整縣推進鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃方法研究
——以廣東乳源瑤族自治縣為例

0 引言

近年來，從國家“鄉(xiāng)村振興”發(fā)展戰(zhàn)略，到中央“一號文件”對于鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)注，再到“田園綜合體”這種跟隨特色小鎮(zhèn)概念提出的新型農(nóng)村建設(shè)，都在不斷釋放“鄉(xiāng)村建設(shè)步入新時代”的信號，鄉(xiāng)村將成為體現(xiàn)美麗中國、文化自信的重要區(qū)域。隨著鄉(xiāng)村建設(shè)工作全面鋪開，“鄉(xiāng)村規(guī)劃”再次成為規(guī)劃界乃至社會民眾關(guān)注的重點。廣東省在過去40年的快速發(fā)展中遺留下來一個亟待解決的問題是“農(nóng)村建設(shè)”，鄉(xiāng)村發(fā)展?fàn)顩r及建設(shè)水平與內(nèi)陸地區(qū)存在較大差距。為此，自20世紀(jì)90年代以來，廣東省開展了多輪村莊規(guī)劃，旨在提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平（見圖1）。

本文結(jié)合廣東省乳源瑤族自治縣縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，重點探索有別于傳統(tǒng)“縣域鄉(xiāng)村體系規(guī)劃”的建設(shè)思路，為統(tǒng)籌縣域鄉(xiāng)村建設(shè)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展提供方法。

圖1 廣東省鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展歷程

1 乳源鄉(xiāng)村建設(shè)特征及存在問題

乳源瑤族自治縣地處廣東省北部南嶺地區(qū)，山林地貌區(qū)域占全縣面積的90%，屬于典型的山地城市。全縣自然村約1065個，由于是世界過山瑤之鄉(xiāng)，因此眾多瑤族村莊仍沿襲定居山林的生活模式，全縣推動鄉(xiāng)村建設(shè)存在較大難度。乳源縣域鄉(xiāng)村發(fā)展存在以下問題。

1）空心村問題與土地浪費嚴(yán)重 乳源是粵北地區(qū)人口輸出大縣，空心村造成土地資源的極大浪費，使村民住地散亂，村落分布面積過大，村莊外延拉長，增加了水、電、通信、道路、公用設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)難度，延緩了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2）基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，村莊環(huán)境品質(zhì)較差 近年來乳源縣積極推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向鄉(xiāng)村延伸，加大了對農(nóng)村地區(qū)的投資和建設(shè)力度。然而，乳源縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給總量不足，除少數(shù)政府扶持建設(shè)的新農(nóng)村外，大部分村莊尚未實現(xiàn)自來水供給、污水集中處理排放、電信網(wǎng)絡(luò)覆蓋等，村莊便民服務(wù)中心、公廁、幼兒園、健身器材等生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施缺失。

3）鄉(xiāng)村文化逐步消失，村莊建筑特色不再 由于鄉(xiāng)村人口逐步外流，村民對鄉(xiāng)村文化的保存、傳承重視程度不高，對地方戲劇、民謠、手工藝制品的保護力度不足，使大量當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情及傳統(tǒng)文化習(xí)俗逐漸消亡，地方文化優(yōu)勢得不到發(fā)揮。

2 縣域鄉(xiāng)村建設(shè)方法探索

研究主要針對鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的部分村莊發(fā)展方向不明晰、鄉(xiāng)村發(fā)展用地缺乏統(tǒng)籌等核心問題，提出如下解決方案。

2.1 基于發(fā)展?jié)摿υu價的村莊發(fā)展方向引導(dǎo)

2.1.1 發(fā)展?jié)摿υu價體系

通過建立科學(xué)的評價體系，對所有村莊進行發(fā)展?jié)摿υu價，形成分析合理、切合實際的發(fā)展思路，明晰發(fā)展方向。在評價指標(biāo)選取時，遵從綜合性、可比性、代表性及可操作性原則，從區(qū)位條件、自然條件、村莊規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施狀況、發(fā)展態(tài)勢、旅游資源因素等6方面建立村莊用地適宜性評價指標(biāo)體系（見表1）。

2.1.2 縣域村莊發(fā)展分類

根據(jù)發(fā)展?jié)摿υu價，結(jié)合村莊發(fā)展類型，將村莊發(fā)展分為基本保障、環(huán)境改善和特色營造3種類型，結(jié)合規(guī)劃編制要求提出詳細控制要求（見表2）。

2.2 村莊建設(shè)用地管控

隨著乳源經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村居民點用地管控逐步向緊湊、集約利用等要求發(fā)展?；凇皠倧椊Y(jié)合”思路，綜合考慮城鎮(zhèn)發(fā)展、生態(tài)保護、地質(zhì)隱患、村莊發(fā)展?jié)摿?、村莊服務(wù)設(shè)施建設(shè)等因素，確定鄉(xiāng)村居民點用地管控邊界和用地規(guī)模。

1）城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的村莊用地規(guī)劃 縣城和各城鎮(zhèn)的拓展將周邊村莊納入城市建設(shè)，對乳源縣中心城區(qū)和各鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的村莊進行規(guī)劃，未來將村莊建設(shè)用地調(diào)整為城市建設(shè)用地。

2）生態(tài)敏感地區(qū)的村莊用地規(guī)劃 對于自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護區(qū)、歷史文化保護區(qū)等相關(guān)保護區(qū)范圍內(nèi)的原農(nóng)村居民點，除歷史文化名村或其他確需保留的特殊村莊外，規(guī)模小于20戶的村莊實行2035年遠期搬遷，在保護區(qū)范圍外進行異地統(tǒng)建；規(guī)模在20戶以上的村莊鼓勵逐步向附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地或縣城集中，恢復(fù)原用地生態(tài)功能。在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)和重要地質(zhì)災(zāi)害隱患點等危險地段的村莊，建議近期搬遷避讓以確保人民的生命財產(chǎn)安全。

3）村莊建設(shè)用地的統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移 2035年村莊建設(shè)用地在2020年土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上優(yōu)化。以鎮(zhèn)為單位，可將現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地與2020年土地利用總體規(guī)劃的差異用地，即村莊現(xiàn)狀未建設(shè)但規(guī)劃為村莊建設(shè)用地的用地指標(biāo)，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移，以滿足部分特色營造村莊的用地需求。

3 結(jié)語

縣域村莊建設(shè)規(guī)劃通常被理解成“縣域鄉(xiāng)村體系規(guī)劃”的升級版本，旨在將縣域鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌工作從傳統(tǒng)的行政體系分級、分層中分離開來，切實引導(dǎo)村莊發(fā)展、建設(shè)的思路開展及體系規(guī)劃的編制，對單個村莊的建設(shè)規(guī)劃、整治規(guī)劃將起到引導(dǎo)作用。本文關(guān)于縣域鄉(xiāng)村建設(shè)的方法尚處探索階段，部分觀點仍需進一步優(yōu)化，并在實際建設(shè)中被檢驗。

表1 評價標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)重

表2 分類發(fā)展規(guī)劃指引