城市停車管理“灰色地帶”

劉金廣

城市停車管理是“城市道路交通文明暢通提升行動計劃”重點考核內(nèi)容之一，建筑退線區(qū)（俗稱“道路紅線外”）停車管理，一直是停車管理的灰色地帶，也是停車管理與執(zhí)法的難點。為了規(guī)范城市路側(cè)建筑退線區(qū)停車管理，維護(hù)城市停車秩序，提升道路交通文明水平，本研究通過梳理我國現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于城市建筑退線區(qū)停車的相關(guān)規(guī)定，從分析城市建筑退線區(qū)范圍和功能入手，研究了建筑退線區(qū)停車泊位所有權(quán)、交通安全管理，以及泊位施劃要求等問題，結(jié)合境外城市停車管理經(jīng)驗，從管理理念、管理機制和管理方法等方面，系統(tǒng)性提出加強我國城市路側(cè)建筑退線區(qū)停車管理的策略思考。

我國城市路側(cè)建筑退線區(qū)停車問題，是各城市面臨的治理難題之一，問題主要表現(xiàn)在：退線區(qū)內(nèi)亂停車，機動車侵占行人通行空間，利用人行道進(jìn)出，通行秩序混亂，交通事故多發(fā)，影響城市市容市貌等。尤其是隨著城市停車供需矛盾的日益緊張，退線區(qū)停車問題更為突出。“建筑退線區(qū)內(nèi)是否可以停車，如何有效加強退線區(qū)停車管理”等問題，亟待科學(xué)分析、解疑答惑。

本文通過梳理我國現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等文件相關(guān)要求，分析境外城市停車?yán)砟罴胺椒?，結(jié)合我國城市停車現(xiàn)狀情況，試圖嘗試研究分析這些問題。

一、我國現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等文件的相關(guān)規(guī)定

（一）建筑退線區(qū)的范圍及功能

1.建筑退線區(qū)范圍?！睹裼媒ㄖO(shè)計通則（GB 50352-2005）》（以下簡稱GB 50532）中規(guī)定了道路紅線、用地紅線和建筑控制線的定義，道路紅線是指規(guī)劃的城市道路（含居住區(qū)級道路）用地的邊界線；用地紅線是指各類建筑工程項目用地的使用權(quán)屬范圍的邊界線；建筑控制線是指有關(guān)法規(guī)或詳細(xì)性規(guī)劃確定的建筑物、構(gòu)筑物的基底位置不得超出的界限。

一般情況，道路紅線與用地紅線重合，建筑控制線退出用地紅線一定距離。從上述三線的定義規(guī)定來看，道路紅線以內(nèi)為城市道路，道路紅線以外至建筑控制線，這塊區(qū)域即為建筑退線區(qū)范圍，示意圖如圖1所示。

2.建筑退線區(qū)功能?！冻鞘械缆方煌ㄒ?guī)劃設(shè)計規(guī)范（GB 50220-1995）》中規(guī)定，城市道路規(guī)劃，應(yīng)與城市防災(zāi)規(guī)劃相結(jié)合，干路兩側(cè)的高層建筑應(yīng)由道路紅線向后退10～15米。GB 50352中規(guī)定，建筑物主要出入口前應(yīng)有供人員集散用的空地，其面積和長寬尺寸應(yīng)根據(jù)使用性質(zhì)和人數(shù)確定。另外，上海、天津、南京等多個城市制定出臺了關(guān)于城市路側(cè)建筑退線的相關(guān)規(guī)定。

綜合分析可知，設(shè)置建筑退線區(qū)的目的主要在于，應(yīng)急情況下的人員安全疏散、保障交通有效視距、預(yù)防交通事故、降低道路交通噪聲污染，以及和增強街道采光等，退線區(qū)不具有停車功能。

（二）建筑退線區(qū)內(nèi)停車管理

1.關(guān)于退線區(qū)設(shè)置停車泊位的所有權(quán)問題。我國《物權(quán)法》第七十一條中規(guī)定，業(yè)主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。業(yè)主行使權(quán)利不得危及建筑物的安全，不得損害其他業(yè)主的合法權(quán)益。

第七十四條中規(guī)定，占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有。從法條可知，建筑退線區(qū)域?qū)儆谟玫丶t線以內(nèi)的空間，是否要使用這一區(qū)域，應(yīng)由業(yè)主共同決定，不得損害其他業(yè)主的合法權(quán)益，并且如果設(shè)置停車泊位，其所有權(quán)歸業(yè)主共有。

