新時期善治的鄉(xiāng)村載體問題研究

[摘 要]我國的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了管制、善政和善治的三次轉(zhuǎn)型。在當(dāng)今社會怎樣實現(xiàn)政府與鄉(xiāng)村社會組織的合作成為善治得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。本文結(jié)合廣西宜州市“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”政策的實施效果，提出在農(nóng)村劃小自治單元，成立以自然屯與組為基礎(chǔ)的黨群理事會，可以有效解決行政村自治“空制度”運(yùn)轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村善治缺少載體的問題。

[關(guān)鍵詞]善治;安馬鄉(xiāng);黨群理事會

[基金項目]國家社會科學(xué)基金年度項目“我國村民自治中民主選舉的發(fā)展研究”（14BZZ022）。

[作者簡介]楊海龍（1974-），男，政治學(xué)博士研究生，長春工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授（長春 130012）。

善治思想，自上個世紀(jì)八十年代被提出以來逐漸被政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科廣為關(guān)注，已成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)問題。善治是政府與社會組織合作互動的過程，在我國社會組織缺少的鄉(xiāng)村社會，怎樣實現(xiàn)善治成為鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，本文結(jié)合廣西宜州市安馬鄉(xiāng)的地方治理經(jīng)驗，談?wù)勆浦卧卩l(xiāng)村如何破局的問題。

一、“第三波”：國家對農(nóng)村基層管理的善治轉(zhuǎn)型

國家建構(gòu)包括民族國家建構(gòu)和民主國家建構(gòu)兩部分，民族國家建構(gòu)要求國家政權(quán)不斷下沉，重組基層組織形態(tài)，使之一體化從而成為民族解放的基礎(chǔ)力量;而民主國家建構(gòu)是指以主權(quán)在民為合法性的制度建構(gòu)過程，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的多元化，注重社會的參與和自治

徐勇：《“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構(gòu)》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第4期。。新中國的成立與發(fā)展就經(jīng)歷了一個從民族國家建構(gòu)到民主國家建構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程。從國家對農(nóng)村基層管理層面上看，這個過程經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

管制階段：指國家對鄉(xiāng)村社會強(qiáng)勢管理，社會成為國家權(quán)力的附庸。從時間上看指建國初到人民公社的解體。在這個階段，政治上國家權(quán)力強(qiáng)勢“下鄉(xiāng)”，通過“土地改革運(yùn)動”“合作社運(yùn)動”“人民公社運(yùn)動”等諸多形式，縱向上打破了中國延續(xù)了數(shù)千年的“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”的格局，橫向上拆解了鄉(xiāng)村固有的以家族、宗族為基礎(chǔ)的倫理社會結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)了國家對廣大農(nóng)村的高度整合與管制;經(jīng)濟(jì)上在“重工輕農(nóng)”思想的引導(dǎo)下，采取低價征購農(nóng)副產(chǎn)品、高價銷售工業(yè)品的“剪刀差”政策，從農(nóng)村攫取資金。據(jù)統(tǒng)計，1952至1978年，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換，農(nóng)業(yè)輸入工業(yè)的資金為3900多億元，相當(dāng)于同期國有企業(yè)固定資產(chǎn)原值的約90%

吳群：《論工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2006年第1期。。學(xué)者們曾經(jīng)對整個計劃經(jīng)濟(jì)時期以各種形式實現(xiàn)的農(nóng)村資源向城市的無償轉(zhuǎn)移進(jìn)行估算，歸納起來大約在6000億-8000億元

蔡防、林毅夫：《中國經(jīng)濟(jì)：改革與發(fā)展》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年。。這個階段本質(zhì)上就是通過對農(nóng)村強(qiáng)勢管制達(dá)到“多取少予”的目的，從而實現(xiàn)社會主義國家工業(yè)發(fā)展所需的原始積累。國家與農(nóng)民的關(guān)系表現(xiàn)為縱向管制增強(qiáng)，農(nóng)民之間橫向聯(lián)系弱化，社會呈“蜂窩狀”形態(tài)。隨著分田到戶聯(lián)產(chǎn)承包的來臨，農(nóng)村獲得了更多的自由空間，國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系也由管制階段開始向善政階段過渡。

