土地儲(chǔ)備法律制度分析

【摘要】土地儲(chǔ)備是城市土地儲(chǔ)備制度的簡稱，它包括土地的取得、整理和供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)。具體而言，城市土地儲(chǔ)備制度是指城市政府委托相關(guān)單位或者組建專門機(jī)構(gòu)，通過收購、收回、置換、沒收等方式，從分散的土地使用者手中將土地集中起來，由政府部門或者政府委托的機(jī)構(gòu)進(jìn)行前期整理，再根據(jù)城市規(guī)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地供應(yīng)市場的制度。土地儲(chǔ)備制度中涉及的土地使用權(quán)既包括國有土地使用權(quán)，也包括集體土地使用權(quán)。具體而言，它們包括國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)。雖然我國民法對(duì)土地使用權(quán)已有研究，但是與土地使用權(quán)較為緊密的土地儲(chǔ)備制度卻有許多法律障礙。在當(dāng)前重塑我國用益物權(quán)體系時(shí)，本文梳理了我國土地儲(chǔ)備制度的法理漏洞，以期我國的物權(quán)法律制度更為完善和合理。

【關(guān)鍵詞】土地儲(chǔ)備;土地制度改革;房屋征收;建設(shè)用地市場

土地儲(chǔ)備制度的建立，為城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，同時(shí)也產(chǎn)生了一些問題。筆者認(rèn)為土地管理制度的改革，為土地儲(chǔ)備制度提出了新的要求和新的發(fā)展機(jī)遇，土地管理制度的改革可以在一定程度上打破政府對(duì)土地市場的壟斷，進(jìn)一步促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用。而在法律建設(shè)方面則需要加大對(duì)土地儲(chǔ)備的關(guān)注度，提高土地儲(chǔ)備的定位，完善土地儲(chǔ)備的功能，以更好的發(fā)揮其調(diào)控土地市場的作用。

1、土地制度改革對(duì)土地儲(chǔ)備的影響

1.1農(nóng)村土地征收制度改革

農(nóng)村土地征收制度改革，進(jìn)一步規(guī)范征地程序，建立農(nóng)民利益保障機(jī)制，增加被征地農(nóng)民補(bǔ)償，讓被征地農(nóng)民參與分享土地增值收益。符合用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地將直接進(jìn)入市場，而不必再經(jīng)過土地征收程序，作為傳統(tǒng)土地儲(chǔ)備對(duì)象的新增國有建設(shè)用地將被進(jìn)一步壓縮。土地儲(chǔ)備中的土地征收工作也將更傾向于“公益性”的方向，出于“公共利益”而征地，真正用于公共需要。

1.2集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。按照規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的以外，需要利用土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)的，必須取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，如果想利用集體土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)的，必須進(jìn)行土地征收轉(zhuǎn)為國有土地后再進(jìn)入土地市場，這也是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的重要職能?？梢钥闯觯F(xiàn)行制度中政府對(duì)土地市場是壟斷性的，而且土地征收補(bǔ)償與土地出讓價(jià)值之間存在著明顯的價(jià)格差，農(nóng)民和村集體利益受到擠壓。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，將符合規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接投入土地一級(jí)市場，由國家、集體和農(nóng)民共享土地增值收益，這樣既盤活了農(nóng)村存量閑置土地，增加農(nóng)民收入[1]，對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有重要意義，進(jìn)而有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，目前尚處于政策試點(diǎn)階段，如果試點(diǎn)推廣實(shí)施，政府部門如何進(jìn)行土地出讓前的管理，以及集體土地出讓平臺(tái)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的建立，都將給土地儲(chǔ)備提出新的問題和挑戰(zhàn)。

2、法律完善

2.1修改《土地管理法》，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位和功能

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作，對(duì)于土地儲(chǔ)備的實(shí)施主體并沒有做出明確規(guī)定?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的界定也僅是獨(dú)立的事業(yè)單位法人，隸屬于國土資源管理部門。因?yàn)槿狈y(tǒng)一的法律規(guī)范要求，不同地區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位和功能往往根據(jù)地方政府需要進(jìn)行設(shè)置，造成了管理上的混亂。因此，應(yīng)該在修訂《土地管理法》時(shí)，賦予土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表國家管理儲(chǔ)備土地的職能，并對(duì)納入儲(chǔ)備庫的土地作為土地使用權(quán)人行使權(quán)利。