2.關(guān)于退線區(qū)設(shè)置停車泊位的交通安全管理問題。我國《道路交通安全法》第二十九條規(guī)定，道路、停車場和道路配套設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求，并根據(jù)交通需求及時調(diào)整。公安機關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)已經(jīng)投入使用的道路存在交通事故頻發(fā)路段，或者停車場、道路配套設(shè)施存在交通安全嚴(yán)重隱患的，應(yīng)當(dāng)及時向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧蟾妫⑻岢龇婪督煌ㄊ鹿?、消除隱患的建議，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時作出處理決定。

第五十六條規(guī)定，機動車應(yīng)當(dāng)在規(guī)定地點停放。禁止在人行道上停放機動車；但是，依照本法第三十三條規(guī)定施劃的停車泊位除外。在道路上臨時停車的，不得妨礙其他車輛和行人通行。

第一百一十九條規(guī)定了本法中用語的含義，“道路”是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所。

從法條可知，城市路側(cè)行人通行的區(qū)域不鼓勵設(shè)置停車泊位，如果退線區(qū)設(shè)置了停車泊位，其交通安全管理工作應(yīng)受公安機關(guān)交通管理部門監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)交通安全隱患問題應(yīng)向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧蟾?，并提出改善建議，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時作出處理決定。

3.關(guān)于退線區(qū)設(shè)置停車泊位的施劃標(biāo)準(zhǔn)問題。我國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市道路路內(nèi)停車泊位設(shè)置規(guī)范（GA/T 850-2009）》《城市道路路內(nèi)停車管理設(shè)施應(yīng)用指南（GA/T 1271-2015）》等，對城市道路設(shè)置停車泊位的條件進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，立足道路交通安全與交通秩序，從城市用地功能、道路類型、道路寬度、交通流量、交通特性和道路交通環(huán)境等方面，提出了規(guī)定和要求。

如果建筑退線區(qū)設(shè)置停車泊位，宜參照人行道設(shè)置泊位的要求，要充分考慮設(shè)置泊位后行人通行有效寬度，應(yīng)確保行人交通安全，保障行人通行效率。

二、境外城市街道停車管理經(jīng)驗[1]

縱觀境外發(fā)達(dá)國家城市街道停車管理經(jīng)驗，都經(jīng)歷了從“以車為本”轉(zhuǎn)向“以人為本”的理念蛻變，經(jīng)歷了從“一味迎合機動車交通需求，忽視步行和自行車交通”到“嚴(yán)格抑制機動車使用，倡導(dǎo)步行和自行車活力空間”的過程變遷。

2018年美國暢銷書《搶街》中提出，步行不僅有助于城市的安全和生活品質(zhì)，也與城市經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)。生機勃勃的街道才能成為“街坊”，這是社會“財富”至關(guān)重要的表現(xiàn)形式，這種財富也有益于商業(yè)。適合步行、富有生氣的街道會自發(fā)生成公共秩序，步行交通推動當(dāng)?shù)厣啼伒陌l(fā)展。

境外設(shè)計手冊或報告中體現(xiàn)的最新管理理念及思路值得我國城市借鑒思考，具體如下：

（一）首要確保道路網(wǎng)絡(luò)交通安全有序運行

美國國家公路與運輸協(xié)會（AASHTO）2011年編制出版的《道路幾何設(shè)計規(guī)則》中指出，道路通行路網(wǎng)首先要確保交通安全和交通運行效率，保障交通運行是道路通行網(wǎng)絡(luò)的主要功能，在充分考慮用地功能的情況下，根據(jù)實際交通需求，部分路段可設(shè)置路內(nèi)停車泊位。

其體現(xiàn)出的停車管理理念是，原則上不鼓勵道路區(qū)域范圍設(shè)置停車泊位，應(yīng)首要保障交通安全有序通行，如果有特殊需求，并且在道路交通條件允許的情況下，可根據(jù)實際需求設(shè)置。

（二）特別關(guān)注道路區(qū)域行人通行及活動

美國紐約市交通局2015年編制出版的《紐約街道設(shè)計手冊（第二版）》中提出，在過去的十多年中，街道設(shè)計最佳實踐案例傾向于支持步行、自行車和公共交通的設(shè)計。

街道行人空間優(yōu)化帶來的益處不僅在交通便利性方面的提升，還能夠改善公共衛(wèi)生、改善宜人環(huán)境和促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)活動等，手冊中提出多項將街道設(shè)計成步行公共空間的措施，并付諸于實踐。例如，曼哈頓哥倫布大道，重新改造行人通行空間和環(huán)境，將未充分利用的道路空間重新分配給行人廣場，擴建人行道等。