善政階段：從概念上講“善政一般都包括以下幾個要素：嚴(yán)明的法度，清廉的官員，很高的行政效率，良好的行政服務(wù)和普遍認(rèn)可的社會公正?！?/p>

俞可平：《公正與善政》，《南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第4期。這個階段指1978年人民公社解體到二十一世紀(jì)初的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消。在這個階段中，國家權(quán)力在農(nóng)村基層發(fā)生松動。經(jīng)濟(jì)上，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包制將土地的經(jīng)營權(quán)長期發(fā)包給農(nóng)民，同時開放了農(nóng)產(chǎn)品價格，逐步縮小工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差，逐步降低直至取消“三提五統(tǒng)”和各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。政治上，延續(xù)了接近二十年的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制出現(xiàn)解體，村民自治開始在廣大農(nóng)村普遍實施，并以《中華人民共和國村民委員會自治法》的形式加以固定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨和政府與村委會的關(guān)系也由計劃經(jīng)濟(jì)時期的“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)”。在稅費(fèi)改革時期，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和財政供養(yǎng)壓力，在全國很多地方又采取了合村并組的辦法。“根據(jù)民政部的統(tǒng)計，我國農(nóng)村村委會1999年底為80.1萬個，以后逐年減少，到2004年底只有62.5萬個。5年間村委會數(shù)減少了近1/4。”吳理財：《合村并組對村治的負(fù)面影響》，《調(diào)研世界》2005年第8期。從本質(zhì)上講，這個階段就是通過國家放權(quán)和村民自治達(dá)到對農(nóng)村“少予少取”的目的，從而釋放和激活農(nóng)村被束縛的生產(chǎn)力。國家與農(nóng)民關(guān)系上表現(xiàn)為村民自治與國家懸治。國家的退出，帶來了農(nóng)村社會的碎片化，公共服務(wù)缺失現(xiàn)象明顯，這也直接導(dǎo)致了善治階段的來臨。

善治階段：善治（goodgovernance）“是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會公共利益的最大化?！?/p>

俞可平：《治理與善治·引論》，俞可平主編：《治理與善治》，北京：中國社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第8頁。時間上是從農(nóng)村稅費(fèi)取消到至今。善治階段，國家采取“多予少取”的方針，在“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”思想的指導(dǎo)下，加大了各級財政向農(nóng)村的傾斜力度，各種“國家財政+社區(qū)自助”

耿羽：《“輸入式供給”：當(dāng)前農(nóng)村公共物品的運(yùn)作模式》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2011年第12期。型惠民政策不斷引向農(nóng)村。這些惠民政策一般包括兩個層面：一個是針對個人的，如新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱新農(nóng)保）、新型農(nóng)村合作醫(yī)療（簡稱新農(nóng)合）和糧食直補(bǔ)等，要求國家與個人之間的合作。由于涉及到每個人的切身利益，目前這種合作進(jìn)展比較順利;另一個層面是針對農(nóng)村集體的，如新農(nóng)村建設(shè)、一事一議財政獎補(bǔ)等，這個層面要求國家與農(nóng)村社會組織之間的合作，滿足的是農(nóng)村社會公共利益，與個人之間存在間接的關(guān)系，這就涉及到政策的落實需要代表農(nóng)村公共利益的村民自組織作為載體來承接。“公民社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)，沒有一個健全和發(fā)達(dá)的公民社會，就不可能有真正的善治”。

俞可平、王穎：《公民社會的興起與政府善治》，《中國改革》2001年第6期。由此可見，涉及農(nóng)村公共服務(wù)類政策得以落地的關(guān)鍵是看農(nóng)村是否存在有效的村民自組織來承接，這是我國農(nóng)村基層管理“第三波”轉(zhuǎn)型，也是善治轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。三個階段用表格表示為：