2.2頒布《土地儲(chǔ)備條例》，提升土地儲(chǔ)備專項(xiàng)管理法規(guī)等級(jí)

目前，2018年國土資源部等四部門修訂印發(fā)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號(hào)）僅是部門規(guī)范性文件，效力層級(jí)相對(duì)較低。雖然各省市結(jié)合地方發(fā)展需要大多分別制定了地方性的管理辦法和政策，但是缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，而且與《物權(quán)法》[2]、《土地管理法》等法律缺乏有效的銜接，造成《土地儲(chǔ)備管理辦法》的制約性不足。筆者認(rèn)為，應(yīng)該制定《土地儲(chǔ)備條例》，在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等法律的框架內(nèi)，進(jìn)一步明確規(guī)定取得土地的補(bǔ)償規(guī)范，完善取得土地的程序。同時(shí)適應(yīng)土地制度的改革，將管理利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入土地儲(chǔ)備制度，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)土地的管理調(diào)控職能。

2.3完善土地儲(chǔ)備庫的建立

修訂后的《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確提出了建立土地儲(chǔ)備庫的要求，并且規(guī)定了入庫儲(chǔ)備土地的概念為：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已取得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲(chǔ)備土地庫管理的土地?！币?guī)定了入庫土地的標(biāo)準(zhǔn)和不得入庫土地的負(fù)面清單，對(duì)“完整產(chǎn)權(quán)”的規(guī)范更加清晰，儲(chǔ)備土地入庫前應(yīng)向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理登記。土地儲(chǔ)備，不論采取征收、收購、收回等哪一種方式，發(fā)生的均是權(quán)利的變動(dòng)，按照《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記發(fā)生效力。土地儲(chǔ)備庫的建立以及儲(chǔ)備土地登記制度的建立是依法收儲(chǔ)、依法管理儲(chǔ)備土地的新要求，有利于土地交易秩序的穩(wěn)定。但是，《土地儲(chǔ)備管理辦法》并沒有要求所有納入儲(chǔ)備的土地必須先登記進(jìn)入儲(chǔ)備庫再出庫進(jìn)行交易。筆者認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)土地儲(chǔ)備庫的管理，嚴(yán)格執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利變化的法律要求，所有儲(chǔ)備土地進(jìn)行登記入庫，為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)收儲(chǔ)土地進(jìn)行前期開發(fā)提供法律主體地位和權(quán)利。同時(shí)，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地儲(chǔ)備庫，對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記后納入儲(chǔ)備庫進(jìn)行管理，統(tǒng)一發(fā)布土地供應(yīng)計(jì)劃，建立公平、開放的土地交易平臺(tái)。

2.4建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

隨著土地制度的改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場勢在必行。統(tǒng)籌國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地，平衡增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實(shí)行統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃，遵循統(tǒng)一法律規(guī)則，確定統(tǒng)一價(jià)格原則，建設(shè)統(tǒng)一交易平臺(tái)，強(qiáng)化統(tǒng)一管理制度，最終形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為政府土地調(diào)控的重要機(jī)構(gòu)，具有充分的建設(shè)用地管理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建立過程中發(fā)揮重要作用。

結(jié)論：

簡而言之，土地儲(chǔ)備制度的建立，為城市發(fā)展提供了土地空間，為地方財(cái)政營造了增資來源。隨著全面深化改革的推進(jìn)，土地制度也在發(fā)生著深刻的變化，作為重要的土地制度之一，土地儲(chǔ)備制度也面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。本文針對(duì)新形勢下對(duì)土地儲(chǔ)備制度的新要求和影響，從法律方面進(jìn)行深入分析，希望能夠給相關(guān)人士提供參考價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐烈英.中國物權(quán)法理論研究[M].四川人民出版社，2015：180.

[2]吳東仙，羅思榮.完善土地儲(chǔ)備制度的法律思考[J].杭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，（05）.

作者簡介：

扶志斌，天津市結(jié)構(gòu)調(diào)整土地收購中心，天津。