其體現(xiàn)出的街道空間設(shè)計理念是，以人為本設(shè)計城市街道，盡可能把城市街道空間還給行人，確保不被機動車占用。

（三）強化“以人為本”設(shè)計城市街道交通體系

倫敦市政府2018年編制出版的《倫敦市長交通戰(zhàn)略》中提出，將更多街道用作步行公共空間和行人休憩場所，倡議減少市民開車出行。在可達(dá)性較強的區(qū)域?qū)嵤o汽車化發(fā)展，減少汽車使用，路側(cè)不可設(shè)置停車位。提倡通過設(shè)置物理設(shè)施的方式，防止機動車侵占道路。

其體現(xiàn)出的交通發(fā)展理念是，減少機動車的使用，不鼓勵設(shè)置路側(cè)停車泊位，應(yīng)把公共空間還給行人，營造綠色通行交通氛圍。

三、管理策略思考

“停車難”是中央城市工作會議提出的當(dāng)前我國城市普遍面臨的五大城市病之一，“停車難”的表象是停車泊位供給相對停車需求嚴(yán)重不足，車輛無處可停、難以停放，停車秩序相對較為混亂。其根源在于，由于各種因素原因，城市停車規(guī)劃相對滯后，配建車位監(jiān)督乏力，泊位供給量嚴(yán)重缺失，隨著城市機動車保有量逐年急劇攀升，停車供給與停車需求之間的矛盾日益嚴(yán)重。

在這種背景情況下，加強城市路側(cè)建筑退線區(qū)停車管理相對非常困難，如果放手不管，不僅無法緩解停車難問題，并且會危及道路交通安全，擾亂交通運行秩序，影響城市文明形象。

因此，應(yīng)本著“系統(tǒng)研判、科學(xué)施策、精細(xì)管理、創(chuàng)新應(yīng)用”的原則，在我國現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)文件的要求下，積極借鑒境外城市停車管理先進(jìn)經(jīng)驗，從理念、思路、機制、方法等方面系統(tǒng)性提出退線區(qū)停車管理的策略思考，以期為有效解決退線區(qū)停車問題提供決策支撐，策略流程示意圖如圖2所示。

（一）轉(zhuǎn)變交通理念 厘清管理思路

1.明確停車泊位權(quán)責(zé)問題，做好現(xiàn)有泊位備案工作。按照我國現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)要求，結(jié)合現(xiàn)有建筑退線區(qū)范圍停車設(shè)施實際情況，建議由城市政府部門牽頭，聯(lián)合規(guī)劃、建設(shè)、公安交管、城管等部門，研究確權(quán)停車泊位，明確停車管理主體，確定停車管理職責(zé)，即明確現(xiàn)有停車泊位中，哪些泊位屬于公共管理范圍，哪些泊位屬于非公共管理范圍，加快完善停車泊位備案管理，夯實路側(cè)退線區(qū)停車管理基礎(chǔ)。

2.保障行人通行活動空間，營造以人為本交通環(huán)境。境外城市管理經(jīng)驗表明，把城市街道空間還給行人，不允許機動車占用步行空間，確保行人通行路權(quán)，合理設(shè)置行人休憩設(shè)施，構(gòu)筑人與街道和諧的生態(tài)環(huán)境，不僅有利于道路交通安全，而且可以提升城市品質(zhì)，激活城市活力，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。建議強化城市人行道與建筑退線區(qū)一體化設(shè)計，優(yōu)化行人通行及活動環(huán)境。

3.合理增加路外停車泊位供給，優(yōu)化城市交通出行結(jié)構(gòu)。從建筑退線區(qū)的功能來看，其不屬于建筑設(shè)施配建停車的空間，不可作為配建停車場地使用，也不宜作為臨時停車的場所。

建議本著“適度滿足基本停車需求，嚴(yán)格控制出行停車需求”的原則，參照《城市停車規(guī)劃規(guī)范（GB/T 51149-2016）》，結(jié)合各地實際情況，制定完善各城市建筑設(shè)施配建停車泊位規(guī)范，并要切實加強配建停車泊位建設(shè)使用監(jiān)管。

加快城市公共交通系統(tǒng)建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃公交站點分布，提升公交可達(dá)性與服務(wù)水平，鼓勵公眾采用公共交通方式出行，削減出行停車需求。