二、“空制度”：部分村委會難以成為善治的鄉(xiāng)村載體

新世紀(jì)以來，我國地方政府經(jīng)濟(jì)增長和社會維穩(wěn)壓力越來越大，為了確保實現(xiàn)既定目標(biāo)，基層政府往往將目標(biāo)細(xì)化為多項考核指標(biāo)，并層層下壓給村委會，比如每年常規(guī)考核內(nèi)容包括“社會總收入、招商引資、固定資產(chǎn)投資、村級集體財力、社會治安綜合治理工作、信訪工作、安全生產(chǎn)工作、計劃生育工作等”，非常規(guī)的臨時性任務(wù)也越來越多。由于我國行政采取的是條塊分割的管理體系，上級每個職能部門都要反映在村委會的工作任務(wù)中，這就造成了“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)象，各個部門到村委會“發(fā)本子、搭班子、掛牌子”現(xiàn)象越來越突出，甚至一個村委會的墻上要掛二十多個牌子。每個牌子掛完后還要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，填寫工作內(nèi)容記錄。在農(nóng)村稅費(fèi)取消之后，村委會干部的工作補(bǔ)貼改由上級財政統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付，“這項措施一方面減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面上級部門制定了針對村干部的諸如《考核方案》《責(zé)任狀》等相關(guān)管理規(guī)范，加大了對村干部的控制力度?！?/p>

楊海龍：《三元利益在村民自治中的博弈研究——以長海縣Y村為例》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第12期。與村干部補(bǔ)貼相掛鉤的考核機(jī)制為完成上級下達(dá)的各項任務(wù)帶來了保障，但同時也使村委會“行政化”色彩越來越濃，對上負(fù)責(zé)越來越強(qiáng)，對村內(nèi)公共事務(wù)則疏于管理。

另外在我國許多地方，行政村面積很大，一個行政村下轄多個自然屯，十多個村民小組，數(shù)百戶村民，過大的規(guī)模增添了村委會管理的難度。以廣西壯族自治區(qū)宜州市為例，全市總面積3896平方公里，下設(shè)180個村民委員會，30個社區(qū)居委會，2571個自然屯，3000多個村民小組。平均每個村委會下轄12個以上的自然屯，村平均面積達(dá)20平方公里，再加上當(dāng)?shù)氐目λ固氐孛?，山多路窄，交通非常不便。宜州的農(nóng)村特征在兩廣、兩湖等南方農(nóng)村非常普遍。空間上的距離給村委會的工作帶來了巨大的障礙，開展以行政村為單位的村民集體行動非常困難，也導(dǎo)致各屯之間的對公共物品的需求出現(xiàn)差異。在一個行政村內(nèi)部，有的屯要修路，有的屯要修橋，有的屯要挖池塘，有的屯要修籃球場，屯與屯之間的需求差異使村委會的籌工籌勞難以開展，農(nóng)村的公共物品難以得到有效供應(yīng)。

與行政村不同，自然屯基本上均為很多代人逐漸積聚而成，存在親緣相近、文化相同、利益相連等熟人共同體的特征，千百年的守望而居使自然屯形成了穩(wěn)定的倫理秩序，相互間信任和依賴度很高，這也導(dǎo)致自然屯很容易產(chǎn)生集體行動。而由自然屯合并成的行政村則淡化了這種熟人共同體色彩，屯與屯之間村民聯(lián)系不多，很多甚至相互都不認(rèn)識，具有了生人社會或“準(zhǔn)生人社會”的特征。行政村的非熟人化色彩使很多村民不認(rèn)識村委會干部，也使村委會人員很難依靠傳統(tǒng)的倫理關(guān)系開展工作。

這樣自然屯內(nèi)部的事務(wù)就都壓在了屯內(nèi)的村民小組長身上。與村委會成員不同，組長一般由組內(nèi)產(chǎn)生，在收入補(bǔ)貼上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于村委會成員。以廣西宜州市為例，村委會成員各項收入總和每月能達(dá)到接近1000元，而每個村民小組長每月補(bǔ)貼的金額僅有30元，由于是以小組為單位，如果只有一個小組長，則組長每月能獲得全部30元津貼，如果考慮到外出務(wù)工等因素再配備個副組長，則每人每月僅有15元。微乎其微的補(bǔ)貼收入難以調(diào)動組長的工作熱情，導(dǎo)致在廣西很多農(nóng)村村民組長無人承擔(dān)，最后只能采取每家每戶輪流承擔(dān)或以“抽簽”的方式產(chǎn)生。

