PPP模式下公路工程全過程造價管理現(xiàn)狀與完善措施

（中國鐵建投資集團有限公司，北京 100855）

1 PPP項目融資特點

在公路工程中，所謂的PPP融資模式，即為由政府和具有投資能力的民間企業(yè)以簽訂合同的形式來共同完成項目建設的任務。這樣原本由一方承擔的風險分攤到雙方，這一模式的出發(fā)點是確保參與合作的各方實現(xiàn)共贏。在PPP管理模式中，投資方是整個模式的主體，但在實際投資過程中，過度依賴項目投資方所提供的資金往往會拖慢工程進度。因此，要想提升整個項目的扶持力度，則需將項目的預期收益和資產(chǎn)情況進行匹配，以確保工程在工期允許的范圍之內(nèi)獲得最大收益。其主要的融資特點有以下幾種。

1）所需承擔項目風險的時間延長。我國有關部門對PPP項目進行了明確規(guī)定：凡參與PPP模式融資的合作方，需滿足合作期限最低值為10年的要求，而這一要求較之其他模式下的合作期限延長了5～7年。因此，從這一變化來看，該模式的融資雙方需承擔相對應的項目風險。隨著項目時間延長，投資方所需承擔的風險會越來越大。

2）減輕了政府的財政壓力，使工程項目建設形成多元化格局。從傳統(tǒng)融資方式來看，政府是整個項目的核心；而PPP模式下，主體變成了參與融資的社會資本投資方。在傳統(tǒng)的融資模式中，政府需承擔工程項目建設的全部資金投入，這是一項沉重的負擔。但在PPP模式下，政府通過引進社會投資人，共同承擔工程項目建設的融資，從而有效地控制了政府的債務風險。北京興延高速公路（現(xiàn)名為崇禮高速公路興延段）是全國首例通過公開招標建設的高速公路PPP項目，該項目投資規(guī)模大，若按原有“政府資本金+債務性融資”的融資方式，政府需投入資本金130億元，而政府財政難以承擔，作為世園會重要的配套基礎設施之一，項目建設的必要性不言而喻。正是在這樣的背景下，政府通過公開招標方式，采用PPP模式，僅投入了36億元就撬動了約104億元的社會投資，極大地緩解了政府當期的財政壓力。

3）從對項目建設期工程質(zhì)量的重視程度上來看，這種融資模式所帶來的影響遠高于傳統(tǒng)的融資模式。在項目融資過程中，社會資本參與的最終目的是在運營期獲得可觀的利潤收入。因而，在建設過程中，必定會更為注重工程質(zhì)量，以減少因施工質(zhì)量引起的缺陷、返修投入，從節(jié)約成本方面努力達成企業(yè)的終極目標。這樣一來，借助PPP模式可有效避免傳統(tǒng)融資模式帶來的質(zhì)量隱患，提高整個項目的質(zhì)量管理水平。

2 PPP模式下公路工程全過程造價管理現(xiàn)狀

2.1 工程準備階段

在公路工程項目全過程造價管理中，工程準備階段的造價管理難度主要有以下幾點：①項目工期較長時，工程施工過程中會存在諸多不確定因素；②施工所涉及的區(qū)域很大時，很難在同一個區(qū)域內(nèi)對其進行統(tǒng)一管理；③項目資金運轉(zhuǎn)的周期越長則所需承擔的項目風險越多。從最終目標看，在這種PPP模式下，社會資本投資方進行投資的目的在于獲取可觀的利潤，因而需更加精確地估算整個項目的投入資金。

2.2 工程招投標階段

使用招標的方式來確定與政府合作的投資方是PPP模式選取合作方時最主要的方式。招標方在嚴密論證項目可行性的前提下，對前來應標的所有企業(yè)進行嚴格審查，并尋找第三方專業(yè)人員對投標企業(yè)進行準確評估，了解其公司情況。在對比分析后，選擇最合適的合作方，與之簽訂合作合同，并在合同上列明雙方所需承擔的風險與責任。