4.科學(xué)設(shè)置交通管理設(shè)施，防止行人通行空間被侵占。參照《城市道路交通設(shè)施設(shè)計規(guī)范（GB 50688-2011）》《城市道路路內(nèi)停車管理設(shè)施應(yīng)用指南（GA/T 1271-2015）》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，通過合理設(shè)置交通標(biāo)志標(biāo)線，明確規(guī)范交通語言，告知公眾哪些地點或區(qū)域不得停車；通過合理設(shè)置阻車設(shè)施，利用物理隔離的方式，阻止車輛進(jìn)入行人通行或活動空間。同時，結(jié)合道路接入優(yōu)化設(shè)置退線區(qū)停車的進(jìn)出口。

（二）規(guī)范停車秩序 確保交通安全

1.研究制定退線區(qū)取消停車位管理辦法，把空間還給行人通行。應(yīng)明確退線區(qū)的功能屬性，其不可作為停車區(qū)域，建議綜合考慮建筑設(shè)施用地功能、道路交通特征、停車供需狀況、交通安全狀況、城市市容市貌等方面，從所處區(qū)域位置、取消時限、配套措施等維度，科學(xué)制定城市取消建筑退線區(qū)停車的管理辦法。積極創(chuàng)建文明規(guī)范停車示范街道、示范區(qū)域，以點帶線、以線促面，逐步優(yōu)化城市通行空間環(huán)境。

2.科學(xué)規(guī)范施劃停車泊位，優(yōu)化區(qū)域交通組織設(shè)計。對于短期內(nèi)退線區(qū)暫時未取消的停車設(shè)施，根據(jù)《城市道路路內(nèi)停車泊位設(shè)置規(guī)范（GA/T 850-2009）》《城市道路路內(nèi)停車管理設(shè)施應(yīng)用指南（GA/T 1271-2015）》等標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于停車泊位施劃的要求，應(yīng)參照人行道設(shè)置停車泊位標(biāo)準(zhǔn)，確保行人有效通行空間，保障行人交通安全。

對于行人通行空間不足的，應(yīng)加快泊位取消進(jìn)程，退線區(qū)設(shè)置停車泊位后步行道有效剩余寬度參考值如表1所示。

規(guī)范設(shè)置停車泊位標(biāo)線，根據(jù)空間實際情況，合理選取停車泊位設(shè)計形式，可采用平行式、斜列式（傾角300、450、600）和垂直式，明確車輛停放位置，確保車輛停放整齊規(guī)范。優(yōu)化區(qū)域交通流線設(shè)計，在保證交通安全的前提下，提升綜合交通效率。

3.確保停車安全視距，預(yù)防退線區(qū)交通事故。視距不良容易引發(fā)交通事故。應(yīng)保證車輛停放過程具有良好的通視條件，綠化植被、建筑設(shè)施等均不可影響車輛有效視距，對于遮擋視線、影響視距的情況，應(yīng)及時整改消除。尤其是退線區(qū)臨時停車場出入口處，建議參照《城市道路工程設(shè)計規(guī)范（CJJ 37-2012）》的規(guī)定，出入口邊線以內(nèi)2米處作視點的120°范圍內(nèi)，不應(yīng)有遮擋視線的障礙物，示意圖如圖3所示。另外，臨時停車場出入口處宜設(shè)置減速設(shè)施。

（三）完善管理機制 強化協(xié)同治理

1.建立退線區(qū)停車秩序管理機制，明確秩序管理職責(zé)。從建筑退線區(qū)的功能和屬性來看，退線區(qū)泊位通常屬于非公共管理范圍的泊位，設(shè)施業(yè)主或直接使用人是退線區(qū)停車秩序管理的主要負(fù)責(zé)人，建議應(yīng)明確其停車秩序管理責(zé)任，應(yīng)對退線區(qū)不按規(guī)定停車、亂停車等行為進(jìn)行有效管理，及時清理私設(shè)車位情況。

另外，公安機關(guān)交通管理部門、城市管理綜合執(zhí)法部門等應(yīng)通過監(jiān)管、教育、勸導(dǎo)等方式，依法依規(guī)協(xié)同參與退線區(qū)范圍停車秩序治理，共同維護(hù)城市管理秩序。

目前，我國部分城市制定的停車管理辦法中已明確了退線區(qū)停車秩序管理職責(zé)，例如，2018年北京市人大常委會發(fā)布《北京市機動車停車條例》中，明確提出“國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織、個體工商戶等單位，應(yīng)當(dāng)做好門前停車管理責(zé)任區(qū)內(nèi)的停車秩序維護(hù)工作，有權(quán)對違法停車行為予以勸阻、制止或者舉報”。