綜上所述，在當(dāng)前行政村的組織體系下，出現(xiàn)村級“行政化”，只對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé);組級“缺失化”，組長職位無人愿意承擔(dān)而形同虛設(shè)的兩難困境。困境導(dǎo)致村委會成為“空制度”，難以成為新時期善治的鄉(xiāng)村載體。近年來，廣西宜州市積極探索和發(fā)現(xiàn)基層經(jīng)驗，逐漸總結(jié)出“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”的治理模式，通過成立“屯級黨群理事會”有效的解決了鄉(xiāng)村自治“空制度”、善治缺少鄉(xiāng)村載體的問題，為各級惠農(nóng)政策的有效落實奠定了基礎(chǔ)，也為善治理論與中國國情的結(jié)合提供了新的框架。

三、“安馬經(jīng)驗”：案例介紹

安馬鄉(xiāng)位于廣西宜州市西北部，鄉(xiāng)政府駐地距宜州市區(qū)36公里，全鄉(xiāng)總面積285平方公里。下轄木寨、白屯、小隘、拉炭、北關(guān)、索敢、佑岸、拉稿、古直、古育、肯壩11個村委會和安馬社區(qū)，169個自然屯，209個村民小組。安馬鄉(xiāng)屬于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，境內(nèi)土山丘陵和石山峰林混雜交錯，村屯之間溫差較大，向來有“一山分四季，十里不同天”之說。

近年來，廣西地區(qū)施行了多項惠農(nóng)政策，在各項“誘致型”惠農(nóng)政策的引導(dǎo)下，農(nóng)村各地涌現(xiàn)出了多個自發(fā)成立的村民理事會，有效地承接了惠農(nóng)政策的落地。宜州市在2010年被列入“一事一議財政獎補(bǔ)”試點(diǎn)范圍，安馬鄉(xiāng)白屯村官村屯多年來一直想修建一座橋，解決村民出行難的問題，個別村民獲悉這項政策之后，認(rèn)為屯內(nèi)原有的“輪流當(dāng)組長這樣不行，上面的政策都不知道”，于是籌劃召開全屯大會，成立了由7個人組成的理事會。理事會成立以后成功申請到上級“一事一議財政獎補(bǔ)”資金21萬元，并自籌資金8萬元，還發(fā)動村民免費(fèi)出工，不到半年時間就成功新建了一座橋梁。后來，理事會又組織全屯村民籌資籌勞新修了屯內(nèi)的水泥路和蠶沙房，方便了村民出行并解決了蠶沙污染的問題。在村民理事會的有效工作下，官村屯村內(nèi)面貌發(fā)生了極大的改變。安馬鄉(xiāng)黨委作為理事會成立的見證人也深受觸動，發(fā)現(xiàn)劃小自治單元，在自然屯級成立村民理事會是一把解決屯內(nèi)公共物品供給難問題的金鑰匙。

2013年4月，宜州市響應(yīng)自治區(qū)號召，開展“美麗河池·清潔鄉(xiāng)村”活動，要求每個村都要有固定的清潔員定時打掃衛(wèi)生。安馬鄉(xiāng)木寨村上寨屯在清潔費(fèi)收取上遇到了麻煩。經(jīng)過核算每戶每年需繳納90元清潔費(fèi)，作為清潔員工作補(bǔ)貼。但村民不愿意交，組長也不愿意收。在鄉(xiāng)黨委書記覃家旺和村黨支部書記覃香娥的建議下，將上寨屯的五個村民小組分為兩個大組，由1、2、3組成立一個村民理事會，4組和5組成立一個村民理事會。理事會的成員由“黨員、各組小組長、村民代表、經(jīng)濟(jì)能人”四種人構(gòu)成，每個理事會成員為7人。收清潔費(fèi)的工作由理事會成員一起進(jìn)行，這樣避免了“組長一兩個人，遇事難以商量”的局面。理事會成員集體收費(fèi)大大提高了收費(fèi)的成功率，順利完成了鄉(xiāng)里交給的清潔鄉(xiāng)村工作。另外，理事會還組織村民籌資籌勞修建了屯內(nèi)籃球場、排水溝等基礎(chǔ)設(shè)施，村容村貌得到很大改善，也使木寨村成為安馬鄉(xiāng)的模范村。

