益林區(qū)劃落界數(shù)據(jù)在時間跨度上較大。同時地方經(jīng)濟又有諸多階段性的、宏觀的發(fā)展規(guī)劃,如城市規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、地方地礦部門早年預(yù)審的勘探和采礦范圍很大部分在現(xiàn)有國家級公益林區(qū)域內(nèi)等。

    4 對策研究及結(jié)論

    依規(guī)確認國家級公益林區(qū)劃落界范圍。同時兼顧地方生態(tài)脆弱區(qū)域以及重點扶貧攻堅等一系列的工程,提請政府協(xié)調(diào),理順部門間利益關(guān)系,首先認定標準統(tǒng)一,在不突破確認的區(qū)劃范圍,確定生態(tài)保護總體格局;其次通過國土限制性開發(fā)和生態(tài)紅線的劃定,明確國家級公益林區(qū)劃范圍,把控國家級公益林總體面積規(guī)模,整合 “一張圖”中林地小班;最后通過清理和整合、關(guān)停一批已預(yù)審在國家級公益林落界紅線內(nèi)的工礦企業(yè)及各類規(guī)劃,確定國家級公益林范圍(見圖5)。

    圖5 部門間公益林調(diào)整

    結(jié)合最新高清遙感影像圖和查閱近期各類經(jīng)營管理檔案,對落界小班是否發(fā)生變化進行判讀確認。對確切依據(jù)為耕地,但生長著林木且已達到或有可能達到森林標準的有林地、灌木林地和未成林造林地(包括農(nóng)田林網(wǎng),不含毀林開墾林地),特別是享受國家農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)民承包經(jīng)營的耕地、甚至是基本農(nóng)田,如已劃為林地的要標注說明,并從林地范圍劃出。同時現(xiàn)地核對和登記地類發(fā)生變化的小班,在確保國家級公益林建設(shè)面積基礎(chǔ)上,進行確權(quán)登記。

    合理合規(guī)預(yù)留地方經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展空間,宏控落界范圍。 依規(guī)在落界流域和區(qū)域紅線內(nèi),依據(jù)地方經(jīng)濟和城市發(fā)展規(guī)劃需要,在保證相對集中連片的基礎(chǔ)上,合理讓出一些生態(tài)區(qū)位非重點林地小班,給予一些縣級以上規(guī)劃發(fā)展的如旅游休閑、園區(qū)項目,在不影響整個落界紅控線的基礎(chǔ)上,留足規(guī)劃空間。

    通過以上方法的研究及應(yīng)用,縣域國家級公益林落實到了山頭地塊,明確了具體的管護群眾,實現(xiàn)了國家級公益林“一個平臺”、“一張圖”、“一套數(shù)”、“一盤棋”。

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