2.建立退線區(qū)停車安全隱患排查機制，督促隱患問題及時整改。從《道路交通安全法》中規(guī)定來看，建筑退線區(qū)停車場應(yīng)符合道路交通安全、暢通的要求，公安機關(guān)交通管理部門具有檢查退線區(qū)停車安全隱患的職責(zé)，如果發(fā)現(xiàn)存在交通安全隱患，應(yīng)提出防范交通事故、消除安全隱患的建議，并及時向所在轄區(qū)人民政府報告，其應(yīng)及時作出處理決定。

3.完善停車泊位電子化備案機制，夯實科學(xué)城市停車規(guī)劃基礎(chǔ)。參照《城市道路路內(nèi)停車管理設(shè)施應(yīng)用指南（GA/T 1271-2015）》規(guī)定，對城市停車泊位進(jìn)行電子化規(guī)范編碼，構(gòu)建城市停車備案管理數(shù)據(jù)庫平臺，為深入研判城市停車供需關(guān)系，科學(xué)編制城市停車管理規(guī)劃，精細(xì)管理建筑設(shè)施配建停車設(shè)施，創(chuàng)新調(diào)控使用現(xiàn)有停車泊位資源等提供信息基礎(chǔ)，為逐步取消建筑退線區(qū)停車泊位，打造“以人為本”道路通行空間提供數(shù)據(jù)支撐。

4.廣泛開展文明停車社會宣傳，號召全社會共同維護(hù)交通秩序。社會宣傳是轉(zhuǎn)變理念、落實政策、規(guī)范行為的重要手段。通過向全社會進(jìn)行深入、系統(tǒng)、有效的文明規(guī)范停車宣傳，建立人與城市環(huán)境和諧相處的綠色交通氛圍，規(guī)范社會公眾停車行為，形成全社會綠色出行、文明行車、規(guī)范停車的良好道路交通環(huán)境。（原載公安部交通安全微發(fā)布）

注釋

[1]通常情況，境外城市街道是指道路兩側(cè)建筑設(shè)施之間的空間，包含本研究中所提及的路側(cè)退線區(qū)。

停車場規(guī)劃要求

《城市停車規(guī)劃規(guī)范》（GB/T 51149-2016）規(guī)定：本條文明確停車場規(guī)劃應(yīng)綜合考慮環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急避難等因素，按照節(jié)約土地資源的原則建議選擇停車樓、機械式停車庫等形式，并提出不宜布設(shè)特大型停車場，特別是在城區(qū)，大型和特大型停車場對周邊交通造成較大壓力，一般不宜布設(shè)，對于確實需要布設(shè)的特大型停車場應(yīng)采取分區(qū)管理模式。

電動汽車產(chǎn)業(yè)是我國鼓勵并加快推進(jìn)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是推動節(jié)能減排、實現(xiàn)綠色出行的重要措施。因此，停車場規(guī)劃設(shè)計應(yīng)為電動汽車預(yù)留建設(shè)充電設(shè)施的條件。

本條文參考北京、上海、重慶、深圳、西安、合肥等城市提出的電動車停車位數(shù)量占停車場停車位總數(shù)的比值情況，綜合考慮我國城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性，提出具備充電條件的停車位數(shù)量不宜小于停車位總數(shù)的10%，可根據(jù)電動汽車發(fā)展計劃采取近遠(yuǎn)期相結(jié)合的建設(shè)模式。

依據(jù)我國《城市綠化條例》，并參考北京、上海、深圳等城市的交通設(shè)施用地在綠化覆蓋率和綠地率方面的相關(guān)要求，采用地面停車形式的停車場應(yīng)采用高大喬木、綠植作為與周邊其他性質(zhì)用地的隔離，在滿足停車要求的條件下應(yīng)在停車場內(nèi)種植高大喬木，形成樹陣，創(chuàng)造綠蔭停車環(huán)境。除管理用房、停車輔助設(shè)施、停車位及通道外的場地應(yīng)實現(xiàn)綠化，停車位應(yīng)采用綠化滲水鋪裝。

在現(xiàn)狀停車位供需矛盾突出的地區(qū)，若該區(qū)域內(nèi)不具備建設(shè)獨立占地的面向公共服務(wù)的城市公共停車場，經(jīng)論證后可通過該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴建和翻建的建筑物在滿足建筑物配建停車位指標(biāo)要求下，可增加獨立占地的或者由建筑物代建的不獨立占地的面向公眾服務(wù)的城市公共停車場，逐步改善區(qū)域內(nèi)停車供需矛盾。