多次的成功經(jīng)驗給了安馬鄉(xiāng)黨委更多的信心，鄉(xiāng)里認(rèn)為，成立村民理事會是承接惠農(nóng)政策、破解鄉(xiāng)村矛盾的有效辦法。于是經(jīng)過經(jīng)驗總結(jié)和提升，強(qiáng)化了村民理事會中黨員的先鋒模范帶頭作用，創(chuàng)造了“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”的工作模式。該模式的工作方針可以概括為“引、放、議、評”四個字?！耙奔春葑セ鶎印胺?wù)型”黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨的引領(lǐng)作用;“放”即充分放手發(fā)動群眾，強(qiáng)化群眾主體作用;“議”即突出群眾依法民主議事決策，強(qiáng)化群眾自治;“評”即突出上下左右聯(lián)評聯(lián)動，強(qiáng)化群眾自我監(jiān)督。具體方法是縮小自治單元，在自然屯（或村民小組）選舉“黨員、村民代表、經(jīng)濟(jì)能人”組成“黨群理事會”，專門負(fù)責(zé)解決確定屯級公共事務(wù)。使“黨群理事會”成為把黨的聲音轉(zhuǎn)換為群眾意愿、把黨的政策轉(zhuǎn)換為群眾自覺行動的“轉(zhuǎn)換器”和“助推器”。

2013年5月，“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”的工作模式首先在宜州市安馬鄉(xiāng)得到了推廣，安馬鄉(xiāng)157個自然屯全部成立了屯級黨群理事會組織，屯級事務(wù)決策和管理實現(xiàn)高效化，有效解決了行政村村委會“空制度”運(yùn)轉(zhuǎn)，屯級公共事務(wù)無人管的狀態(tài)，同時有力推動了各屯“清潔鄉(xiāng)村”活動向縱深開展。安馬鄉(xiāng)的工作經(jīng)驗很快得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的注意。同年7月，廣西自治區(qū)黨委危朝安副書記對宜州市安馬鄉(xiāng)在開展清潔鄉(xiāng)村活動中創(chuàng)建的工作模式作了重要批示，他認(rèn)為安馬鄉(xiāng)的做法和經(jīng)驗非常具有典型性，指示相關(guān)部門認(rèn)真總結(jié)和推廣。2013年9月安馬鄉(xiāng)工作模式在宜州地區(qū)得到普遍推廣。

四、“善治載體”：安馬經(jīng)驗的啟示

“善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與及合作至多只有善政而不會有善治。所以善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。”

俞可平、王穎：《公民社會的興起與政府善治》，《中國改革》2001年第6期。安馬鄉(xiāng)通過劃小自治單元，成立屯級“黨群理事會”，實現(xiàn)了村民對政策落實的積極參與及合作。應(yīng)該說，安馬鄉(xiāng)的經(jīng)驗具有善治理論的本質(zhì)特征，更體現(xiàn)了善治理論在中國特殊背景下的創(chuàng)新與發(fā)展。

（一）構(gòu)建屯級黨群理事會能發(fā)揮倫理社會優(yōu)勢

我國綿延數(shù)千年的儒家文化，給熟人社會建構(gòu)了深厚的倫理內(nèi)涵，也形成了梁漱溟所概括的“倫理社會”格局?！皞惱黻P(guān)系，即是情誼關(guān)系，亦即是其相互間的一種義務(wù)關(guān)系。”

梁漱溟：《中國文化要義》，上海：上海人民出版社，2005年，第72頁。而義務(wù)是以相互尊重為基礎(chǔ)的，所以“倫理社會所貴者，一言以蔽之曰：尊重對方”。梁漱溟：《中國文化要義》，第80頁。但同時，從人際秩序上說是倫理社會也是差序格局的社會，所謂差序格局就是有差別的次序，是一種以自己為中心的隨關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近一層一層向外推的社會次序，倫理情義向外越推越薄，于是就產(chǎn)生了“親人”與“外人”之別。這也造成了中國人性格具有“兩重性”，在熟人內(nèi)富于人情味，在生人內(nèi)缺乏公德心?！胺仓袊嘶顒臃秶佑|所及，他都會不知不覺間以‘親人目之，因此亦以‘親人相待，而顯出殷勤與關(guān)懷，乃充滿一片人情味。可是，在一個人親屬或擬親屬關(guān)系圈之外的人即屬‘外人，‘外人則人際關(guān)系斷絕，而不免顯示出無情?！?/p>