2.3 工程設計階段

在項目正式設計動工前，需對整個項目的建設進行長遠規(guī)劃設計。在設計時，應充分考慮工程建設過程中需使用的技術、投入的經(jīng)濟狀況及人為影響因素，將造價控制在限額范圍內(nèi)，保證資金的投入。在這一階段，目前存在有以下2個問題：①項目設計過程中對造價的管理指標不明確，使其并未獲得相關的設計體現(xiàn)；②在具體設計方案中，所設立的目標遠遠高出實際建設可能達到的目標，因而存在施工實際情況與設計理想狀態(tài)存在較大偏差的情況。

2.4 工程實施階段

在工程實施階段，最主要考慮的因素是如何在確保項目質(zhì)量的前提下節(jié)約工程所需投入的資金。之所以要對其進行合理管控，是因為在建設過程中會受到社會影響或設計變更所帶來的成本變化。除這些影響因素外，由于與之相關的市場價格或項目收益的變化也會影響資金投入。在PPP管理模式中，工程實施階段需具備的相關信息既包括項目施工方案，又包括工程造價等文檔清單。若相關管理部門沒有收到這一系列文件，則可能導致工程糾紛無法得到合理解決，影響整個工程的施工效果。

2.5 工程運營與結算階段

在工程運營與結算階段，最顯著的問題是如何管理成本資金。尤其是在項目結款時，為了獲取更大的利潤，相關項目投資方可能會采取一些不正當手段來達成自己的目的，比如使用虛報成本價格或陰陽合同等方式。這樣就會造成工程糾紛，導致項目無法正常結算。

3 PPP模式下公路工程全過程造價管理的完善措施

3.1 建立能進能出的項目示范機制

在PPP模式下，合作方所需承擔的責任與風險在合同中都已明確，因此在建設過程中雙方都需嚴格遵循合同簽訂的條款，以免工程遭遇重大變更時產(chǎn)生一系列不可預知的變化。在確保公共利益的基礎上，要保障社會投資方的合法利潤。鑒于上述原因，實行全過程造價管理還需建立能進能出的項目示范機制。將工程所有的信息資料呈報給專家進行驗收，符合PPP模式的造價管理案例可作為成功的典型，進行全面推廣。

3.2 化解地方政府非債務風險

如圖1所示，化解地方政府的非債務風險處理流程需嚴格按照相關標準實施，以減輕政府所需承擔的財務風險。在PPP模式中，一般情況下使用的處理辦法有TOT（Transfer Operate Transfer）和 ROT（Renovate Operate Transfer）。成功轉(zhuǎn)化非債務風險，其一可將地方投入資金用于基礎設施建設；其二還可促使項目的施工質(zhì)量得以提升。

圖1 地方非債務風險的化解

3.3 加強施工材料控制

所有影響PPP項目造價管理的因素里，項目總投資占有重要地位。因此，在構建相關成本管理模型時需重點考慮該條件，此外還需全面分析所有影響因素，輸入工程的相關數(shù)據(jù)，獲取與之對應的財務測算結果。在整個施工過程中，原材料的采購和使用是最主要的環(huán)節(jié)，直接關系到合作方的利潤獲取值。故而需對施工所涉及的所有材料進行嚴格管控、規(guī)范管理，以免材料浪費帶來不必要的投資損失。同時，在施工中還要注意不要脫離質(zhì)量而盲目追求施工速度。

3.4 加強業(yè)務指導和技術支持

準備施工前，需對該項目所涉及到的所有事務進行統(tǒng)一規(guī)劃管理，即規(guī)劃設計方案和施工方案。這些方案專業(yè)性強，為了促使工程建設效果達到預期要求，可以政府財政部門為主，組織搭建信息平臺，便于項目信息之間的傳遞。另外還要組建業(yè)務能力強、經(jīng)驗豐富的專家團隊對PPT項目進行一對一指導，使全過程的造價管理更為專業(yè)化。

4 結語

綜上所述，在PPP模式下的公路工程中，全過程造價管理在我國目前尚處于不斷摸索的狀態(tài)，雖取得了一定的成就，但仍然存在較多的問題。本文通過分析研究，提出相應的解決措施，希望對提高公路工程全過程造價管理有一定的借鑒作用。