金耀基：《從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999年，第41頁。于是，“熟人講情義，生人講利益”成為很多中國人的行為準(zhǔn)則。

上文談到，行政村由于空間距離和人口規(guī)模等原因，具有生人或準(zhǔn)生人社會色彩。因此，在自然屯這種熟人社會村民眼里，村委會干部就有“外人”的感覺，自然要用“外人”的標(biāo)準(zhǔn)與之開展社會行動，這是行政村集體行動難以實現(xiàn)的原因之一。而由自然屯內(nèi)推選出的村民理事會，是熟人社會內(nèi)生的草根組織，與屯內(nèi)村民天然具有親和性，是大家的“親人”。所以，在進(jìn)行各種社會行動的時候也暗含著“義務(wù)”“情義”與“人情味”。那么就會使許多公共事情得到很好的解決，甚至某些村民犧牲了自己的利益也在所不惜。以安馬鄉(xiāng)木寨村上寨屯修建公共休閑娛樂廣場征地事件為例，在該屯黨群理事會的勸說下，村民韋某不但同意占用自家的0.13畝田地，還主動放棄了由村民集資給他的征地補(bǔ)償款。他說：“年紀(jì)大了，做人不能太勢力了，將來我兒子討媳婦帶回來看到廣場肯定感覺這個村好?！蓖瑯右彩钦鞯孛?，在宜州市劉三姐鄉(xiāng)小龍村小龍屯開展新農(nóng)村建設(shè)項目過程中，占用村民潘某0.8畝地，在安置補(bǔ)償上潘某難以與村委會達(dá)成一致，影響了項目建設(shè)進(jìn)度。后來小龍屯成立黨群理事會，理事會成員中剛好有一人與潘某關(guān)系很好“能說上話”。在這個理事會成員的幾次說服下，順利解決了征地難題。

（二）構(gòu)建屯級黨群理事會能使黨和鄉(xiāng)村精英有機(jī)結(jié)合

在人民公社時期政社合一的體制下，雖然也存在與村委會相類似的生產(chǎn)大隊，但黨政不分以黨代政的傳統(tǒng)使黨在鄉(xiāng)村具有巨大的號召力和影響力。但是在改革開放以后，實行“村支兩委”和“黨政分開”制，黨在鄉(xiāng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)逐漸淡化。在當(dāng)前我國很多農(nóng)村地區(qū)，長期以來存在黨員老齡化、新生力量不足的現(xiàn)象。同時在與鄉(xiāng)村精英的關(guān)系上，出現(xiàn)“精英不是黨員，黨員不是精英”的脫節(jié)問題。很多農(nóng)村精英難以被納入黨組織，基層黨組織呈“準(zhǔn)癱瘓”狀態(tài)。對基層精英的爭取和帶動一直是黨和國家實現(xiàn)有效治理的核心要素之一。破解當(dāng)前農(nóng)村黨員和精英脫節(jié)問題成為農(nóng)村基層黨建的關(guān)鍵和切入點(diǎn)。

在宜州市全面落實“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”經(jīng)驗的時候，很多自然屯同樣遇到了黨員不足的問題。對于沒有合適黨員的組（自然屯），有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取從村黨支部中派過去一名黨員加入該屯黨群理事會的方式。但這種方式有很大不足，首先他不是本屯人，對屯內(nèi)人員不是非常了解，常被村民當(dāng)成“外人”，難以融入屯內(nèi)事務(wù)。另外，自然屯與自然屯之間也有一定距離，分配來的黨員難以及時組織召開會議。

結(jié)合實際困難，安馬鄉(xiāng)逐漸摸索出一條從村民理事會中內(nèi)生新黨員的方式。即先由村民自發(fā)推選的方式成立屯級村民理事會，然后經(jīng)村黨支部篩選，在理事會里重點(diǎn)發(fā)展新黨員。對新發(fā)展的黨員或積極分子，利用“農(nóng)村黨員關(guān)愛幫扶基金”“黨員能人培育項目”等政策進(jìn)行跟進(jìn)，增加對黨組織的認(rèn)同。通過這些項目，新發(fā)展的黨員開闊了視野，學(xué)習(xí)到了致富技術(shù)，拓寬了籌集致富資金的渠道，他們再反過來將致富經(jīng)驗傳授給村民，帶動村民一起致富。以上文官村屯為例，在2010年最初成立村民理事會的時候，七名理事會成員均為群眾。官村屯當(dāng)時僅有的一個七十多歲的老太太是黨員。針對這種情況，在鄉(xiāng)黨委的引導(dǎo)下，先后發(fā)展了四名理事會成員成為中共黨員。這樣既解決了屯內(nèi)黨員不足的狀況，又強(qiáng)化了黨在村民自組織中的存在，有效解決了精英與黨員的脫節(jié)問題，夯實了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建屯級黨群理事會能實現(xiàn)農(nóng)村公共利益最大化

近些年，國家財政惠農(nóng)政策越來越多，對農(nóng)村公共物品的資金投入也相應(yīng)加大。有人認(rèn)為這樣的公共物品投入屬于“輸入式供給”，認(rèn)為這種方式“無法有效表達(dá)村民的公共物品需求偏好”，出現(xiàn)供給與需求脫節(jié)的問題

耿羽：《“輸入式供給”：當(dāng)前農(nóng)村公共物品的運(yùn)作模式》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2011年第12期。。還有學(xué)者認(rèn)為長期的輸入式供給“出現(xiàn)了農(nóng)民急需的、涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品難以產(chǎn)出，而一些農(nóng)民不需要或者需求較少的公共物品供給卻大量過剩的結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象”

姜炳寅、張曉光、李惠：《農(nóng)村公共物品的供需矛盾及對策》，《農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民（A版）》2005年第2期。?！拜斎胧焦┙o”最大的問題就是缺少了善治理念中的政府與民眾的合作互動環(huán)節(jié)，缺少民眾在供給決策中的參與。造成這種狀況的根本原因除了上級不了解農(nóng)村需求情況，或者出于政績等多方面的考慮采取選擇性輸入的原因之外，還有一個關(guān)鍵的原因是在很多時候政府難以找到與民眾互動的有效渠道。安馬鄉(xiāng)將屯級村民理事會作為與政府互動的渠道，經(jīng)過村民理事會的討論申報，實現(xiàn)了公共物品的“輸入”與“需求”的有效銜接，破解了輸入式公共物品結(jié)構(gòu)失衡的問題。

另外，通過村民理事會承接惠農(nóng)政策的工作模式還化解了上級財政投入力量有限的難題，實現(xiàn)了農(nóng)村公共利益的最大化。以上文提到的白屯村官村修橋一事為例，“一事一議財政獎補(bǔ)”21萬元，宜州市農(nóng)村辦和發(fā)改委支持13萬元，村民自籌8萬元。除此以外，在建橋的四個月間，村民自發(fā)免費(fèi)出工1500余個，如果按每天60元勞務(wù)費(fèi)計算（后來該屯自發(fā)籌資籌勞修路的時候，凡沒有免費(fèi)出工的家庭，按每人每天60元繳納的誤工費(fèi)），合計約10萬元。這樣，在整個建橋52萬元的費(fèi)用中，農(nóng)民自發(fā)籌工籌勞18萬元，占總工程款的34.6%。

更進(jìn)一步地分析就會發(fā)現(xiàn)，通過群眾的主動參與在增加農(nóng)村公共物品資金性投入的同時，還能建立政府與群眾相互信任相互依賴的關(guān)系。近些年來，我國官民矛盾愈顯突出，相互之間的不信任越來越尖銳，怎樣重建信任，怎樣找到重建的渠道一直是黨和政府關(guān)心的問題。在宜州市“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”工作模式中，通過上級黨和政府與村民自組織（黨群理事會）的合作，找到了建立互信的渠道，增加了相互之間的信任和依賴，給黨和政府在農(nóng)村的善治提供了載體。例如在官村屯新橋落成后，橋頭樹立了一塊石碑，詳細(xì)記載了“一事一議財政獎補(bǔ)”和各級政府資金補(bǔ)貼情況，使惠農(nóng)政策深入民心。

（四）構(gòu)建屯級黨群理事會能激發(fā)“互構(gòu)型善治”

從上文安馬鄉(xiāng)經(jīng)驗中可以看出，“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”模式的出臺最早是在“一事一議財政獎補(bǔ)”的政策誘致下，在行政村內(nèi)的村民小組“自發(fā)”產(chǎn)生村民理事會。村民理事會有效承接惠農(nóng)政策的經(jīng)驗影響了安馬鄉(xiāng)黨委和政府的工作思路。在木寨村和安馬鄉(xiāng)黨委的“自覺”組織下，上寨屯成立黨群理事會，同樣使“清潔鄉(xiāng)村”項目有效落地。后來安馬鄉(xiāng)的成功經(jīng)驗反映到了廣西自治區(qū)，得到了自治區(qū)政府的首肯，最后宜州市“自覺”推廣安馬經(jīng)驗。這個過程既解決了善治缺少鄉(xiāng)村載體的難題，又破解了行政村村民自治“空制度”運(yùn)轉(zhuǎn)的困境，體現(xiàn)了上級黨和政府與村民良性互動、相互建構(gòu)的過程，是一種“互構(gòu)型善治”。這種模式是西方善治理論與中國特殊國情相結(jié)合的產(chǎn)物，是對經(jīng)典善治理論的發(fā)展與超越。

首先，善治理論承接了發(fā)源于上個世紀(jì)八十年代的“治理理論”，是政府與社會組織合作提供社會公共服務(wù)的管理過程。這個過程是以城市社會為基礎(chǔ)（所以“公民社會”有時也翻譯為“市民社會”），以大量社會組織的存在為前提。安馬鄉(xiāng)的善治過程從處于“一盤散沙”狀態(tài)的廣大鄉(xiāng)村入手，整個工作模式是對這個基礎(chǔ)和前提的拓展。

其次，西方國家是先有大量民間組織的出現(xiàn)，同時政府的福利國家建設(shè)走入困境，在這種情況下政府做出治理政策的調(diào)整，開始與民間組織合作，是一種從下到上的政府回應(yīng)型治理。而在中國農(nóng)村是先有誘致型惠農(nóng)政策，誘發(fā)村民自組織，政府從下到上吸收成功經(jīng)驗，然后再將成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X政策從上到下普遍鋪開，是一種雙向互構(gòu)型治理。

最后，受政治和文化等多種因素的影響，社會組織發(fā)育在中國一直舉步維艱，這也使很多學(xué)者質(zhì)疑善治理論在國內(nèi)的適用性。村民理事會由于其具有村民自治組織性質(zhì)，在法律上有依據(jù)，省去了民間組織注冊登記等身份認(rèn)定的限制和煩惱。同時，村民理事會應(yīng)黨和政府惠農(nóng)政策而生，與政府的地方治理理念有天然的親緣性，能與政府合作共建農(nóng)村公共服務(wù)，起到了善治中政府與民間組織有效參與和互動的實際效果。所以在鄉(xiāng)村善治中出現(xiàn)了政府積極建構(gòu)、村民積極組織的“雙贏”格局，中國特色的公民社會養(yǎng)成方式初見端倪。

五、小結(jié)

中國農(nóng)村村民自治從1982年寫入憲法開始已經(jīng)開展了30余年，這個過程既培養(yǎng)了廣大農(nóng)民的民主意識，又實現(xiàn)了農(nóng)村層面的計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡。但同時，鄉(xiāng)村自治的發(fā)展也帶來了一系列的問題，一方面是部分地區(qū)村支兩委的“空制度”運(yùn)轉(zhuǎn);另一方面是國家各種惠農(nóng)政策無法有效落地。面對發(fā)展中的問題，2014年中央一號文件提出：“完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮其他社會組織的積極功能?！睆V西安馬鄉(xiāng)的“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”是鄉(xiāng)村治理困境下的積極探索，屯級“黨群理事會”是鄉(xiāng)村善治的有效載體。